Grupo Funcional Gobierno

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1 Grupo Funcional Gobierno Secretaría de Hacienda y Crédito Público Posición Fiscal y Riesgos en las Finanzas Públicas Auditoría Financiera y de Cumplimiento: GB Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa para la Fiscalización Superior de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Revisar el cumplimiento de las disposiciones aplicables y los resultados alcanzados en materia de la posición fiscal, así como evaluar el manejo de riesgos macroeconómicos y fiscales conforme a las mejores prácticas internacionales. Alcance No se reportan montos de universo y muestra, debido a que la auditoría atiende aspectos cualitativos y agregados. Comprende la evaluación global de los principales elementos de las finanzas públicas en un contexto de sostenibilidad. Se analiza el entorno macroeconómico y los riesgos fiscales relevantes, con base en un breve examen del comportamiento de los ingresos y del gasto neto; se indica el resultado de los principales indicadores de la postura fiscal en relación con la meta anual y respecto del año anterior y se explican en términos generales las causas que motivaron las variaciones. Antecedentes De 2009 a 2013 las finanzas públicas resultaron con un déficit mayor que el aprobado por el Congreso para cada uno de esos años y un creciente endeudamiento, por lo que recuperar el equilibrio presupuestario se ha postergado. Originalmente fue propuesto para 2012 y se prevé alcanzarlo en 2017, por lo que el espacio y la postura fiscal del país se deterioraron durante este periodo. En los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para 2017, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) mantuvo el objetivo para 2016 de un déficit presupuestario equivalente a 0.5% del PIB y se estima en 3.0% al incluir la inversión en proyectos de alto impacto económico y social, así como lograr un superávit de 0.1% en Asimismo, por primera vez, desde 2008, para 2017 se propone lograr un balance primario superavitario equivalente a 0.4% del PIB. Al respecto, el Banco de México ha resaltado la importancia del cumplimiento en el cambio de tendencia en el balance primario, debido a la incertidumbre externa y al incremento durante los últimos años de los Requerimientos 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 Financieros del Sector Público (RFSP). 1/ Lograr un superávit primario es necesario y se requiere que alcance un monto suficiente para cubrir el costo financiero de la deuda, por lo menos. Un nivel mayor que dicho costo, permite acumular recursos para estabilizar las finanzas públicas en los años en que la actividad productiva se desacelera y reducen los ingresos, o de lo contrario se deberá recortar el gasto o aumentar la deuda. Un nivel menor de dicho costo, significa destinar recursos del financiamiento para cubrir los intereses de la deuda pública. Para 2017, se prevé un superávit primario de 73,825.1 millones de pesos y un costo financiero de la deuda de 568,197.6 millones de pesos, por lo que 494,372.5 millones de pesos tendrán que cubrirse con deuda. De 2009 a 2015, el déficit presupuestario acumulado, con inversión productiva, fue de 19.2 puntos porcentuales del PIB, con un endeudamiento creciente de 11.4 puntos en el saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público (SHRFSP) en este lapso. De continuar esta tendencia, se podría vulnerar la sostenibilidad de las finanzas públicas a mediano y largo plazos debido a la probabilidad de que se materialicen diversos riesgos, como ocurrió con la caída de los precios internacionales del petróleo en y el menor crecimiento económico, además del aumento en las tasas de interés y la depreciación del tipo de cambio, que incrementa el costo financiero de la deuda. Esta situación llevó a que el Ejecutivo Federal anunciara a principios de 2015 medidas de reducción del gasto para ese año y para 2016, ante la perspectiva de que los precios del petróleo se mantuvieran bajos en los próximos años y la alta probabilidad de que se materialicen otros riesgos macroeconómicos, como el inminente incremento en la tasa de interés de los Estados Unidos de América (EUA). Lo anterior representa un desafío de carácter estructural para las finanzas públicas, debido a que los ingresos tributarios no petroleros han amortiguado la caída de los de origen petrolero, aún si se consideran los recortes al gasto y las coberturas a los ingresos por la exportación de petróleo. Por otra parte, a partir de 2015 se aplicaron por primera vez las medidas de responsabilidad hacendaria aprobadas por el Congreso de la Unión en la reforma de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) publicada en 2014, en la cual se establece un Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural (LMGCE), determinado por una tasa anual de crecimiento real de 2.0%, y se presenta, adicional a la meta de balance planteada, una meta para los RFSP. No obstante, el marco normativo no considera la generación directa de ahorro para atender presiones fiscales presentes o futuras, y los recursos que se pudieran generar para el ahorro en los fondos de estabilización están ligados principalmente a ingresos excedentes petroleros, en un mercado internacional de bajos precios de los hidrocarburos, e internamente con una decreciente plataforma de producción y exportación. En el mediano plazo, la volatilidad del entorno internacional hace prever que será difícil que las finanzas públicas recuperen un margen de maniobra similar al observado antes de la crisis, mientras que en el largo plazo las presiones fiscales se incrementarán por las expectativas de 1/ Banco de México, Minuta número 44, Reunión de la Junta de Gobierno del Banco de México, con motivo de la decisión de política monetaria anunciada el 30 de junio de 2016, y Comunicado de Prensa, Anuncio de Política Monetaria, 11 de agosto de

3 Grupo Funcional Gobierno mayor gasto público, asociado principalmente con factores demográficos, como pensiones y servicios de educación y salud, a cargo del Estado. Debido a la incertidumbre económica global, el Fondo Monetario Internacional (FMI) sugiere que los países mejoren sus capacidades fiscales para afrontar contingencias. Sin embargo, en México, el marco legal actual presenta limitaciones para fortalecer una posición fiscal sostenible a mediano y largo plazos, además de que se restringe la posibilidad de generar ahorros para hacer frente a riesgos previsibles de largo plazo como los antes indicados y de constituir reservas financieras para enfrentar riesgos directos o contingencias implícitas. Resultados 1. Situación Económica Durante 2014, el Producto Interno Bruto (PIB) creció 2.3% real anual, inferior al 3.9% previsto; el tipo de cambio interbancario a 48 horas fue de pesos por dólar (ppd) al 31 de diciembre, lo que implicó una depreciación nominal de 12.7% respecto del cierre del año previo de ppd y mayor que los ppd promedio estimados en los CGPE 2014; la tasa de CETES a 28 días cerró en 2.7% y promedió 3.0% en el año, menor que el 4.0% considerado en el marco macroeconómico para ese año. Prevaleció la incertidumbre en los mercados financieros internacionales debido a conflictos geopolíticos, revaloraciones de las perspectivas de crecimiento, además de la expectativa de la normalización de la política monetaria por parte de la Reserva Federal (FED) de los EUA. La actividad industrial estadounidense creció 4.9% anual en diciembre de 2014, superior al 4.3% del cierre del tercer trimestre de ese año, y la tasa de desempleo fue de 5.6%. El precio del West Texas Intermediate (WTI) promedió 73.2 dólares por barril (dpb) en el cuarto trimestre de 2014, una disminución del 25.0% en relación con el trimestre anterior que fue de 97.6 dpb. 2/ Para 2015, el FMI proyectó una tasa de crecimiento de la economía global de 3.8%, superior en 0.5 puntos porcentuales al estimado de cierre de 2014 (3.3%). 3/ En este contexto, los objetivos del programa económico para 2015 fueron preservar la estabilidad macroeconómica, acelerar el crecimiento y la generación de empleos, potenciar la política fiscal como mecanismo contracíclico y elevar el bienestar de las familias. 4/ Las principales estimaciones realizadas por la SHCP, lo aprobado por el Congreso y los resultados alcanzados en 2015, se muestran en el cuadro siguiente: 2/ SHCP, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre de 2014, pp. 17 y 30. 3/ FMI, Perspectivas de la Economía Mundial, Octubre de / SHCP, Cuenta Pública, Tomo I Resultados Generales, Panorama Económico, p. 1. 3

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 MARCO MACROECONÓMICO PARA EL EJERCICIO FISCAL 2015 Concepto CGPE Aprobado Observado Producto Interno Bruto (var. % real) Inflación (dic/dic) Tipo de cambio nominal promedio (pesos por dólar) Tasa de interés nominal promedio (Cetes 28 días) Cuenta corriente (% del PIB) (2.0) (2.0) (2.8) Balance fiscal con inversión productiva (3.5) (3.5) (3.4) Balance fiscal sin inversión productiva (1.0) (1.0) (0.9) Precio promedio del petróleo (dólares por barril) Plataforma de producción de crudo (miles de barriles diarios) 2,400 2,400 2,267 Plataforma de exportación promedio (miles de barriles diarios) 1,090 1,090 1,172 FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo I Resultados Generales; CGPE 2015; de la Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, Número 4155-A, Dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, con Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2015, 13 de noviembre de 2014; del Banco de México, Estadísticas; y de PEMEX, Base de Datos Institucional. De lo anterior derivó un crecimiento anual del PIB estimado en 3.7% real, que se basó en el efecto positivo esperado de las reformas estructurales aprobadas y en un pronóstico de crecimiento económico de los EUA de 3.0%; una inflación de 3.0%, de acuerdo con la meta del Banco de México; un tipo de cambio promedio de 13.0 ppd; una tasa de interés promedio de 3.3%; un precio del petróleo de 82.0 dpb y un déficit en la cuenta corriente equivalente a 2.0% del PIB. Las principales reformas estructurales aprobadas y mencionadas en el párrafo anterior, y sus objetivos, son los siguientes: 5/ 5/ Las reformas estructurales se refieren a la modificación del marco institucional y reglamentario que rige el comportamiento del mercado. FMI, Por qué es tan difícil la reforma estructural?, Finanzas y Desarrollo, junio de 2004, p

5 Grupo Funcional Gobierno REFORMAS ESTRUCTURALES Reforma aprobada Laboral Energética Financiera Competencia Económica Hacendaria Telecomunicaciones Objetivo Incrementar la generación de empleos, la productividad de las empresas, así como elevar la competitividad del país. Atraer inversiones y modernizar el sector energético. Contribuir en mayor medida al crecimiento económico del país y otorgar más crédito a las empresas y familias. Generar un mercado interno con mayor competencia, más robusto, competitivo y dinámico. Aumentar la recaudación y un cobro de impuestos justo; incrementar de manera responsable y justa el gasto público; reducir la informalidad y la evasión fiscal; y simplificar el pago de impuestos, entre otros. Incrementar la competencia en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión. FUENTE: Elaborado por la ASF con información de Presidencia de la República, Reformas, En los CGPE 2015, el Ejecutivo consideró que el crecimiento económico de EUA sería el mayor desde 2005, lo que impulsaría las exportaciones no petroleras de México. No obstante lo anterior, señaló que el entorno macroeconómico estaba sujeto a riesgos que podrían afectar su desempeño, como el menor crecimiento de la economía global, de los EUA, de la zona euro y algunas grandes economías de mercados emergentes, la elevada volatilidad en los mercados financieros internacionales y las tensiones geopolíticas en el Medio Oriente. 6/ Dichas estimaciones fueron ajustadas por el Congreso de la Unión, particularmente en lo relativo al precio de la mezcla mexicana de petróleo crudo de exportación, que lo redujo de 82.0 a 79.0 dpb, como resultado de la actualización de las variables que intervienen en la determinación del precio de referencia. Los riesgos aludidos se hicieron evidentes en los inicios de 2015, por lo que, ante la disminución de ingresos petroleros y debido a que el Gobierno Federal se había comprometido a no incrementar impuestos, ni recurrir a la deuda pública, la SHCP comunicó una reducción del gasto público por miles de millones de pesos (mmp). 7/ También se consideró la volatilidad financiera asociada con el posible incremento en la tasa de interés en los EUA, que aumentaría el costo de la deuda y la contención del flujo de entrada de capital extranjero, así como la desaceleración de la economía global, que podría reflejarse en menores ventas de productos mexicanos en el exterior. Debido a la situación interna y a la incertidumbre sobre el ciclo económico a nivel global, la SHCP redujo la expectativa sobre el crecimiento del PIB para 2015 de un intervalo inicial de 6/ SHCP, CGPE 2015, pp / SHCP, Comunicado de Prensa Núm. 007/2015. La SHCP anuncia medidas de responsabilidad fiscal para mantener la estabilidad, 30 de enero de

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 entre 3.2% y 4.2% estimado en noviembre de 2014, a uno de entre 2.0% y 2.8% en agosto de / Los resultados al cierre del año, fueron los siguientes: El PIB creció a una tasa real anual de 2.5%, mayor que en 2014, pero inferior al estimado por el Ejecutivo Federal y el aprobado por el Congreso, por lo que en el periodo , el crecimiento promedio del PIB fue de 3.2%. La inflación general anualizada mostró una tendencia a la baja y un promedio en el año de 2.72%. Al cierre de 2015 fue de 2.13%, cercano al límite inferior del rango objetivo del Banco de México de 2.0% 9/ y fue menor que el estimado en los CGPE 2015 y que el 4.08% del cierre de 2014, resultado de la disminución de los precios de los energéticos, de los servicios de telecomunicación y de las materias primas. No obstante, el Banco de México estima que para 2016 la inflación estará en niveles cercanos al 3.0%, principalmente por los efectos de la depreciación del tipo de cambio en algunos precios. 10/ 6.0 CRECIMIENTO ESTIMADO Y OBSERVADO DEL PIB DE MÉXICO, (Porcentajes) 7.00 INFLACIÓN ANUAL, (Porcentaje) Estimado (CGPE) Observado FUENTE: Elaborado por la ASF con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), febrero 2016; y de la SHCP, CGPE , FUENTE: Elaborado por la ASF con información del INEGI, El ritmo de la actividad económica en 2015 y el Programa de Formalización del Empleo, propiciaron la generación de 733,499 asegurados al Instituto Mexicano del 8/ SHCP, Comunicado de Prensa Núm. 094/2015, Evolución económica reciente y actualización del pronóstico del PIB, 20 de agosto de / Desde 2003, el Banco de México tiene el objetivo de alcanzar una inflación anual de 3.0%, que puede variar dentro de un intervalo de +/- 1.0%. 10/ Banco de México, Informe Trimestral, Julio-Septiembre 2015, p

7 Grupo Funcional Gobierno Seguro Social (IMSS), 11/ 152,077 más que en 2014, lo que coadyuvó a que la tasa promedio de desocupación fuera de 4.4%. El tipo de cambio se incrementó de un promedio de ppd en enero a ppd en diciembre de Debido a la volatilidad, el Banco de México decidió, de finales de 2014 hasta febrero de 2016, implementar mecanismos de intervención en el mercado cambiario, con lo que subastó diariamente hasta millones de dólares (mdd) a fin de procurar el funcionamiento ordenado del mercado cambiario nacional. 12/ La mezcla mexicana de exportación pasó de un promedio de dpb en enero a dpb en diciembre de 2015, significativamente por debajo de los 79.0 dpb aprobados en el paquete económico para ese año. Al respecto, es importante señalar que después de un periodo con altos precios de petróleo, que significaron un impacto positivo en los ingresos presupuestarios, se presentó una drástica caída que los llevó de 85.5 dpb en promedio en 2014, a 43.3 dpb en promedio durante La disminución de los precios internacionales del petróleo se atribuye fundamentalmente al incremento de los inventarios a nivel global; a la expectativa de que la producción, principalmente por parte de los países miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), seguirá una tendencia de aumento; a la menor demanda de energéticos por parte de China, debido a la menor actividad de su economía; y a factores geopolíticos en distintas regiones. TIPO DE CAMBIO, (Pesos por dólar) PRECIO PROMEDIO DE LA MEZCLA MEXICANA, (Dólares por barril) Aprobado Obtenido 43.3 FUENTE: Elaborado por la ASF con información del Banco de México, Información Estadística, 10 de febrero de 2016, FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Comunicados de prensa de la aprobación de los programas económicos de 2010 a 2016, y de PEMEX, Base de Datos Institucional, febrero de 2016, 11/ Medido con base en la variación del promedio anual de trabajadores asegurados (permanentes y eventuales) en el IMSS. 12/ Banco de México, anuncios de la Comisión de Cambios, 8 de diciembre de 2014, 11 de marzo, 22 de mayo, 30 de julio, 28 de septiembre y 19 de noviembre de 2015, y 17 de febrero de

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 La cuenta corriente de la balanza de pagos en 2015 tuvo un saldo deficitario de 32,380.9 mdd, que como proporción del PIB representó 2.8%, el mayor del periodo , el cual se financió con recursos del superávit de la cuenta financiera por 33,826.4 mdd. 13/ Durante 2015 se materializaron algunos riesgos que influyeron de manera negativa en el crecimiento económico, entre los que destacan la caída significativa en los precios internacionales de petróleo; el incremento en la volatilidad financiera, ocasionada en mayor medida por la expectativa de que la FED aumentaría su tasa de interés de referencia para normalizar su política monetaria, situación que ocurrió en diciembre de 2015 con un incremento de 25 puntos base; y la desaceleración económica en China que repercutió en menores niveles de actividad comercial. Por lo anterior, sería conveniente que las estimaciones, proyecciones y demás cálculos utilizados como referencia en el paquete económico de cada ejercicio fiscal, sean analizados por un grupo de expertos que apoye a los poderes Ejecutivo y Legislativo, lo cual ayudaría a mejorar la calidad de los pronósticos y contribuiría a la rendición de cuentas al proporcionar una evaluación objetiva e independiente al Ejecutivo Federal, como lo propone el FMI para México, 14/ y que ha sido planteado por la ASF desde la revisión de la Cuenta Pública / Respecto de las diferencias entre los resultados y las estimaciones presentadas por el Ejecutivo Federal en los CGPE, la SHCP considera que para una evaluación del marco macroeconómico tendrían que compararse sus estimaciones con otras contemporáneas. En este sentido, señala que sus proyecciones fueron más cercanas a lo alcanzado que los promedios de las principales encuestas existentes al momento de presentar el paquete económico para el ejercicio fiscal Adicionalmente, indicó que la definición específica de los indicadores se basa en la evaluación de los expertos de la SHCP de elementos como: los resultados de las encuestas a especialistas del sector privado, publicaciones de organismos internacionales, valores de mercado de futuros para algunas variables financieras, modelos estadísticos y la normatividad en la materia (en el caso del precio del petróleo). 16/ Conclusión En 2015, la economía mexicana creció 2.5% real, dentro del rango de entre 2.0% y 2.8% establecido a mediados del año. Sin embargo, fue inferior al 3.7% estimado por la SHCP en los CGPE Además del PIB, otras variables como el tipo de cambio, el déficit de la cuenta corriente, el precio del petróleo y la plataforma de producción resultaron con diferencias negativas respecto de las estimaciones presentadas en los CGPE, por lo que es conveniente 13/ El Banco de México planteó la conveniencia de ajustar el gasto público para mitigar las presiones sobre la cuenta corriente, debido a que la principal razón de su deterioro reciente corresponde a una disminución de los ingresos públicos. Informe Trimestral, Abril-Junio 2016, pp / International Monetary Fund (IMF), Mexico 2015 Article IV Consultation press release and staff report, November 2015, p / Al respecto, consultar: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2012 (Aud. núm Política Fiscal y Balance Presupuestario ), de la Cuenta Pública 2013 (Aud. núm. 102 Balance Presupuestario y Sostenibilidad Fiscal y Estudio núm Producto Interno Bruto Potencial ) y el correspondiente a la Cuenta Pública 2014 (Aud. núm. 087 Postura Fiscal y Estudio núm Balance Estructural del Sector Público Presupuestario Federal ). 16/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 21 de octubre de 2016, pp

9 Grupo Funcional Gobierno que, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, en la proyección de las variables macroeconómicas participen expertos externos para mejorar la precisión en dichas estimaciones, debido a que se utilizan para determinar las metas de las finanzas públicas que se proponen en la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Dentro de las medidas implementadas para reducir los efectos del entorno internacional adverso en los fundamentos macroeconómicos y en las finanzas públicas, en 2015 destacaron: la contratación de coberturas petroleras para cubrir una caída de los ingresos ante menores precios del petróleo; el ajuste en el gasto público; el incremento en la tasa de interés de referencia; y la renovación, en noviembre de 2015, de la Línea de Crédito Flexible con el FMI para enfrentar correcciones abruptas en los mercados financieros. 2. Marco normativo que fundamentó la solicitud de déficit presupuestario La crisis económica mundial de 2009 impactó negativamente la economía mexicana y llevó al Gobierno Federal a incurrir en déficit presupuestario y en mayor deuda, resultado de las medidas de apoyo aplicadas. A partir de los CGPE 2010, la SHCP ha solicitado la aprobación de déficit presupuestario debido a un nivel de actividad económica por debajo de su potencial y para dar un impulso fiscal a la actividad productiva de manera contracíclica, lo que ha postergado retornar al equilibrio presupuestario. BALANCE PRESUPUESTARIO ESTIMADO, APROBADO Y EJERCIDO, (Porcentaje de PIB) Concepto Con Inversión Productiva Estimado en: CGPE 2010 (2.5) CGPE 2011 (2.7) (2.3) (2.0) (1.9) (1.8) (1.7) (1.6) CGPE 2012 (2.5) (2.2) (1.9) (1.8) (1.7) (1.7) (1.7) CGPE 2013 (2.4) (2.0) (1.9) (1.9) (1.9) (1.8) CGPE 2014 (2.4) (3.5) (3.0) (2.5) (2.0) CGPE 2015 (3.6) (3.5) (3.0) (2.5) CGPE 2016 (3.5) (3.0) (2.5) CGPE 2017 (2.9) (2.4) Aprobado (2.8) (2.5) (2.4) (2.0) (3.5) (3.5) (3.0) Observado (2.8) (2.5) (2.6) (2.3) (3.2) (3.4) n.d. Sin Inversión Productiva Estimado en: CGPE 2010 (0.5) (0.3) CGPE 2011 (0.7) (0.3) CGPE 2012 (0.5) (0.2) CGPE 2013 (0.4) CGPE 2014 (0.4) (1.5) (1.0) (0.5) 0.0 CGPE 2015 (1.5) (1.0) (0.5) 0.0 CGPE 2016 (1.0) (0.5) CGPE 2017 (0.4) 0.1 Aprobado (0.7) (0.5) (0.4) 0.0 (1.5) (1.0) (0.5) Observado (0.8) (0.6) (0.6) (0.3) (1.1) (0.9) n.d. FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE y Cuenta Pública n.d. No disponible. 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 El Paquete Económico para 2015 continuó con la estrategia de déficit decreciente, planteada en los CGPE 2014: Con el objetivo de preservar la estabilidad macroeconómica, en 2014 se previó un déficit para hacer frente al deterioro transitorio de los ingresos (asociado al ciclo económico). En cumplimiento del artículo 17 de la LFPRH, en Criterios Generales de Política Económica (CGPE) de 2014 se estableció la trayectoria de déficit transitorios y decreciente hasta llegar al equilibrio presupuestario. En congruencia con esta estrategia, en 2015 se previó un déficit presupuestario de 1.0 por ciento del PIB, sin considerar la inversión de alto impacto y se prevé que dicho déficit decrezca en 2016 a 0.5 y continuar la tendencia hasta lograr un presupuesto balanceado en 2017 y los años posteriores. Por tanto, los déficit incurridos a partir de 2014 mantienen una tendencia a disminuir de manera gradual hasta lograr el equilibrio, dando cumplimiento a las metas de balance aprobadas por el H. Congreso de la Unión en cada ejercicio presupuestal. 17/ En tal sentido, la SHCP solicitó un déficit presupuestario equivalente a 1.0% del PIB, sin considerar la inversión de las Empresas Productivas del Estado (EPEs), ni el gasto de inversión de alto impacto económico y social del Gobierno Federal, 18/ cifra inferior en 0.5 puntos porcentuales a la aprobada para el ejercicio fiscal 2014, y consistente con la estrategia de reducción gradual para alcanzar el equilibrio a partir de / Al incluir los conceptos de inversión, el déficit se elevaría a 3.5% del PIB. ESTIMACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO, (Porcentaje del PIB) Sin Inversión de EPEs Con inversión de EPEs FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE 2015, p El escenario de finanzas públicas para 2015 se planteó en un contexto de ingresos petroleros a la baja, asociados con menores precios de la mezcla mexicana de crudo de exportación y la reducción de la plataforma de producción, e ingresos tributarios no petroleros al alza, debido 17/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 21 de octubre de 2016, p / Como consecuencia de los cambios asociados con la reforma energética, no se considerará para la meta de balance un 2.5% del PIB asociado a la inversión de las Empresas Productivas del Estado (PEMEX y CFE), así como proyectos de inversión con alto impacto social o con fuentes de ingresos propios. SHCP, CGPE 2015, p / SHCP, CGPE 2015, pp. 10 y

11 Grupo Funcional Gobierno a los efectos positivos de la Reforma Hacendaria, aunque inferiores a su potencial, ya que la brecha del producto no se cerraría en 2015, por lo que se preveía un faltante de ingresos relacionado con dos fuentes: el ciclo económico y la producción de petróleo. Cabe señalar que en los CGPE 2014 se estimó que en ese año el PIB se encontraría 2.9% debajo de su potencial. Sin embargo, para los CGPE 2015 la SHCP consideró que como consecuencia de un menor crecimiento económico al esperado, la brecha del producto se había incrementado a 5.2% en 2014 y para 2015 se ubicaría en 4.8%. 20/ El faltante de ingresos no petroleros del sector público en 2015 se estimó entre 0.7% y 1.2% del PIB. Por su parte, la recaudación petrolera se esperaba 7.1% inferior en términos reales al monto aprobado en la LIF para el ejercicio fiscal de 2014, como resultado, principalmente de la menor producción de petróleo y de gas, así como de un precio más reducido. 21/ Bajo este escenario, el Ejecutivo Federal planteó al Congreso la aprobación de un déficit presupuestario equivalente a 1.0% del PIB, sin incluir la inversión productiva, en congruencia con la estrategia de déficit decreciente planteada en los CGPE para 2014 y que está fundamentada en el artículo 17, fracción III, de la LFPRH. 22/ Si se considera dicha inversión, el déficit sería de 641,510.0 millones de pesos, equivalente a 3.5% del PIB. Además, los RFSP se estimaron en 726,512.6 millones de pesos (4.0% del PIB), 23/ que corresponde a la medición más amplia del balance presupuestario. Según lo expresado por la SHCP, de esta manera se podría mantener el estímulo contracíclico que permitiría dar soporte a la actividad económica, a la inversión y al bienestar de las familias mexicanas, al tiempo que se mantiene el marco de fortalecimiento de las finanzas públicas plasmado en la LFPRH. 24/ Conclusión En un escenario de menor crecimiento económico y disminución de los ingresos petroleros por la caída en el precio y la plataforma de producción de crudo, así como el compromiso de no incrementar impuestos, el Ejecutivo Federal solicitó la aprobación de un déficit presupuestario equivalente a 1.0% del PIB, sin incluir la inversión productiva, en congruencia con la estrategia de déficit decreciente planteada en los CGPE 2014 y que está fundamentada en el artículo 17, fracción III, de la LFPRH. No obstante, el artículo 17 de la LFPRH y 11 de su Reglamento establecen que prever un déficit presupuestario es posible debido a razones excepcionales que lo justifican, pero la SHCP ha 20/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de / SHCP, CGPE 2015, pp. 105 y / SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, p. 1. El artículo 17, cuarto párrafo, de la LFPRH establece que circunstancialmente, y debido a las condiciones económicas y sociales que priven en el país, las iniciativas de LIF y de PEF podrán prever un déficit presupuestario. En estos casos, la SHCP, al comparecer ante el Congreso de la Unión con motivo de la presentación de dichas iniciativas, deberá dar cuenta de los siguientes aspectos: I. El monto específico de financiamiento necesario para cubrir el déficit presupuestario; II. Las razones excepcionales que justifican el déficit presupuestario, y III. El número de ejercicios fiscales y las acciones requeridas para que dicho déficit sea eliminado y se restablezca el equilibrio presupuestario. El déficit presupuestario deberá eliminarse durante el plazo que se establezca conforme a lo señalado en la fracción III de este artículo. 23/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, p / SHCP, CGPE 2015, p

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 hecho uso de la cláusula de excepción desde 2010 y el déficit acumulado y reiterado podría poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas, debido a que se ha reflejado en un mayor endeudamiento y un incremento en la relación SHRFSP/PIB. Cabe señalar que en el Paquete Económico para el ejercicio fiscal 2017, presentado el 8 de septiembre de 2016, el Ejecutivo Federal propuso alcanzar un superávit público y presupuestario de 0.1% del PIB en 2017, y un superávit primario por primera vez desde 2008, estimado en 0.4% del PIB (73,825.1 millones de pesos), el cual, aunque constituye un avance importante, sería considerablemente inferior al costo financiero de la deuda (568,197.6 millones de pesos). En consecuencia, para sufragar los intereses que no cubriría el superávit primario se utilizarían recursos de la deuda. Por esta razón, es relevante cumplir con el cambio de tendencia en el balance primario que la SHCP plantea para el ejercicio fiscal 2017 y que el Banco de México ha resaltado debido a la incertidumbre externa y al incremento durante los últimos años de los RFSP y del déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las acciones emitidas con base en este resultado están dirigidas a promover la implementación de mejores prácticas gubernamentales, y a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas Recomendación Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento del artículo 17, fracción III, y párrafo cuarto, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, considere la aplicación de las medidas conducentes para reestablecer el equilibrio presupuestario a partir de 2017, sin considerar la inversión de alto impacto económico y social, en congruencia con la estrategia de déficit decreciente planteada originalmente en los Criterios Generales de Política Económica 2010, y que reiteró en los de En la eventualidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere válidos los términos de esta recomendación, será procedente que proponga una alternativa viable para eliminar el déficit presupuestario a fin de no generar un crecimiento de la deuda pública que represente un riesgo a su sostenibilidad. 3. Determinación de la meta de balance presupuestario para 2015 En los CGPE 2015, el Ejecutivo Federal solicitó un déficit presupuestario de 183,569.9 millones de pesos, equivalente a 1.0% del PIB, sin considerar la inversión de las EPEs, ni de los proyectos de inversión de alto impacto económico y social o con fuente de ingresos propios. En conjunto, en la Iniciativa de LIF 2015, p. XXXII, se propuso ajustar la regla fiscal para excluir de la meta de balance presupuestario un monto de inversión hasta 2.5 por ciento del PIB. Este monto es 0.5 por ciento del PIB adicional a la inversión de PEMEX de 2 por ciento del PIB, la cual se canalizará a la inversión de la Comisión Federal de Electricidad y a grandes proyectos en infraestructura que se pueden financiar con deuda pública, ya que se trata de erogaciones de carácter no permanente, con un amplio beneficio social y para el desarrollo del país. Posteriormente, en el artículo 1o. de la LIF para el ejercicio fiscal de 2015 se estableció que para efectos de equilibrio presupuestario no se contabilizará la inversión del Gobierno Federal y de las EPEs hasta por un monto equivalente a 2.5% del PIB. No obstante, no se definieron en el Paquete Económico para 2015, en la LIF o en el PEF 2015, los proyectos específicos de alto impacto que no forman parte del balance presupuestario. Tampoco la SHCP identificó los 12

13 Grupo Funcional Gobierno proyectos de inversión del Gobierno Federal que no fueron incluidos para efectos del equilibrio presupuestario señalado en el artículo 17 de la LFPRH. 25/ La información utilizada por la SHCP para fundamentar la propuesta de déficit presupuestario, planteada en los CGPE 2015 para el ejercicio fiscal 2015 fue la siguiente: 25/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, p.6. 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 Año PIB Constante (Base 2008) PIB a Precios Corrientes Deflactor del PIB (Base 2008) Factor para convertir a pesos de 2015 PRODUCTO INTERNO BRUTO, (Millones de pesos y porcentajes) PIB Pesos / PIB Billones de pesos 2015 Crecimiento del PIB Tasa de crecimiento promedio anual Años diferencia PIB potencial Brecha de producto (%) 2/ A B C = B/A * 100 D = 1 / (C/ ) E = B * D F = E/1,000,000 G H I J K = [(F-J)/J]* ,293,867 6,464, ,217, ,227,421 6,770, ,132, (0.6) ,241,936 7,160, ,151, ,387,644 7,695, ,338, ,833,868 8,693, ,911, ,162,413 9,441, ,332, ,720,688 10,538, ,049, ,089,682 11,403, ,523, ,258,973 12,256, ,740, ,682,760 12,093, ,001, (4.7) (6.4) ,279,772 13,282, ,767, (4.6) ,776,441 14,550, ,405, (3.7) ,282,783 15,615, ,055, (2.9) ,422,308 16,104, ,234, (4.8) 2014 e/ 13,778,133 17,096, ,691, (5.2) ,265,670 18,317, ,317, (4.8) ,944,901 19,870, ,189, (3.3) Tasa de crecimiento de 13 años previos a la fecha de estimación (TCPAI) = 2.06 Tasa de crecimiento de 2 años posteriores a la fecha de estimación (TCPAII) = 4.15 Tasa de crecimiento promedio anual (TCPA)= ½ (TCPAI +TCPAII) = 3.11 FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de NOTA: La fórmula para determinar el PIB inicial es: En el año base: PIB 0 = PIB 2003, donde PIB 0 es el PIB potencial inicial, PIB es igual al PIB de Para la estimación de los siguientes valores del PIB potencial: PIB 0+t = PIB 0*(1+TCPA) t La aplicación de la fórmula es: PIB 2004 = *(1+(3.11/100))=13.752; PIB 2005 =13.752*(1+(3.11/100))=14.179; etc. e/ A partir de 2014 los valores del PIB real son estimados por la SHCP. 1/ La SHCP utilizó el año base del PIB de 2008 reportado por el INEGI, y lo actualizó a precios de / La brecha del producto se define como: ((PIB real - PIB potencial) / PIB potencial)*

15 Grupo Funcional Gobierno Para calcular el PIB potencial y la brecha del producto, la SHCP aplicó el procedimiento definido en el artículo 11C del Reglamento de la LFPRH: 26/ Obtuvo el promedio aritmético de: I) la tasa de crecimiento promedio anual (TCPA) del periodo de 2000 a 2013, que corresponden a cifras observadas; y II) la TCPA de 2014 a 2016, con datos estimados por la SHCP con base en el marco macroeconómico publicado en los CGPE Determinó el PIB potencial inicial, en la consideración de que la economía operó en 2003 en su nivel potencial, el PIB potencial para el año base (2003) es el mismo que el PIB observado para dicho año. Calculó el PIB potencial de 2004 a 2016 mediante la fórmula referida en la nota del cuadro anterior al multiplicar por la tasa de crecimiento promedio anual (3.11%). Obtuvo la brecha del producto como la diferencia porcentual del PIB observado y estimado respecto del PIB potencial. Para 2015, la SHCP estimó una brecha del producto negativa en 4.8%, lo que indica que el PIB observado se encontraría por debajo de su nivel estimado de tendencia y propuso una meta de balance presupuestario de 183,569.9 millones de pesos. En específico, se estima que el PIB se encontrará 4.8 por ciento por debajo de su nivel potencial en En términos del faltante de ingresos no petroleros del sector público para 2015, la brecha antes señalada implica un faltante de entre 0.7 y 1.2 por ciento del PIB, dependiendo de la elasticidad que se utilice. 27/ La fórmula aplicada por la SHCP para calcular el faltante de ingresos no petroleros, con la brecha negativa del producto de 4.8% y una elasticidad de largo plazo de los ingresos no petroleros respecto de la actividad económica en un rango de 1.0 y 1.2, 28/ fue la siguiente: 26/ El artículo 11C del Reglamento de la LFPRH publicado en el DOF el 25 de abril de 2014 y que entró en vigor a partir de 2015, dispone que la determinación de la tasa anual de crecimiento real del PIB Potencial deberá definirse como el promedio aritmético entre los siguientes componentes: I. La tasa anual compuesta de crecimiento real del PIB observado en al menos los 10 años previos a la fecha de la estimación, y II. La tasa anual compuesta de crecimiento real estimado del PIB de un máximo de 5 años posteriores a la fecha de la estimación. El nivel del PIB Potencial de cada año se calcula al aplicar la tasa anual de crecimiento sobre la base de un año en que la economía haya operado a su nivel potencial. 27/ SHCP, CGPE 2015, p / La elasticidad se define como el grado de sensibilidad de una variable ante cambios en otra variable. Pindyck, Robert S. y Daniel L. Rubinfeld, Microeconomía, Pearson, Prentice Hall, séptima edición, Madrid, España, 2009, p. 38. La SHCP señala dos valores de la elasticidad, a fin de establecer un intervalo donde se pueda encontrar el valor de la meta de balance presupuestario. SHCP, CGPE 2015, p

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 CÁLCULO DEL FALTANTE DE INGRESOS NO PETROLEROS CRITERIOS GENERALES DE POLÍTICA ECONÓMICA 2015 Meta de balance solicitada: 183,569.9 millones de pesos (1.0% del PIB). Al realizar los cálculos siguientes: PIB Nominal: 18,317,635.7 millones de pesos. Ingresos no petroleros: 2,804,981.5 millones de pesos. Brecha negativa del PIB: 4.850%. La fórmula para determinar el faltante de ingresos no petroleros utilizada por la SHCP, es la siguiente: Ingresos no petroleros del sector público presupuestario*(-brecha del PIB/100-Brecha del PIB)^(1/Elasticidad de los ingresos no petroleros respecto de la actividad económica). Aplicación de la fórmula: Opción 1: 2,804,981.5*(-(-4.850)/100-(-4.850))^(1.0/1.0) (Fórmula con elasticidad de los ingresos de 1.0). Se obtiene un faltante de ingresos no petroleros de 129,748.8 millones de pesos (0.7% del PIB). Diferencias con la meta de balance de la SHCP: 183, ,748.8 = 53,821.1 millones de pesos. Opción 2: 2,804,981.5*(-(-4.850)/100-(-4.850))^(1.0/1.1) (Fórmula con elasticidad de los ingresos de 1.1). Se obtiene un faltante de ingresos no petroleros de 171,573.9 millones de pesos (0.9% del PIB). Diferencias con la meta de balance de la SHCP: 183, ,573.9 = 11,996.0 millones de pesos. Opción 3: 2,804,981.5*(-(-4.850)/100-(-4.850))^(1.0/1.2) (Fórmula con elasticidad de los ingresos de 1.2). Se obtiene un faltante de ingresos no petroleros de 216,558.1 millones de pesos (1.2% del PIB). Diferencias con la meta de balance de la SHCP: 183, ,558.1 = -32,988.2 millones de pesos. FUENTE: NOTA: Elaborado con información de la SHCP, CGPE 2015, pp. 106, 107, 198 y 199, y los oficios No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, p. 10, y No. 345-IX , del 21 de octubre de 2016, p. 5. En los CGPE 2015, p. 107, se considera que el faltante de ingresos no petroleros del sector público se encontrará entre 0.7% y 1.2% del PIB, conforme a las elasticidades de largo plazo de los ingresos no petroleros respecto de la actividad económica. Si bien el déficit sin inversión productiva solicitado al Congreso de la Unión es consistente con el faltante de ingresos estimado, con la información presentada no se identifica cómo la SHCP determinó la meta de balance de 183,569.9 millones de pesos, equivalente a 1.0% del PIB. Conclusión La SHCP no identificó en los documentos presupuestarios, en la Cuenta Pública y en la información proporcionada a la ASF, los proyectos de inversión de alto impacto económico y social del Gobierno Federal que, en conjunto con la inversión de la CFE y de PEMEX, no fueron contabilizados para efectos del equilibrio presupuestario establecido en el artículo 17 de la LFPRH hasta por un monto equivalente a 2.5% del PIB. Lo anterior, aunque en los CGPE 2015 se señaló que dichos proyectos se asocian con beneficios futuros que superan los costos de su realización durante el ejercicio fiscal 2015 y que sus beneficios impactan de manera positiva en el desarrollo del país. 16

17 Grupo Funcional Gobierno Respecto de la meta de balance solicitada, si bien es consistente con el faltante de ingresos estimado por la SHCP de entre 129,748.8 y 216,558.1 millones de pesos, con la información proporcionada no se pudo confirmar el cálculo que determinó el monto de 183,569.9 millones de pesos, equivalente a 1.0% del PIB. Las acciones emitidas con base en este resultado están dirigidas a promover la implementación de mejores prácticas gubernamentales, y a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas Recomendación Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere especificar en el Paquete Económico y en la Cuenta Pública la información por ramo, entidad o empresa productiva, así como el monto de financiamiento, en cifras nominales y como proporción del PIB, además del beneficio económico y social de los proyectos de inversión de alto impacto del Gobierno Federal que no se contabilizan para efectos del equilibrio presupuestario establecido en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Asimismo, para que considere publicar en los Criterios Generales de Política Económica o para que proporcione a la Auditoría Superior de la Federación el cálculo de la meta de balance solicitada para su aprobación al Congreso de la Unión, con y sin inversión de alto impacto. En la eventualidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere válidos los términos de esta recomendación, será procedente que proponga una alternativa viable, con base en las buenas prácticas, a fin de que informe sobre los proyectos específicos de inversión de alto impacto que no se contabilizan para el equilibrio presupuestario. 4. Principales Resultados de las Finanzas Públicas en 2015 En 2015 entraron en vigor las disposiciones derivadas de las reformas estructurales, entre las que se encuentran diversas medidas de responsabilidad hacendaria, 29/ la creación de fondos y reglas para el manejo de ingresos excedentes, un nuevo régimen fiscal para Petróleos Mexicanos (PEMEX) y el fortalecimiento de mecanismos para elevar la calidad del gasto público. 30/ El Ejecutivo Federal definió como objetivos de la política fiscal para 2015 contar con un sistema hacendario que genere más recursos, impulsar el gasto eficiente que promueva el crecimiento y ejercer una política responsable que fomente el desarrollo económico, y propuso como una de las estrategias proteger a las finanzas públicas ante riesgos del entorno macroeconómico. En el diseño del programa económico 2015 se consideraron los aspectos siguientes: 1) Fortalecimiento de los ingresos derivados de la Reforma Hacendaria. 2) Ingresos tributarios por arriba de su nivel histórico pero debajo de su potencial. 29/ Entre las medidas de responsabilidad hacendaria instrumentadas, destacan el LMGCE y la meta anual de los RFSP, establecidos en la LFPRH. 30/ SHCP, CGPE 2015, p

18 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública ) Menores ingresos petroleros. 4) Financiar el faltante de ingresos con deuda pública. 5) Déficit presupuestario equivalente a 1.0% del PIB, sin considerar el gasto en inversión de alto impacto del Gobierno Federal y de las EPEs hasta por 2.5% del PIB. En este contexto, para el ejercicio fiscal 2015 el Congreso de la Unión aprobó un déficit presupuestario equivalente a 3.5% del PIB, al incluir la inversión en proyectos de alto impacto, resultado de una estimación de los ingresos presupuestarios de 22.0% del PIB y de un gasto neto pagado de 25.5% del PIB. Al interior de los ingresos, se previó que los tributarios no petroleros fueran superiores en 8.6% real a los aprobados en la LIF 2014, mientras que los petroleros se esperaban inferiores en la misma proporción. En relación con el gasto, se estimó que tanto el programable como el no programable serían mayores que el aprobado para 2014, en 1.6% y 1.8% real, respectivamente. Para contrarrestar la menor recaudación por concepto de ingresos petroleros, no elevar el endeudamiento público, ni los impuestos, el Ejecutivo Federal contrató coberturas petroleras, redujo el gasto público en miles de millones de pesos (mmp), 31/ y captó mayores ingresos tributarios asociados con la Reforma Hacendaria. Al respecto, la SHCP señaló: Se implementó un programa de cobertura de precios del petróleo para asegurar los ingresos petroleros del Gobierno Federal en 2015, que consistió en la adquisición de opciones de venta de petróleo (tipo put) referidas al precio promedio de la mezcla mexicana de exportación. Con estas opciones el Gobierno Federal adquirió el derecho (más no la obligación) de vender durante 2015 petróleo a un precio predeterminado de 76.4 dpb. Asimismo, se realizó un ajuste preventivo en el gasto público por miles de millones de pesos, monto que representa el 0.7 por ciento del PIB. Este monto incluyó ajustes en Pemex y CFE por 62 y 10 mil millones de pesos, respectivamente. En el caso de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal el ajuste ascendió a 52.3 miles de millones de pesos. Las principales acciones instrumentadas para fortalecer las finanzas públicas y reducir la dependencia de los ingresos petroleros a mediano plazo han sido la Reforma Hacendaria, que ha permitido incrementar de manera importante los ingresos tributarios (permanentes) y la Reforma Energética que permitirá incrementar el potencial energético del país. 32/ En 2015, el balance público resultó en un déficit de 637,687.1 millones de pesos, inferior en 0.6% al previsto, y equivalente a 3.5% del PIB. Sin la inversión productiva o de alto impacto 31/ SHCP, Comunicado de Prensa Núm. 007/2015, La SHCP anuncia medidas de responsabilidad fiscal para mantener la estabilidad, 30 de enero de / SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, pp

19 Grupo Funcional Gobierno (453,392.7 millones de pesos), el déficit público fue de 184,294.4 millones de pesos (1.0% del PIB), mayor en 0.4% al monto aprobado de 183,569.1 millones de pesos. Las fuentes de financiamiento del déficit público fueron 62.1% (395,817.8 millones de pesos) de endeudamiento interno y 37.9% (241,869.3 millones de pesos) de externo, de acuerdo con la estrategia de financiar las necesidades de recursos del Gobierno Federal en su mayor parte mediante endeudamiento interno. El balance presupuestario fue deficitario en 619,135.3 millones de pesos, inferior en 3.5% al autorizado, debido a que los ingresos totales del sector público presupuestario fueron de 4,266,989.5 millones de pesos y el gasto neto pagado de 4,886,124.8 millones de pesos. Al excluir la inversión productiva, el déficit del balance presupuestario ascendió a 165,742.6 millones de pesos y fue menor en 9.7% al aprobado por el Congreso, en tanto que el del balance primario fue de 210,848.1 millones de pesos, inferior en 12.2% al programado. En términos reales, en 2015 el déficit presupuestario, con inversión productiva, aumentó 10.5%, superior en 72,324.1 millones de pesos al de Al excluir dicha inversión, el déficit fue menor en 14.9% real que el de 2014 (190,042.7 millones de pesos). 19

20 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO, (Millones de pesos y porcentajes) Concepto Variación Ejercido Aprobado Ejercido Absoluta Relativa (%) Variación real* (%) (3)-(2) (4)/(2) (3)/(1) (1) (2) (3) (4) (5) (6) Balance Público (543,076.4) (641,510.0) (637,687.1) 3,822.9 (0.6) 14.5 Inversión productiva 1/ 356, , ,392.7 (4,548.2) (1.0) 24.0 Balance Público sin inversión productiva (186,307.9) (183,569.1) (184,294.4) (725.3) 0.4 (3.5) Balance Presupuestario (546,811.2) (641,510.0) (619,135.3) 22,374.7 (3.5) 10.5 Balance Presupuestario sin inversión productiva (190,042.7) (183,569.1) (165,742.6) 17,826.5 (9.7) (14.9) Ingresos Presupuestarios 3,983, ,022, ,266, , Petroleros 2/ 1,221, ,195, ,433.7 (352,372.5) (29.5) (32.6) No Petroleros 3/ 2,761, ,826, ,423, , Gasto Neto Presupuestario Pagado 4,529, ,663, ,886, , Diferimiento de Pagos 36, , , (17.8) Gasto Neto Total 4,566, ,694, ,917, , Gasto Programable 4/ 3,612, ,669, ,853, , Gasto no Programable 5/ 954, ,024, ,063, , Balance Primario (200,837.5) (240,032.8) (210,848.1) 29,184.7 (12.2) 2.4 Costo Financiero de la Deuda 5/ 345, , , , FUENTE: NOTA: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo I Resultados Generales; e Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, Cuarto Trimestre 2015, y transparencia presupuestaria, mayo de Las sumas parciales y las variaciones pueden no coincidir con el total debido al redondeo. 1/ En 2014 excluye la inversión de PEMEX. En 2015 excluye la inversión del Gobierno Federal y de las EPEs hasta por un monto equivalente a 2.5% del PIB, de acuerdo con el artículo 1o. de la LIF / En 2014 incluye los ingresos por derechos a los hidrocarburos. En 2015 incluye las transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo, el ISR de contratistas y asignatarios y los derechos a los hidrocarburos vigentes hasta / En ejercido 2014, aprobado y ejercido 2015 excluye aportaciones del Gobierno Federal al ISSSTE por 26,604.9, 26,690.0 y 28,696.9 millones de pesos, respectivamente. 4/ Excluye subsidios y transferencias del Gobierno Federal a las Entidades de Control Directo y EPEs, así como Aportaciones al ISSSTE. Ejercido: Considera el ingreso recaudado y el gasto pagado. 5/ En ejercido 2014 y 2015 excluye 10,674.4 y 6,948.1 millones de pesos, respectivamente, por concepto de intereses compensados. * Cifras calculadas con base en el deflactor implícito del PIB de Los ingresos presupuestarios fueron superiores en 4.5% real a los de 2014, debido al incremento de 20.9% en los no petroleros por el efecto de las modificaciones al marco tributario y por recursos de naturaleza no recurrente, principalmente por los aprovechamientos provenientes de las coberturas petroleras y del remanente de operación del Banco de México, 33/ lo que compensó la disminución de 32.6% en los petroleros como 33/ De acuerdo con el artículo 55 de la Ley del Banco de México, dicha institución debe entregar al Gobierno Federal el importe íntegro de su remanente de operación una vez constituidas las reservas previstas en esa ley, siempre que ello no implique la reducción de reservas provenientes de la revaluación de activos. La entrega se debe efectuar a más tardar en el mes de abril del ejercicio inmediato siguiente al que corresponda el remanente. 20

21 Grupo Funcional Gobierno consecuencia de una caída de 49.5% del precio de la mezcla mexicana de petróleo en los mercados internacionales y de la reducción de 6.9% en la plataforma de producción de crudo. Respecto de los aprobados en la LIF, se generaron ingresos excedentes por 244,907.1 millones de pesos, resultado de una mayor recaudación no petrolera por 597,279.7 millones de pesos, que compensó la caída de 352,372.5 millones de pesos en los ingresos petroleros. Del total de ingresos excedentes, 43.9% (107,512.0 millones de pesos) correspondió a los recursos provenientes de las coberturas petroleras. El artículo 21 de la LFPRH establece las normas de disciplina presupuestaria a seguir en caso de una disminución de los ingresos previstos en la LIF, en particular, ante una caída en los ingresos del Gobierno Federal asociada a menores ingresos petroleros, la fracción II señala que se podrá compensar con recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) 34/ en los términos que establezcan sus reglas de operación. El numeral 6.2 de las Reglas de Operación del FEIP refiere que los recursos del fondo se aplicarán, entre otros, a cubrir el costo de la contratación o adquisición de coberturas e instrumentos de transferencia significativa de riesgos que contribuyan a la estabilidad de los ingresos del Gobierno Federal. En este sentido, la SHCP señaló que en las coberturas petroleras contratadas en 2015 se utilizaron recursos del FEIP para garantizar un precio de la mezcla mexicana de petróleo de 76.4 dpb, inferior en 2.6 dólares al aprobado en el paquete económico 2015 (79.0 dpb). Para cubrir dicha diferencia, se creó una subcuenta en el FEIP denominada Complemento de Cobertura 2015 con recursos por 7,944.0 millones de pesos. Resultado de la contratación de la cobertura, el Gobierno Federal recibió recursos por 107,512.0 millones de pesos, equivalentes a 6,284.0 mdd, que se transfirieron al FEIP y se destinaron a compensar la caída en los ingresos petroleros. 35/ Al cierre del ejercicio fiscal se reportó un incremento de 5.0% real en el gasto neto total, de 4.1% en el programable y de 8.6% en el no programable. El gasto neto total superó en 222,570.0 millones de pesos al aprobado, no obstante el ajuste anunciado en enero de 2015, lo que se debió a erogaciones adicionales que, de acuerdo con lo reportado en la Cuenta Pública 2015, se cubrieron en su mayoría con ingresos excedentes que tienen un destino específico. 36/ El programable se incrementó en 184,166.4 millones de pesos respecto del aprobado, principalmente por las aportaciones patrimoniales a PEMEX y a la CFE y el pago de pensiones, y el no programable en 38,403.7 millones de pesos, resultado fundamentalmente El artículo 19 Bis de la LFPRH publicada en el DOF el 18 de noviembre de 2015, establece que al menos el 70.0% de los ingresos del remanente de operación que el Banco de México entere al Gobierno Federal debe destinarse a la amortización de deuda pública y/o a la reducción del monto de financiamiento para cubrir el déficit presupuestario y el restante a fortalecer el FEIP o a incrementar activos que mejoren la posición financiera del Gobierno Federal. Dicha disposición aplicó a partir del remanente de operación correspondiente al ejercicio fiscal de 2015, el cual fue depositado en la Tesorería de la Federación el 13 de abril de 2016, por un monto de 239,093.8 millones de pesos. 34/ El FEIP tiene como finalidad aminorar el efecto sobre las finanzas públicas y la economía nacional cuando ocurran disminuciones de los ingresos del Gobierno Federal, respecto de los estimados en la LIF, para propiciar condiciones que permitan cubrir el gasto previsto en el PEF. Artículo 21 Bis, fracción II, de la LFPRH. 35/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, pp. 7 y / Los ingresos excedentes que por ley tienen un destino específico implican un aumento en el gasto en los rubros correspondientes. SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo I Resultados Generales, Postura Fiscal, p

22 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 de las mayores participaciones a las entidades federativas por 22,000.2 millones de pesos y el aumento de 6,810.0 millones de pesos en el costo financiero de la deuda. A nivel pagado, en 2015 las ampliaciones al gasto ascendieron a 222,532.4 millones de pesos, que se compensaron con ingresos excedentes por 244,907.1 millones de pesos, lo que se reflejó en un menor déficit por 22,374.7 millones de pesos. Los ingresos excedentes se originaron mediante dos fuentes: 1) Por los conceptos previstos en el artículo 10 de la LIF, 88,861.0 millones de pesos y por los considerados en el artículo 12 de la LIF, 108,368.1 millones de pesos. 2) Por los conceptos incluidos en las fracciones I y II del artículo 19 de la LFPRH, 45,937.3 y 32,892.9 millones de pesos, respectivamente. 37/ Concepto INGRESOS PRESUPUESTARIOS EXCEDENTES CAPTADOS EN / (Millones de pesos y porcentajes) Aprobados Obtenidos Diferencia Estructura % (A) (B) (C) = (B) - (A) (D) Ingresos Presupuestarios 4,022, ,266, , Artículo 10 - LIF , , , Artículo 12 LIF , , Artículo 19 - LFPRH 3,892, ,940, , Fracción I 2/ 2,737, ,783, , / 18.8 Fracción II - Ingresos con destino específico 36, , , Fracción III - Ingresos de entidades 1,118, ,086,918.4 (31,152.2) (12.7) FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo III Poder Ejecutivo. NOTA: La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo. 1/ Ingresos excedentes calculados de acuerdo con la LFPRH. 2/ Corresponde a los ingresos distintos a los especificados en las fracciones II y III del artículo 19 de la LFPRH. 3/ Difiere del dato que se presenta en el cuadro Ingresos Excedentes "Bolsa General" 2015, debido a que los 45,273.3 millones de pesos corresponden al dato preliminar reportado en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública del Cuarto Trimestre de En términos del artículo 19, fracción IV, de la LFPRH, el remanente de ingresos excedentes de la fracción I, una vez realizadas las compensaciones entre rubros de ingreso a que se refiere el artículo 21, fracción I, se destinará a los fondos de estabilización. En 2015, no se generaron ingresos excedentes netos correspondientes a la fracción I con los que se constituye la bolsa global, como se muestra a continuación: 37/ En 2015 no hubo ingresos excedentes de la fracción III del artículo 19 de la LFPRH, que corresponden a los ingresos de las entidades, ya que disminuyeron en 31,152.2 millones de pesos, como resultado principalmente de menores recursos obtenidos por PEMEX y la CFE. 22

23 Grupo Funcional Gobierno INGRESOS EXCEDENTES "BOLSA GENERAL" 2015 (Millones de pesos) Concepto IV Trimestral p/ I. Cálculo de excedentes, Artículo 19, fracción I de la LFPRH (A-B) 7,833.5 A. Ingresos excedentes brutos 45,273.3 B. Faltante otros rubros 37,439.9 Artículo 12 LIF Derecho extraordinario sobre exportación de petróleo 3,900.9 PEMEX 12,613.8 CFE 13,048.2 IMSS 4,273.1 ISSSTE 3,587.2 II. Compensación que, en su caso, permite la LFPRH (mayor gasto no programable) 37,964.7 III. Diferencia (I-II) (30,131.2) IV. Ingresos excedentes netos Artículo 19, fracción IV de la LFPRH 1/ 0.0 FUENTE: SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo III Poder Ejecutivo. NOTA: La suma de los parciales puede no coincidir debido al redondeo. 1/ El valor es cero cuando la suma de excedentes Artículo 19, fracción I de la LFPRH es menor o igual a cero. p/ Cifras preliminares. Los ingresos excedentes se originaron en los no petroleros, tanto en lo tributarios como en los no tributarios. En los primeros fueron resultado de una mayor recaudación del sistema renta 38/ por 172,572.1 millones de pesos, en particular del Impuesto Sobre la Renta, en los segundos se debió a mayores aprovechamientos, principalmente por los beneficios de las coberturas petroleras por 107,512.0 millones de pesos y por el remanente de operación del Banco de México por 31,449.0 millones de pesos, correspondiente al ejercicio fiscal de Como porcentaje del PIB, los ingresos totales del sector público presupuestario fueron equivalentes a 23.5%; el gasto neto pagado, sin incluir la inversión productiva, representó 24.4% y el balance presupuestario deficitario 0.9%, en línea con la meta aprobada de déficit para el ejercicio fiscal 2015 de 1.0% del PIB. De acuerdo con el artículo 11, último párrafo, del Reglamento de la LFPRH, la meta de balance presupuestario aprobada se cumple cuando el margen transaccional medido por el valor absoluto de la diferencia entre el balance público ejercido y el aprobado es menor del 1.0% del gasto neto total aprobado. La ASF calculó el monto del margen transaccional con base en el balance presupuestario, sin inversión productiva o de alto impacto, a que hace referencia el artículo 17 de la LFPRH. En 2015, la diferencia fue de 17,826.5 millones de pesos, cifra equivalente al 0.4% del gasto neto total aprobado e inferior a la considerada como límite (46,946.8 millones de pesos). 38/ El sistema renta se integra por los impuestos Sobre la Renta (ISR), Empresarial a Tasa Única (IETU), al Activo (IA) y a los Depósitos en Efectivo (IDE). 23

24 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 MARGEN TRANSACCIONAL CON BASE EN EL BALANCE PRESUPUESTARIO, (Millones de pesos y porcentaje) Año Balance Presupuestario Aprobado Balance Presupuestario Ejercido Valor absoluto de la diferencia Ejercido-Aprobado Margen transaccional máximo de 1.0% del GNT aprobado 1/ Diferencia/ Margen máximo (%) (1) (2) (3)=(2-1) (4) (5)=(3/4) 2010 (90,000.0) (98,477.8) 8, , (70,176.1) (90,149.2) 19, , (67,631.5) (90,699.3) 23, , (42,690.1) 42, , (262,887.8) (190,042.7) 72, , (183,569.1) (165,742.6) 17, , FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2010 a GNT Gasto Neto Total. 1/ Calculado de acuerdo con el artículo 11, último párrafo, del Reglamento de la LFPRH. Conclusión Al cierre del ejercicio fiscal 2015, los ingresos del sector público presupuestario fueron superiores en 244,907.1 millones de pesos a los aprobados en la LIF, debido a los mayores ingresos no petroleros que representaron 80.2% del total, mientras que los petroleros fueron inferiores a los autorizados y significaron 19.8% de lo recaudado en el año. Para compensar la caída en los ingresos petroleros en 2015, el Ejecutivo Federal utilizó recursos del FEIP por 107,512.0 millones de pesos, resultado de las coberturas petroleras contratadas para 2015, y que fueron equivalentes a 43.9% de los ingresos excedentes. El ajuste al presupuesto realizado en 2015 no se reflejó en menores erogaciones, debido a que el gasto público a nivel pagado representó un ejercicio mayor en 222,570.0 millones de pesos al autorizado, el cual, de acuerdo con la SHCP, se cubrió con ingresos excedentes y permitió reducir el déficit presupuestario en 22,374.7 millones de pesos, al incluir la inversión productiva o de alto impacto. El déficit presupuestario, sin considerar dicha inversión, fue equivalente a 0.9% del PIB, menor que el aprobado (1.0%), en tanto que la diferencia entre el balance presupuestario ejercido y el aprobado fue de 0.4% del gasto neto total aprobado, inferior al 1.0% considerado como límite por el artículo 11, último párrafo, del Reglamento de la LFPRH. 5. Resultados de la Aplicación del Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural Las reformas a la LFPRH publicadas el 24 de enero de 2014, que entraron en vigor el primero de enero de 2015, tienen el propósito de fortalecer la regla fiscal de balance presupuestario al incluir un límite máximo de crecimiento al gasto corriente, para generar ahorro en la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto público, bajo la premisa de que este límite mejorará el balance presupuestario cuando el PIB se encuentre por arriba de su nivel de tendencia de mediano plazo. 39/ 39/ Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, p. IV. 24

25 Grupo Funcional Gobierno El Gasto Corriente Estructural (GCE) se define como el monto correspondiente al gasto neto total del sector público presupuestario, que excluye los gastos por costo financiero, participaciones a las entidades federativas, a los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, adeudos de ejercicios fiscales anteriores, combustibles utilizados para la generación de electricidad, pago de pensiones y jubilaciones del sector público, y la inversión física y financiera directa de la Administración Pública Federal. 40/ De conformidad con el artículo 17 de la LFPRH, el gasto de las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias no se contabiliza en el GCE que se utilice como base para el cálculo del LMGCE, aquél que se incluya en el proyecto de PEF, así como el que apruebe la Cámara de Diputados y el que se ejerza en el ejercicio fiscal. Con lo anterior, el GCE ejercido en 2015 representó 45.2% del gasto neto total del sector público presupuestario, menor al de 2014, que significó 45.9%. 41/ El LMGCE corresponde al GCE de la última Cuenta Pública disponible al momento en que la SHCP presenta a la Cámara de Diputados la iniciativa de LIF y el proyecto de PEF, más un incremento real por cada año, que deberá ser menor a la tasa anual de crecimiento potencial del PIB. 42/ En el ejercicio fiscal 2015 entró en vigor la aplicación del LMGCE. Su determinación se basó en el artículo Tercero Transitorio, fracción I, de la LFPRH publicada en el DOF el 24 de enero de 2014, el cual señala que Para el ejercicio fiscal 2015, el gasto corriente estructural propuesto por el Ejecutivo Federal en el proyecto de Presupuesto de Egresos y aquél que apruebe la Cámara de Diputados no podrá ser mayor en 2.0% en términos reales, respecto al gasto corriente estructural aprobado en el Presupuesto de Egresos de Asimismo, el gasto corriente estructural que se ejerza en el ejercicio fiscal 2015 no podrá ser superior al gasto corriente estructural contenido en la Cuenta Pública del ejercicio fiscal 2014, más un incremento de 2.0% en términos reales. De acuerdo con lo anterior, se identifican tres niveles del LMGCE en el ciclo presupuestario: 40/ Artículo 2, fracción XXIV Bis de la LFPRH. 41/ Para 2015 se consideró un GCE devengado de 2,223,948.3 millones de pesos y un gasto neto total del sector público presupuestario de 4,917,247.4 millones de pesos, mientras que para 2014 las cifras fueron de 2,094,633.6 y 4,566,808.9 millones de pesos, respectivamente. 42/ Artículo 2, fracción XXXII Bis, de la LFPRH. 25

26 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 LÍMITE MÁXIMO DEL GASTO CORRIENTE ESTRUCTURAL Y SU CUMPLIMIENTO EN 2015 (Millones de pesos) Concepto PEF 2014 CP 2014 Primer nivel Segundo nivel Tercer nivel PPEF 2015 PEF 2015 CP 2015 Gasto neto pagado 1/ 3,548, ,632, ,721, ,740, ,994,906.9 Menos: 1) Costo financiero 319, , , , , ) Participaciones 577, , , , , ) Adefas 15, , , , , ) Pensiones y jubilaciones 459, , , , , ) Inversión física y financiera directa GF y ECPD 2/ 185, , , , , ) Inversión física y financiera directa ECPI 3/ 12, , , , ,582.1 GCE pagado 1,978, ,057, / 2,061, ,094, ,192,825.6 Diferimiento de pagos y estatutarias autónomos 31, , , , ,122.6 GCE devengado 2,009, / 2,094, / 2,092, ,125, ,223,948.3 Crecimiento real (%) conforme a la LFPRH 2.0% 2.0% 2.0% Variación del deflactor del PIB (%) 3.4% 3.4% 2.5% Límite Máximo del GCE ,119, ,119, ,190,234.6 Cumplimiento normativo (GCE devengado 2015 menos LMGCE 2015) 7/ (27,134.0) 6, ,713.8 FUENTE: NOTA: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015; CGPE 2015, p. 111, y Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, p. 11. Las operaciones pueden no coincidir con el total debido al redondeo. 1/ En línea con el artículo 17 de la LFPRH, se excluyen los gastos de las EPEs. 2/ Gobierno Federal y Entidades de Control Presupuestario Directo. 3/ Entidades de Control Presupuestario Indirecto. 4/ Excluye combustibles por 3,392.4 millones de pesos. 5/ En el PEF 2014 la Cámara de Diputados no aprobó de manera explícita ningún monto sobre el GCE, la cifra que se presenta corresponde a la proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de / Las cifras corresponden a lo reportado en la Cuenta Pública En Cuenta Pública 2014 se reportó un GCE por 2,091,646.8 millones de pesos y en la Cuenta Pública 2015 se registra un GCE para 2014 de 2,094,633.6 millones de pesos. La SHCP indicó que la diferencia de 2,986.8 millones de pesos se debe a que se reclasificaron las partidas Aportaciones a fideicomisos públicos y Aportaciones a mandatos públicos con tipo de gasto 9, dado que las erogaciones finales de los programas presupuestarios asociados con la ejecución de los gastos mencionados no tienen carácter de una transferencia sino de adquisición de activos físicos (inversión física). 7/ La cifra positiva significa que se rebasó el LMGCE, mientras que un valor negativo o igual a cero refiere cumplimiento del LMGCE. En el primer nivel de gasto, que corresponde al proyecto de PEF, el GCE devengado fue de 2,092,297.9 millones de pesos, menor en 27,134.0 millones de pesos al LMGCE. 43/ Sin embargo, en el segundo nivel, el GCE aprobado rebasó en 6,216.1 millones de pesos el LMGCE, debido a que el GCE ascendió a 2,125,648.0 millones de pesos y el LMGCE se determinó en 2,119,431.9 millones de pesos. 43/ Para calcular el LMGCE del proyecto PEF 2015 y del Decreto de PEF 2015, se consideró la cifra del GCE devengado del PEF 2014 (2,009,547.8 millones de pesos), el crecimiento real establecido en la LFPRH (2.0%) y la variación estimada del deflactor del PIB (3.4%). Mediante la multiplicación siguiente: (2,009,547.8)*(1+2.0%)*( %)=2,119,

27 Grupo Funcional Gobierno Debido a que la Cámara de Diputados no aprobó en el PEF 2014 ningún monto de GCE que sirviera de base para calcular el GCE propuesto y aprobado para el ejercicio fiscal de 2015, en términos del artículo Tercero Transitorio, fracción I, de la LFPRH antes referido, la SHCP indicó lo siguiente: 44/ 1. La referencia al concepto de gasto corriente estructural, así como de su límite y las disposiciones reglamentarias que regulan su evolución, están contenidas en el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicado el 24 de enero de El artículo 2, fracción XXIV BIS, establece la definición de gasto corriente estructural; el artículo 32 BIS [45/] define el límite del gasto corriente estructural; y el artículo Tercero Transitorio alude al límite del gasto corriente estructural para los años 2015 y En virtud de lo anterior, se informa que el GCE no es un concepto aplicable al ejercicio fiscal 2014; no obstante, el cálculo del GCE del aprobado de 2014 se realizó con posterioridad a la publicación del Decreto de PEF de ese año, el cual ascendió a 2,008,180.4 mdp. [46/] 4. Se reportó un monto de GCE en la Cuenta Pública de 2014, a efecto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo Tercero Transitorio, fracción II, [47/] del Decreto de Reforma de la LFPRH, que establece que el gasto corriente estructural que se ejerza en el ejercicio fiscal 2015 no podrá ser superior al gasto corriente estructural contenido en la Cuenta Pública del ejercicio fiscal 2014, más un incremento de 2.0% en términos reales. Es decir, se integró y reportó con el propósito de contar con una base de cálculo para la determinación del GCE al cierre del ejercicio fiscal Respecto del tercer nivel, en 2015 se rebasó el LMGCE (2,190,234.6 millones de pesos) 48/ en 33,713.8 millones de pesos, debido a que el GCE ejercido ascendió a 2,223,948.3 millones de pesos, superior al 2.0% que establece el artículo Tercero Transitorio, fracción I, del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la LFPRH, publicado en el DOF el 24 de enero de Además, si se calcula el LMGCE conforme al artículo 2, fracción XXXII Bis de la LFPRH, también se supera dicho límite, debido a que, como lo señala la SHCP: ( ) en 2015 el crecimiento del 44/ SHCP, Oficio No. 307-A.-1895, del 15 de junio de / El artículo 32 BIS que refiere la SHCP no existe en la LFPRH, y es la fracción XXXII Bis, del artículo 2 de la LFPRH, la que define el LMGCE. 46/ Esta cifra difiere en 1,367.4 millones de pesos de la proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de / La fracción II que cita la SHCP refiere el LMGCE para el ejercicio fiscal Es la fracción I del artículo Tercero Transitorio, la que determina el LMGCE para el ejercicio fiscal / Para obtener el LMGCE ejercido, se utilizó la cifra del GCE devengado reportada en la Cuenta Pública 2014 (2,094,633.6), el crecimiento real establecido en la LFPRH (2.0%) y la variación observada en 2015 del deflactor del PIB (2.5%). La operación consistió en lo siguiente: (2,094,633.6)*(1+2.0%)*( %)=2,190,

28 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 gasto corriente estructural, 3.6% real, rebasó el crecimiento potencial de la economía señalado en los CGPE 2015, que se estimó en 3.1% real ( ). 49/ La ASF no obtuvo evidencia en los CGPE 2015 ni en ningún otro documento público, sobre las razones excepcionales para rebasar el LMGCE y, en su caso, la aprobación del Congreso de la Unión y el plan de ajuste del GCE, en términos de los artículos 17, penúltimo párrafo de la LFPRH y 11D, fracción II de su Reglamento, que establecen que el LMGCE se puede rebasar excepcionalmente por razones económicas y sociales que priven en el país, para lo cual la SHCP debe comparecer ante el Congreso de la Unión, en la aprobación del Programa Económico y presentar las razones excepcionales que lo justifican, las acciones y el número de ejercicios fiscales necesarios para mantener una trayectoria de crecimiento del GCE acorde con el crecimiento del PIB potencial. Al respecto, la SHCP informó lo siguiente: El RLFPRH, en su Artículo 11 D, señala casos de excepción en los que se podrá rebasar el límite máximo del gasto corriente estructural: Artículo 11D. En términos del artículo 17 de la Ley, se podrá rebasar el límite máximo del gasto corriente estructural cuando: I. Se prevea un incremento en el nivel de ingresos permanentes del sector público que implique al menos un incremento equivalente al 1 por ciento del Producto Interno Bruto. En dicho caso, el gasto corriente estructural deberá mantener una proporción respecto al gasto neto total igual o menor a la observada en el ejercicio fiscal previo, y II. En los casos excepcionales que el Ejecutivo Federal exponga para su aprobación al Congreso de la Unión. En estos casos, se deberá presentar un plan de ajuste del gasto corriente estructural que exponga las acciones que se deberán llevar a cabo para lograr que, en un plazo no mayor a tres años, el gasto corriente estructural como proporción del Producto Interno Bruto Potencial recupere el nivel observado antes de la desviación. Como se puede apreciar, el RLFPRH considera en el Artículo 11D, fracción II los casos excepcionales a que hace referencia el penúltimo párrafo del artículo 17 de la LFPRH y, en la fracción I, considera un caso adicional, al considerar que se puede rebasar dicho límite cuando se prevea un incremento en los ingresos permanentes del sector público que implique al menos un incremento equivalente al 1 por ciento del Producto Interno Bruto, si el gasto corriente estructural mantiene una proporción igual o menor a la observada en el ejercicio fiscal previo. Situación que se cumplió en [ ] 49/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de

29 Grupo Funcional Gobierno Por lo tanto, el GCE registrado en 2015 cumplió con la normatividad aplicable, sin estar en los casos excepcionales señalados en el penúltimo párrafo del Artículo 17 de la LFPRH que necesitan aprobación del Congreso. 50/ No obstante, la SHCP no previó en los CGPE 2015 que los ingresos permanentes del sector público aumentaran al menos 1.0% del PIB, 51/ debido a que consideró ingresos presupuestarios equivalentes a 21.9% del PIB para ese ejercicio fiscal, inferiores en 0.5 puntos porcentuales del PIB respecto de 2014, y estimó que el incremento de los demás agregados de ingreso no superarían el 1.0% del PIB, incluso los ingresos petroleros, así como los de organismos y empresas, serían menores que los de 2014, por lo que no se identificaron las razones, bajo este argumento, para justificar que se rebasaría el LMGCE en 2015, conforme al artículo 11D, fracción I, del Reglamento de la LFPRH. Adicionalmente, en la Cuenta Pública se informó que el dinamismo de los ingresos tributarios durante 2015 responde, en parte, a medidas con efectos de una sola vez, lo que implica que una parte de los recursos son de naturaleza no recurrente. En 2015, con excepción de los Ramos Administrativos, todos los demás rebasaron el LMGCE con un crecimiento mayor que el 2.0% real establecido en el artículo Tercero Transitorio de la LFPRH. GASTO CORRIENTE ESTRUCTURAL EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Concepto (Millones de pesos) Var. Real (%) observada Var. Real (%) LMGCE de la LFPRH Diferencia (Puntos porcentuales) A B A-B Total 2,094, ,223, Poder Legislativo 12, , Poder Judicial 44, , Órganos Autónomos 25, , Ramos Administrativos 1,007, ,051, (0.2) Ramos Generales 715, , Entidades de Control Directo 288, , FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo de Resultados Generales. NOTA: Las operaciones pueden no coincidir con el total debido al redondeo. 50/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 21 de octubre de / En los CGPE 2015, p. 110, se señaló que el LMCGE tiene como objeto mejorar la calidad del gasto y que los incrementos extraordinarios en los ingresos públicos que se percibieran durante el ejercicio o en años subsecuentes, no se traducirían en un mayor gasto corriente, sino que se utilizarían para generar mayor ahorro o, en su caso, incrementar el nivel de inversión de capital que ejerce el Gobierno Federal. Adicionalmente, en el Manual de Programación y Presupuesto 2015, p. 28, se señaló que con el fin de dar cumplimiento al artículo 18 de la LFPRH, así como al artículo Tercero Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria publicado en el DOF el 24 de enero de 2014, las asignaciones de GCE que incluyan las dependencias y entidades en sus anteproyectos de presupuesto deberán ser consistentes con el LMGCE aplicable a la Administración Pública Federal en la integración del Proyecto de PEF

30 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 Al respecto, la SHCP señaló que corresponde a los ejecutores del gasto observar los criterios en el ejercicio de los recursos presupuestarios acorde a lo establecido en los artículos 1 y 4 de la LFPRH, por lo que la estructura de crecimiento de los recursos ejercidos en 2015 consistió en lo siguiente: 30

31 Grupo Funcional Gobierno ESTRUCTURA DEL CRECIMIENTO DEL LMGCE, 2015 Ejecutor de gasto Poderes y Entes Autónomos Variación real Contribución al crecimiento de 3.6% del LMGCE 10.6% 0.4 puntos porcentuales Ramos Generales 5.0% 1.7 puntos porcentuales Entidades de Control Directo Ramos Administrativos 4.0% 0.6 puntos porcentuales 1.8% 0.9 puntos porcentuales Instituto, ramo o entidad que destaca por mayor erogación Instituto Nacional Electoral (INE), con una variación real anual de 54.5% respecto al ejercicio de puntos porcentuales corresponden al aumento del gasto ejercido en el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33), que creció con relación a 2014 en 5.9% en términos reales y 4.5% respecto al presupuesto aprobado. El gasto del IMSS aumentó 3.0% real y el del ISSSTE en 7.8% real. Ramo 09 Comunicaciones y Transportes Causa Fundamento citado por la SHCP Mayores erogaciones para el Programa Otorgamiento de Prerrogativas a Partidos Políticos, Fiscalización de sus Recursos y Administración de los Tiempos del Estado en Radio y Televisión. Mayores erogaciones del Fondo de Aportaciones a la Nómina Educativa y Gasto de Operación (FONE), que representó 54.0% del total del Ramo 33 y aumentó en 10.3% en términos reales respecto de El gasto de FONE aumentó por las ampliaciones líquidas al presupuesto para cubrir los incrementos salariales autorizados en el ejercicio y por los conceptos relacionados con las repercusiones como ISSSTE, FOVISSSTE, SAR y Cesantía y Vejez, y por la creación y conversión de plazas. El gasto del IMSS aumentó principalmente por la ejecución del programa Atención Curativa Eficiente y el de ISSSTE por la ejecución de diversos programas orientados al suministro de claves de medicamentos y en gastos de administración. Principalmente Programa de Apoyo a Hogares de Escasos Recursos para Transitar a la Televisión Digital Terrestre. La conducción de la política de gasto de este nivel institucional, se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 5, fracción I, de la LFPRH, relativo a la autonomía presupuestaria. En el inciso b) del artículo y fracción citados, la LFPRH dota de atribuciones a los Poderes y Entes Autónomos para ejercer sus presupuestos, observando lo dispuesto en dicho ordenamiento, sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por la SHCP y la Función Pública, con independencia de que debe realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia, y sujetarse a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes. La entrega de recursos del Ramo 33, con cargo al presupuesto federal, se realiza conforme a la Ley de Coordinación fiscal (LCF); en lo que se refiere al FONE, particularmente, con base en los artículos 25, 26 y 26-A. Lo anterior significa que el Ejecutivo Federal debe observar lo dispuesto en la LCF, en lo que corresponde a la entrega de recursos presupuestarios a las entidades federativas, por lo que se considera un gasto obligatorio en términos del artículo 41 de la LFPRH y 57, fracción III, de su Reglamento, y del Anexo 3 del DPEF 2015 Gastos Obligatorios. Conforme al artículo 5, fracción II, de la LFPRH, la autonomía presupuestaria de las entidades se acredita en términos de lo establecido en las respectivas disposiciones contenidas en las leyes o decretos de su creación. Para este efecto, el artículo 272 de la Ley del Seguro Social, establece que el IMSS se rige, en materia presupuestaria, por lo dispuesto en dicho ordenamiento y, supletoriamente, por la LFPRH. FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 307-A.-1895, del 15 de junio de

32 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 La justificación de la SHCP de que se rebasara el LMGCE se basó en los ramos y entes que tienen autonomía presupuestaria y en los gastos obligatorios de algunos ramos y entidades de control presupuestario directo, que en 2015 explican una proporción importante de la evolución del GCE. La autonomía presupuestaria implica que los poderes y entes autónomos ejercen su presupuesto sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por la SHCP y la Secretaría de la Función Pública (SFP), conforme al artículo 5 de la LFPRH, aunque dicho ejercicio debe realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estar sujetos a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes. Dicha autonomía debe acatar los artículos 17, último párrafo y Tercero Transitorio, fracción III, de la LFPRH publicada el 24 de enero de 2014, que establecen que los poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, en la programación y presupuestación de sus respectivos proyectos, así como en la ejecución de sus presupuestos aprobados deben cumplir con el límite máximo del gasto corriente estructural. En el caso de las entidades de control presupuestario directo, ejercen su presupuesto de acuerdo con las disposiciones generales emitidas por la SHCP y la SFP, sin embargo, las adecuaciones a sus presupuestos no requieren la autorización de la SHCP, siempre y cuando no rebasen el techo global de gasto de su flujo de efectivo aprobado en el PEF. Por su parte, los gastos obligatorios señalados en el artículo 41, fracción f) de la LFPRH y definidos en el artículo 57 de su reglamento, no implican incumplimiento de la regla fiscal del LMGCE. A pesar de que es responsabilidad de los ejecutores del gasto observar los criterios en el ejercicio de los recursos presupuestarios, conforme a los artículos 1 y 4 de la LFPRH, el artículo 62 del Reglamento Interior de la SHCP y el Manual de Organización General de la SHCP, numeral 1.3.2, corresponde a la Unidad de Política y Control Presupuestario, proponer y coordinar la formulación de la política de gasto público federal, a fin de garantizar la correcta distribución y aplicación de los recursos presupuestarios, así como ejecutar los mecanismos que permitan ejercer el control presupuestario y de las asignaciones que integran el gasto neto total del sector público, incluido el de servicios personales, con el objeto de mejorar el proceso presupuestario y cumplir los objetivos de los programas y las metas de balance público presupuestario. Adicionalmente, en la Cuenta Pública 2015 se reportó que el LMGCE cuenta con un margen transaccional, el cual se justificó como ( ) La brecha nominal entre el gasto corriente estructural objetivo para 2015, que crece 2.0% por ciento real respecto al año anterior de acuerdo con lo señalado en la LFPRH, y el monto observado representa el 1.5 por ciento de este agregado de gasto, cifra que se ubica dentro del margen transaccional. 52/ Al respecto, la SHCP señaló que el margen transaccional tiene su fundamento en los artículos 17 de la LFPRH y 11 de su reglamento, y proporcionó el cálculo siguiente: 52/ SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo I Resultados Generales, Postura Fiscal, p

33 Grupo Funcional Gobierno MARGEN TRANSACCIONAL 2015 (Millones de pesos) I. Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural para Cuenta Pública 2015 (I.1*I.2*I.3) 2,190,234.6 I.1 Gasto Corriente Estructural Cuenta Pública ,094,633.6 I.2 Crecimiento real (%) conforme a la LFPRH 2.0 I.3 Variación del deflactor del PIB (%) observado 2.5 II. Gasto Corriente Estructural Cuenta Pública ,223,948.3 III. Brecha Nominal GCE (II-I) 33,713.7 % Brecha Nominal/Límite Máximo GCE Cuenta Pública IV. Margen transaccional (1% del Gasto Neto Aprobado 2015) 46,946.8 FUENTE: SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de NOTA: La SHCP calculó el LMGCE conforme al artículo tercero transitorio, fracción I, del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la LFPRH, publicado en el DOF el 24 de enero de El artículo 17 de la LFPRH fundamenta los casos de excepción del LMGCE y del balance presupuestario, mientras que el artículo 11 de su reglamento, además de los casos de excepción del balance presupuestario, refiere el margen transaccional que corresponde al 1.0% del gasto neto total aprobado del sector público presupuestario (46,946.8 millones de pesos), el cual se compara con el valor absoluto de la diferencia entre el balance público observado y aprobado, a fin de determinar si se encontró en el margen establecido: Artículo 11. ( ) Se considerará que el gasto neto ejercido durante el año fiscal correspondiente contribuyó a cumplir la meta de balance presupuestario aprobada en la Ley de Ingresos cuando el valor absoluto de la diferencia entre el balance público observado y el aprobado sea menor al 1.0 por ciento del gasto neto total aprobado en el Presupuesto de Egresos Como se muestra, el artículo 11 del Reglamento de la LFPRH no refiere el margen transaccional para el GCE, sino para el balance presupuestario y cuando se encuentre en un estado de excepción. En la Iniciativa de Reforma a la LFPRH propuesta en 2013 como parte del Paquete Económico 2014, se propuso fortalecer la regla de balance presupuestario al incluir el LMGCE para generar ahorro en la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto público, bajo la premisa de que este límite mejorará el balance presupuestario cuando el PIB se encuentre por arriba de su nivel de tendencia de mediano plazo. No obstante, la reforma aprobada de la LFPRH no prevé ningún mecanismo para que esto pueda ocurrir. 53/ 53/ En la revisión de la Cuenta Pública 2014, la ASF señaló las limitaciones en la definición de la regla fiscal del LMGCE contenida en la LFPRH que fue reformada en 2014, como un mecanismo para generar ahorro, incrementar la inversión o mejorar el balance público. Al respecto, se sugiere consultar la auditoría núm. 87 Postura Fiscal, y el estudio núm Balance Estructural del Sector Público Presupuestario Federal. 33

34 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 CONCEPTUALIZACIÓN DE LA REGLA FISCAL DE GASTO CORRIENTE ESTRUCTURAL Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria propuesta en septiembre de 2013 Se propone fortalecer la regla de balance actual añadiendo un límite máximo de crecimiento al gasto corriente para generar ahorro en la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto público. La regla modificada añade un techo de gasto corriente para mejorar la posición fiscal que permita generar ahorros y pagar deuda. Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública El GCE es una medida que servirá para contener el crecimiento del gasto de operación del gobierno a tasas similares a las del producto potencial. Esta medida fortalece la regla fiscal para contener el gasto público cuando la economía se ubica por arriba del ciclo económico. Cuando el PIB crece por encima de su tendencia, la regla fiscal añade un techo de gasto corriente para generar ahorros, mejorar el balance e incrementar la calidad del gasto. En este sentido, se fortaleció la regla, añadiéndole el techo al crecimiento del gasto corriente. Por lo que hace al alcance de la regla fiscal en los componentes del balance, éste se da a través del establecimiento del límite máximo al gasto corriente estructural. Unidad de Política y Control Presupuestario El GCE es un resultado de la política de gasto y constituye un indicador que únicamente ofrece una noción sobre la evolución de las finanzas públicas. Para avanzar en el reconocimiento del valor y utilidad del GCE como herramienta de monitoreo de las finanzas públicas, y sólo para efectos de referencia, vale la pena destacar que en el ejercicio fiscal 2016, como parte de un proceso de mejora continua en materia de transparencia en las finanzas públicas, la SHCP tomó la determinación de informar mensualmente sobre la evolución de doce indicadores de ingreso, gasto y financiamiento público. Entre dichos indicadores se encuentra el GCE, lo que permitirá monitorear su evolución durante el ejercicio, así como contar con una noción del valor esperado al cierre del año. FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la Presidencia de la República, Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria propuesta en septiembre de 2013; SHCP, oficios No. 345-IX , del 8 de junio de 2015; No. 345-IX , del 5 de agosto de 2015; No. 345-IX , del 15 de octubre de 2015, y No. 307-A.-3648, del 5 de octubre de Respecto de los resultados que tuvo en 2015 la aplicación del LMGCE, la SHCP informó que no generó ahorro, mayor inversión y/o reducción de deuda, más bien reconoce una reducción del ahorro de mediano plazo como resultado de que el crecimiento del GCE rebasó al crecimiento del PIB potencial: dado que en 2015 el crecimiento del gasto corriente estructural, 3.6% real, rebasó el crecimiento potencial de la economía señalando en los CGPE2015, que se estimó en 3.1% real, el ahorro teórico fue menor en 0.1 por ciento del PIB sobre el de la trayectoria sostenible de la economía. 54/ 54/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de

35 Grupo Funcional Gobierno Conclusión El GCE reportado en la Cuenta Pública 2015 de 2,223,948.4 millones de pesos, se estima que rebasó en 33,713.8 millones de pesos el LMGCE, diferencia que pudo haberse destinado a incrementar el ahorro y la inversión, a reducir la deuda o a mejorar el balance público, objetivo que se pretendía en la Iniciativa de Reforma en El GCE del ejercicio fiscal 2015 no podía ser mayor que 2.0% en términos reales al ejercido en 2014; sin embargo, aumentó 3.6% real, 1.6 puntos porcentuales superior a lo que dispone el artículo Tercero Transitorio de la LFPRH publicada en el DOF el 24 de enero de Con base en lo presentado en los CGPE 2015, en la estimación de los ingresos permanentes no se previó un incremento equivalente al 1.0% del PIB, por lo que no se identificaron las razones, bajo este argumento, para justificar que se rebasaría el LMGCE en 2015, conforme a los artículos 17 de la LFPRH y 11D, fracción I, de su reglamento. La SHCP no presentó en los CGPE ni en la Cuenta Pública las razones excepcionales para que el GCE rebasara el LMGCE en 2015, ni obtuvo la aprobación del Congreso de la Unión con base en el plan de ajuste del gasto corriente estructural, como lo establecieron los artículos 17, penúltimo párrafo, de la LFPRH y 11D, fracción II, de su reglamento. Al respecto, la SHCP indicó que el GCE se integra por rubros que se relacionan con la autonomía presupuestaria de los poderes, los órganos autónomos y las entidades de control presupuestario directo, y por los gastos obligatorios que propician que se rebase el LMGCE, situación que puede representar un riesgo para el cumplimiento de la regla fiscal del LMGCE y controlar el crecimiento del gasto público, como ocurrió en Además, la SHCP considera que cuando se rebasa el LMGCE, éste no podrá ser igual o mayor que el margen transaccional del 1.0% del gasto neto aprobado total del sector público presupuestario, el cual fundamenta en los artículos 17 de la LFPRH y 11 de su reglamento. Sin embargo, dichos artículos refieren solamente el margen transaccional de la meta de balance presupuestario y no establecen que dicho margen sea aplicable al LMGCE. La LFPRH no prevé que la regla fiscal del LMGCE aumente el ahorro de largo plazo o disminuya los compromisos del sector público presupuestario, cuando la economía se encuentre por arriba de su nivel de tendencia de mediano plazo, lo que limita el alcance que pudiera tener su efecto en las finanzas públicas como medio para regular el crecimiento del gasto público federal en una trayectoria sostenible. Las acciones emitidas con base en este resultado están dirigidas a promover la implementación de mejores prácticas gubernamentales y a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas Recomendación Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere fortalecer la normativa y los mecanismos institucionales para controlar el crecimiento de los elementos que conforman el gasto corriente estructural, a fin de asegurar el cumplimiento de la regla fiscal del Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural, como una medida de responsabilidad hacendaria y un mecanismo de control del gasto público. 35

36 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 En la eventualidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere válidos los términos de esta recomendación, será procedente que proponga una alternativa viable para que la ejecución del presupuesto aprobado no rebase el Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural, salvo en los casos de excepción a que hace referencia el artículo 17, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Recomendación Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere adecuar el artículo 11 D, fracción I, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en relación con los casos excepcionales que justifican rebasar el Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural, a fin de establecer que cuando se prevea un incremento en el nivel de ingresos permanentes del sector público, que implique al menos un incremento equivalente al 1 por ciento del Producto Interno Bruto, se presente dicha estimación en los Criterios Generales de Política Económica y se precisen los elementos que constituyen a dichos ingresos permanentes. En la eventualidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere válidos los términos de esta recomendación, será procedente que proponga una alternativa viable para que la ejecución del presupuesto aprobado no rebase el Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural, salvo en los casos de excepción a que hace referencia el artículo 17, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 6. Meta anual de Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) y sostenibilidad fiscal En septiembre de 2013, el Ejecutivo Federal presentó la Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, como parte del Paquete Económico 2014, en donde se consideró a los RFSP ya no sólo como un indicador de la posición fiscal del sector público, sino como un elemento de manejo macroeconómico para garantizar la sostenibilidad de la deuda en el mediano y largo plazos, debido a que los RFSP representan la medida más amplia de balance del sector público federal. En este sentido, el artículo 17 de la LFPRH publicada en el DOF el 24 de enero de 2014, establece que los montos de ingreso previstos en la iniciativa y en la LIF, así como de gasto contenidos en el proyecto y en el PEF, y los que se ejerzan en el año fiscal por los ejecutores del gasto, deberán contribuir a alcanzar la meta anual de los RFSP, 55/ la cual se determina por la capacidad de financiamiento del sector público federal (artículo 16, fracción V), y se cumple cuando dicha meta implica una trayectoria del SHRFSP 56/ como proporción del PIB constante o decreciente en el mediano plazo (artículo 11B del Reglamento de la LFPRH). 55/ El artículo 2, fracción XLVII, de la LFPRH, define a los RFSP como las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y las entidades del sector público federal, que cubre la diferencia entre los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos y activos financieros, que incluye las actividades del sector privado y social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o las entidades. 56/ El artículo 2, fracción XLIX, de la LFPRH, define al SHRFSP como los pasivos que integran los RFSP menos los activos financieros disponibles, en virtud de la trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los RFSP. 36

37 Grupo Funcional Gobierno En 2015, entró en vigor la medida de responsabilidad hacendaria asociada con la meta de los RFSP. En los CGPE 2015, la SHCP propuso que los RFSP serían de 726,512.6 millones de pesos, equivalentes al 4.0% del PIB, 57/ y al cierre del ejercicio fueron de 748,099.9 millones de pesos, 4.1% del PIB, mayores en 21,587.3 millones de pesos, como se muestra en el cuadro siguiente: REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO 2015 (Millones de pesos) Concepto Meta CGPE % del PIB 2015 Ejercido % del PIB Diferencia Ejercido-Meta Desviación respecto de la meta (2.0% del gasto neto total aprobado) RFSP (726,512.6) 4.0 (748,099.9) 4.1 (21,587.3) 93,893.5 FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo de Resultados Generales; CGPE 2015 e información proporcionada mediante el Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de El artículo 17 de la LFPRH establece una meta anual de los RFSP que permite contar con cierta limitación en las erogaciones extrapresupuestarias, debido a que en caso de que al cierre del ejercicio fiscal se observe una desviación mayor que el equivalente al 2.0% del gasto neto total aprobado, es suficiente con que la SHCP lo justifique en el último informe trimestral del ejercicio. Por lo anterior, los RFSP están limitados para funcionar como un mecanismo de control y evitar desviaciones al equilibrio presupuestario. En 2015, la desviación representó aproximadamente el 0.5% del gasto neto total aprobado, en línea con la meta de los RFSP establecida en los CGPE La meta anual de los RFSP debe ser congruente con la capacidad de financiamiento del sector público federal, siempre y cuando implique una trayectoria del SHRFSP/PIB constante o decreciente en el mediano plazo. Esto ocurre en la propuesta del Paquete Económico, sin embargo, durante el ejercicio fiscal se materializan riesgos macroeconómicos, 58/ como la depreciación del tipo de cambio del peso respecto del dólar y el menor crecimiento del PIB en relación con lo estimado, que afectan dicha relación y llevan a que las metas se reformulen en el mediano plazo. 59/ Por ejemplo, en los CGPE 2012 se estimaba un SHRFSP en 2015 de 57/ Esta meta se construye como la suma del déficit presupuestario, incluye la inversión de las EPEs y en proyectos de alto impacto económico y social (3.5% del PIB); los requerimientos financieros del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (0.1% del PIB); las adecuaciones de registros de la deuda pública (0.4% del PIB); la inversión financiada asociada a los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (0.1% del PIB), el superávit de intermediación financiera de la Banca de Desarrollo y los fondos de fomento (-0.1% del PIB) y la adquisición de activos financieros por las aportaciones al FEIP (0.1% del PIB). SHCP, CGPE 2015, p / En el marco conceptual de los RFSP, las obligaciones y beneficios derivados de la materialización de una contingencia se reflejan en los ingresos y gastos hasta que se realizan efectivamente, es decir, no se consideran los pasivos derivados de provisiones para cubrir posibles contingencias, salvo el caso de las reservas para riesgo crediticio que realizan la banca de desarrollo y los fondos de fomento. Ello difiere del criterio contable que, en el caso de las pérdidas, se hace la afectación en los estados financieros en el momento en que se tienen elementos para prever y cuantificar razonablemente un evento posible y se tratan de manera equivalente a una ganancia o pérdida por ajuste de volúmenes. SHCP, Balance Fiscal en México. Definición y Metodología, abril de 2016, p / En las economías de mercados emergentes y en desarrollo, las condiciones financieras más ajustadas y volátiles a nivel mundial podrían aumentar considerablemente el costo de los intereses en un momento en que las necesidades de financiamiento bruto están en aumento. Dadas las débiles perspectivas económicas, es mayor la probabilidad de que se materialicen pasivos contingentes. FMI, Monitor Fiscal. Resumen Ejecutivo, abril de

38 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública % del PIB; cinco años después, en los CGPE 2016, se proyectaron para el mismo año de 46.9% del PIB, un aumento de 11.4 puntos porcentuales. REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO Y SU SALDO HISTÓRICO, (% del PIB) Concepto RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP RFSP SHRFSP Estimado en: CGPE CGPE CGPE CGPE CGPE CGPE Observado 1/ FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE 2012 a / Las cifras corresponden a las reportadas en los CGPE 2017 y difieren de las que se presentan más adelante, debido a que en los CGPE 2017 la SHCP consideró el PIB promedio anual y en las que tienen como fuente los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, corresponden al PIB del cuarto trimestre. En los CGPE 2015, se estimó que el SHRFSP sería de 43.3% del PIB para 2015 y se estabilizaría en 2016 en esa misma proporción, y que a partir de 2017 sería decreciente (42.8% del PIB). Sin embargo, la SHCP reportó un SHRFSP de 47.6% del PIB al cierre de 2015, 60/ como resultado de la depreciación del peso respecto del dólar que afectó el saldo acumulado de la deuda externa y de un menor crecimiento del PIB respecto de lo estimado, situación que modifica la magnitud de dicha relación y prolonga el tiempo para mantener la tendencia constante y/o decreciente del SHRFSP. En este sentido, el resultado de los RFSP no es congruente con la capacidad de financiamiento, debido a que no implica una relación del SHRFSP/PIB constante o decreciente. 60/ En cuanto al observado para 2015, la SHCP empleó un PIB de 18,135,706.4 millones de pesos por lo que dicho porcentaje difiere del 45.7% presentado en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. 38

39 Grupo Funcional Gobierno SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO Concepto SHRFSP 2014 (Millones de pesos) RFSP Movimiento durante 2015 Revaluación por Tipo de Cambio Otros ajustes 1/ SHRFSP 2015 Estimado CGPE ,220, , (10,000.0) 7,937,444.1 (Porcentaje del PIB anual) (0.1) 43.3 Observado 7,446, , , , ,633,480.3 (Porcentaje del PIB anual) FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante el Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de / Se refiere a cambios por valuación de activos o pasivos y operaciones que por cobertura o normatividad no se reflejan en el flujo de efectivo y la discrepancia estadística. NOTAS: Para obtener las diferentes variables como porcentaje del PIB en 2014 y 2015 referidas a los CGPE 2015 se utilizó un PIB de 17,116,200.0 y 18,317,603.8 millones de pesos, respectivamente. En cuanto al observado para los años 2014 y 2015 se empleó un PIB de 17,209,663.3 y 18,135,706.4 millones de pesos en ese orden. Dichos porcentajes difieren de los presentados en los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública debido al PIB utilizado. Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo. En este contexto, la SHCP indicó que En la medida en que la sostenibilidad de las finanzas públicas, lleva implícita una medida de la capacidad de endeudamiento, se utiliza la restricción presupuestaria intertemporal del sector público federal, la cual se puede sintetizar, en que los RFSP deben mantener una trayectoria constante o decreciente del SHRFSP, salvo que se esté en los casos de excepción del equilibrio presupuestario a que hace mención la LFPRH. Lo anterior quedó plasmado en el artículo 11B del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 61/ Cabe señalar que el artículo 11B referido no establece esa salvedad y la SHCP ha utilizado la cláusula de excepción desde el ejercicio fiscal En los CGPE 2015 se previó que los RFSP serían de 4.0% del PIB para ese ejercicio fiscal y se estabilizarían en 2.5% a partir de 2018, por su parte el SHRFSP se ubicaría en 43.3% del PIB en 2015 y comenzaría a decrecer en 2017 al representar 42.8%. En el Paquete Económico para el ejercicio fiscal 2017 se estimó que los RFSP ascenderían a 3.0% en 2016 y mostrarían una tendencia decreciente para situarse en 2.5% en el periodo , en tanto que el SHRFSP se estimó en 50.5% para 2016, 50.2% en 2017 y llegaría a 47.7% en Cabe advertir que si bien como proporción del PIB el SHRFSP disminuye, el balance público al ser deficitario implicará mayor endeudamiento, lo que significa en perspectiva una carga financiera mayor que presionaría las finanzas públicas, sobre todo en la eventualidad que el contexto macro, externo y/o interno, se deterioren. 61/ SHCP, Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de

40 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 ESTIMACIONES DEL BALANCE PÚBLICO, DE LOS RFSP Y DEL SHRFSP, (Porcentaje del PIB) Concepto Balance Público (2.9) (2.4) (2.0) (2.0) (2.0) (2.0) (2.0) Costo Financiero RFSP SHRFSP FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE 2017, pp. 95 y 97, Adicionalmente, los resultados de los balances públicos y primario muestran que en 2014 y 2015 se cumplió con las metas aprobadas por el Congreso, después de cinco años en los que los déficit alcanzados fueron superiores a los autorizados, situación en la que influyó la obtención de ingresos no recurrentes, en particular por las coberturas petroleras y el remanente de operación del Banco de México. Por su parte, los RFSP desde 2009 han sido mayores que los aprobados y el SHRSP desde 2007 ha mostrado una tendencia creciente al pasar de 27.6% del PIB en ese año a 45.7% en / BALANCE PÚBLICO, BALANCE PRIMARIO, RFSP Y SHRFSP, (Porcentaje del PIB) Año Balance Público con inversión de EPEs Balance Público sin inversión de EPEs Balance Primario RFSP SHRFSP 1/ Estimado Aprobado Alcanzado Estimado Aprobado Alcanzado Estimado Alcanzado Estimado Alcanzado Estimado Alcanzado n.a. n.a. n.a n.d (0.1) n.a. n.a. n.a (1.8) (2.3) (0.2) 0.5 (0.1) (2.5) (2.8) (2.8) (0.5) (0.7) (0.8) (0.5) (0.8) (2.3) (2.5) (2.5) (0.3) (0.5) (0.6) (0.3) (0.6) (2.2) (2.4) (2.6) (0.2) (0.4) (0.6) (0.3) (0.6) (2.0) (2.0) (2.3) (0.3) 0.1 (0.4) (3.5) (3.5) (3.2) (1.5) (1.5) (1.1) (1.4) (1.2) (3.5) (3.5) (3.5) (1.0) (1.0) (1.0) (1.3) (1.2) FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP proporcionada mediante el Oficio No. 345-IX , del 1 de junio de 2016, Cuenta Pública de 2007 a 2015, Tomo I Resultados Generales, CGPE de 2007 a 2015, Comunicados de Prensa de Aprobación del Paquete Económico, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, cuarto trimestre de 2007 a 2015, y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de / Con base en el artículo 2, antepenúltimo párrafo de la LIF 2014, la SHCP efectuó una revisión metodológica para fines comparativos de las cifras a partir del año n.a. No aplicable. n.d. No disponible. 62/ En el incremento en el SHRFSP influyeron las mayores obligaciones financieras derivadas de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS) de PEMEX y la CFE; el reconocimiento de las obligaciones derivadas de la reforma a la Ley del ISSSTE; así como otras asociadas con el balance tradicional sin inversión de PEMEX, que aumentaron como parte de las medidas contracíclicas emprendidas para enfrentar los efectos de la crisis financiera internacional de , junto con los efectos cambiarios y de un crecimiento menor que el esperado. 40

41 Grupo Funcional Gobierno El balance público se puede dividir en petrolero y no petrolero. El primero se calcula con el objetivo de separar el impacto de la actividad petrolera sobre las finanzas públicas, mientras que el balance no petrolero, sin ingresos no recurrentes, muestra la postura fiscal sin considerar los componentes más volátiles del ingreso público. 63/ En el periodo únicamente el balance petrolero registró saldos positivos, pero en 2015 sólo fue de 1.5% del PIB, como se muestra en el cuadro siguiente: INDICADORES FISCALES, (Porcentaje del PIB) Concepto Balance Público con Inversión Productiva (2.8) (2.5) (2.6) (2.3) (3.2) (3.5) Balance Público sin Inversión Productiva 1/ (0.8) (0.6) (0.6) (0.3) (1.1) (1.0) Balance Presupuestario con Inversión Productiva (2.8) (2.5) (2.6) (2.3) (3.2) (3.5) Balance Presupuestario sin Inversión Productiva 1/ (0.8) (0.6) (0.6) (0.3) (1.1) (1.0) Balance Primario (0.8) (0.6) (0.6) (0.4) (1.2) (1.2) Balance Operacional (2.0) (1.6) (1.7) (1.6) (2.3) (2.7) Balance Petrolero Balance No Petrolero sin ingresos no recurrentes (7.5) (7.7) (7.6) (7.9) (7.8) (6.8) FUENTE: Elaborado por la ASF con información proporcionada por la SHCP mediante los oficios No IX , del 8 de junio de 2015 y 345-IX , del 1 de junio de / En 2014 excluye la inversión de PEMEX. En 2015 excluye la inversión del Gobierno Federal y de las EPEs, hasta por un monto equivalente a 2.5% del PIB, de acuerdo con el artículo 1o. de la LIF La sostenibilidad relaciona el saldo de la deuda pública, en un tiempo determinado, con los flujos esperados a futuro del balance primario. 64/ En este sentido, una de las condiciones para la sostenibilidad es que dicho balance cubra, por lo menos, el costo financiero de la deuda, situación que desde 2008 no se ha cumplido. En los años previos, el balance primario fue superavitario, lo que implica que si fuese suficiente para cubrir el costo financiero de la deuda pública, como sucedió en 2006 y 2007, se podría esperar una reducción del saldo de la deuda pública o por lo menos que se mantuviera constante menos las amortizaciones. 63/ SHCP, Balance Fiscal en México. Definición y Metodología, Abril 2016, p / CIDE-ITAM, Análisis de las Finanzas Públicas en México. Diciembre de 2003, p. 3. El balance primario se define como el excedente o faltante de recursos sin considerar el costo financiero del servicio de la deuda pública y de los pasivos garantizados por el gobierno federal asociados a los programas de apoyo a deudores y ahorradores. SHCP, Balance Fiscal en México, Definición y Metodología. Abril de 2015, p

42 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 Año PIB corriente Costo Financiero COSTO FINANCIERO Y BALANCE PRIMARIO, (Millones de pesos y porcentajes) Millones de pesos Balance Primario Diferencia Costo Financiero % del PIB Balance Primario Diferencia A B C D = (C) - (B) E = (B)/(A)*100 F= (C)/(A)*100 G = (F) - (E) ,464, , ,439.1 (58,296.0) (0.9) ,770, , ,728.2 (40,251.6) (0.6) ,160, , ,995.4 (70,661.7) (1.0) ,695, , ,849.9 (47,373.2) (0.6) ,693, , ,577.3 (15,321.7) (0.2) ,441, , ,564.0 (8,700.2) (0.1) ,538, , , , ,403, , , , ,256, , ,060.7 (11,051.9) (0.1) ,093, ,812.5 (8,334.8) (271,147.3) 2.2 (0.1) (2.2) ,282, ,755.1 (111,237.2) (366,992.3) 1.9 (0.8) (2.8) ,550, ,931.3 (83,478.5) (357,409.8) 1.9 (0.6) (2.5) ,626, ,118.5 (95,530.0) (400,648.5) 2.0 (0.6) (2.6) ,116, ,551.4 (56,710.5) (371,261.9) 2.0 (0.4) (2.3) ,251, ,973.7 (200,837.5) (546,811.2) 2.0 (1.2) (3.2) ,135, ,287.2 (210,848.1) (619,135.3) 2.3 (1.2) (3.4) ,172, ,872.5 (114,319.5) (577,192.0) 2.4 (0.6) (3.0) ,300, , ,825.1 (494,872.5) (2.4) FUENTE: Elaborado por la ASF, con información del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de 2016; y de la SHCP, Cuenta Pública de 2000 a 2015, Tomo I Resultados Generales, y CGPE 2017, NOTAS: Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo. Para 2016 y 2017 son cifras estimadas en los CGPE En los CGPE 2017 se estima que el costo financiero se incremente en 2016 y 2017 (2.4% y 2.8% del PIB, respectivamente), y que en ese último año representará el mayor nivel desde En 2015 fue superior al balance primario en 619,135.3 millones de pesos (3.4% del PIB), la cifra más alta en el periodo de análisis y se prevé que en 2016 sea mayor en 577,192.0 millones de pesos (3.0% del PIB). En el Paquete Económico para 2017, el Ejecutivo Federal propuso alcanzar un superávit primario de 0.4% del PIB, el cual, aunque significa un avance importante, sería considerablemente inferior al costo financiero de la deuda (2.8% del PIB), que aumentaría para sufragar los intereses que no cubriría el superávit primario. 42

43 Grupo Funcional Gobierno (1.0) (2.0) (3.0) (4.0) COSTO FINANCIERO Y BALANCE PRIMARIO, (Porcentaje del PIB) Diferencia Balance Primario Costo Financiero FUENTE: Elaborado por la ASF, con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2007 a 2015, Tomo I Resultados Generales, y CGPE 2017, En agosto de 2016, la SHCP anunció que como parte de un proceso de transparencia en las finanzas públicas, dará seguimiento de manera mensual a 12 indicadores relativos a ingreso, gasto y financiamiento y que presentará estimaciones de cierre, que serán actualizadas trimestralmente. Al respecto, la ASF presenta una serie histórica desde el año 2000, de la evolución de dichos indicadores como porcentaje del PIB. Destaca el comportamiento de la deuda pública neta, que de representar 19.8% del PIB en el año 2000, para 2015 fue equivalente a 43.2%. 65/ De igual manera, el SHRFSP pasó de 30.5% a 45.7%, en el mismo periodo. 65/ El FMI estima que la deuda neta del Gobierno General ascenderá a 49.7% del PIB en 2016 y Al considerar la deuda bruta el porcentaje se ubicará en 56.0% y 56.1% para los mismos años, respectivamente. Gobierno General incluye al gobierno central, seguridad social, empresas públicas, bancos de desarrollo, corporaciones nacionales de seguros y los fondos de infraestructura nacional, y excluye a los gobiernos subnacionales. IMF, Fiscal Monitor, Debt use it wisely, October

44 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 EVOLUCIÓN DE INDICADORES SOBRE LAS FINANZAS PÚBLICAS, (Porcentaje del PIB) 1/ Concepto Ingresos presupuestarios Ingresos tributarios Ingresos tributarios sin IEPS de combustibles Gasto neto total sin erogaciones en inversiones financieras, pago de pensiones, participaciones y costo financiero 5. Gasto neto total sin erogaciones en inversiones financieras, pago de pensiones y participaciones 6. Gasto neto total sin erogaciones en inversiones financieras Gasto neto total Gasto corriente estructural Balance primario (0.1) (0.8) (0.6) (0.6) (0.4) (1.2) (1.2) 10. RFSP (3.2) (3.3) (3.1) (2.4) (1.8) (1.5) (1.5) (1.7) (0.8) (4.1) (3.9) (3.4) (3.8) (3.7) (4.6) (4.1) 11. Saldo Histórico de los RFSP Re expresión por tipo de cambio 0.1 (0.5) (0.5) (0.3) (0.5) 1.1 (0.7) Reconocimiento de pasivos PEMEX y CFE Reconocimiento de pasivos Ley ISSSTE Resto Deuda Pública Neta del SPF Re expresión por tipo de cambio 0.1 (0.4) (0.4) (0.1) (0.5) 1.1 (0.7) Reconocimiento de pasivos PEMEX y CFE Reconocimiento de pasivos Ley ISSSTE Resto Otros Indicadores Balance presupuestario (0.1) (0.9) (0.6) (0.6) (0.4) (1.2) (0.9) Costo financiero Crecimiento % real del PIB 5.3 (0.6) (4.7) FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo de Resultados Generales, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, septiembre de 2016 y Medidas para continuar fomentando la transparencia en las finanzas públicas: actualización del estimado de cierre de los Requerimientos Financieros del Sector Público para 2016, compilación de indicadores y proyecciones de finanzas públicas, agosto de 2016; y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de NOTA: Para el periodo , se utilizó información de Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y para 2015 de la Cuenta Pública de ese ejercicio fiscal (excepto para los RFSP y el SHRFSP que se tomaron de estadísticas oportunas). Por lo anterior, estos indicadores pueden diferir de los presentados en otros cuadros de este informe. 1/ Corresponde al PIB publicado por el INEGI en febrero de

45 Ingreso y gasto SHRFSP Grupo Funcional Gobierno INGRESO, GASTO y SHRFSP, (Porcentaje del PIB) Ingresos presupuestarios Gasto neto total Saldo Histórico de los RFSP FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015, Tomo de Resultados Generales, y Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, Septiembre de 2016; y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de Con fines de análisis, la ASF calculó otros indicadores de sostenibilidad fiscal, 66/ de acuerdo con los cuales se puede tener un indicio sobre la situación de la hacienda pública. Las variables con las que se construyen estos indicadores pueden modificarse como consecuencia de cambios en las condiciones económicas, financieras, políticas o sociales. El Indicador de Posición Fiscal Sostenible 67/ incorpora una función de reacción, definida como la razón entre la brecha de balance primario efectivo, respecto del balance primario sostenible (o meta) y la brecha entre la razón deuda/pib sostenible. Su variación en el tiempo permite evaluar la reacción de la política fiscal ante cambios en las condiciones que definen su sostenibilidad de largo plazo, y la manera en que se orienta para generar la convergencia de la razón deuda/pib hacia un nivel sostenible. Un valor del indicador mayor o igual a 1 significa que se tiene una política fiscal inconsistente respecto de la razón deuda/pib, lo que se conoce como región de insostenibilidad; y si el valor es menor que 1 indica que la posición fiscal es consistente con las condiciones requeridas para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los resultados se muestran en el cuadro siguiente: 66/ INTOSAI, ISSAI 5411 Indicadores de Deuda, noviembre de 2010, e ISSAI 5422 Un Ejercicio de los Términos de Referencia para llevar a cabo una Auditoría de Desempeño a la Deuda Pública, noviembre de / Croce, E. y V.H. Juan-Ramón, Assessing Fiscal Sustainability: A Cross-Country Comparison IMF Working Paper 03/145, Washington, D.C.,

46 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 INDICADOR DE POSICIÓN FISCAL SOSTENIBLE, (Porcentajes) Variable Concepto BPt Balance primario del SPP/PIB (0.8) (0.6) (0.6) (0.4) (1.2) (1.2) BP* Balance primario como % del PIB meta (0.5) (0.3) (0.3) 0.1 (1.4) (1.3) Dt-1 Deuda SPP/PIB (año anterior) d* Deuda del SPP/PIB (META) βt Tasa de interés real/crecimiento PIB λt Función de Reacción de la política fiscal (0.2) (0.1) Fórmula βt-λt PFS INDICADOR PFS FUENTE: NOTAS: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2009 a 2015, Tomo I Resultados Generales, y CGPE de 2010 a 2015, del Banco de México, Estadísticas, y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de La tasa de interés real corresponde al promedio anual de los Cetes 28 días menos la inflación mensual interanual de diciembre de cada año. Las operaciones pueden no coincidir debido al redondeo. El Indicador Déficit Primario Macro-ajustado 68/ compara el balance primario con el valor que resulta de considerar los intereses devengados en un momento dado, junto con el nivel de la deuda y la tasa de crecimiento del país que imperan en ese momento; mide el grado en que la posición fiscal del gobierno permite sufragar los compromisos financieros de la deuda pública. Este indicador señala a cuánto debe ascender el superávit primario para cubrir el pago de intereses y lograr que la deuda se mantenga constante o disminuya. Considera que la política fiscal es sostenible si el resultado es menor o igual a cero, debido a que el superávit primario es mayor o igual al pago de intereses de la deuda pública. En caso contrario, si es mayor de cero la política fiscal tiende a ser no sostenible. Los resultados se muestran a continuación: 68/ Basado en los estudios de Ernesto Talvi y Carlos Végh, (2000), The Fiscal Policy Sustainability: a Basic Framework, How to Solve a Puzzle?: New Sustainability Indicators, (Washington, D.C.), Banco Interamericano de Desarrollo. Citado en los Indicadores de Deuda de la INTOSAI de

47 Grupo Funcional Gobierno INDICADOR DÉFICIT PRIMARIO MACRO-AJUSTADO DE TALVI Y VÉGH, (Porcentaje) Variable Concepto rt Tasa de interés real (0.2) (1.1) 0.9 jt Crecimiento real del PIB bt-1 Deuda SPP/PIB (año anterior) s* Balance primario sostenible (1.7) (1.2) (1.1) (0.5) (1.3) (0.6) Fórmula: I = s = Resultados con balance primario (Meta) st Balance primario como % del PIB meta (0.5) (0.3) (0.3) 0.1 (1.4) (1.3) Balance macroajustado (Meta) (1.2) (0.8) (0.8) (0.6) Resultados con balance primario (obtenido) st Balance primario del SPP/PIB (0.8) (0.6) (0.6) (0.4) (1.2) (1.2) Balance macroajustado obtenido ( I ) (0.9) (0.6) (0.5) (0.2) (0.1) 0.5 FUENTE: NOTA: r j 1 + r b t 1 Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2009 a 2015, Tomo I Resultados Generales, y CGPE de 2010 a 2015, del Banco de México, Estadísticas, y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de La tasa de interés real corresponde al promedio anual de los Cetes 28 días menos la inflación mensual interanual de diciembre de cada año. El Indicador de Sostenibilidad de la Deuda Pública 69/ determina el balance primario que se requiere en el mediano plazo ( ) para mantener constante el nivel de deuda, con base en el nivel de crecimiento de la economía y la tasa de interés real. El escenario base fue el señalado en los CGPE Los resultados se presentan a continuación: 69/ Ricardo Martner y Varinia Tromben. La sostenibilidad de la deuda pública, el efecto bola de nieve y el pecado original. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública. ILPES, CEPAL, Santiago de Chile, Junio de

48 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 Concepto INDICADOR DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA RESPECTO DEL PIB, Deuda Bruta inicial del SPF como % del PIB: 44.7% Tasa de interés real ( r ) Tasa de crecimiento económico valor inferior ( g 1 ) Tasa de crecimiento económico valor superior ( g 2 ) Tasa de interés real (r) = (( r )/100) (0.009) Tasa de crecimiento económico (g 1) = ((g 1)/100) Tasa de crecimiento económico (g 2) = ((g 2)/100) r-g 1 (0.034) (0.013) (0.001) (0.005) (0.003) r-g 2 (0.034) (0.019) (0.011) (0.009) (0.010) (0.008) (0.015) (0.013) 1 + g g Deuda con respecto al PIB: b n Nivel de déficit primario: s n = b n 1 r g 1 + g Con crecimiento económico en el límite inferior (0.70) (0.57) (0.04) (0.21) (0.13) Con crecimiento económico en el límite superior (0.70) (0.83) (0.48) (0.39) (0.43) (0.34) (0.64) (0.55) FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2015 y CGPE 2017, del Banco de México, Estadísticas, y del INEGI, Banco de Información Económica, febrero de NOTAS: Este indicador determina el nivel de balance primario necesario para mantener constante la relación deuda/pib, basado en un escenario macroeconómico estable. Los datos de 2015 corresponden a los observados. El escenario macroeconómico base utilizado para el cálculo de este indicador fueron las proyecciones de la SHCP para el periodo , presentadas en el cuadro Marco Macroeconómico, , p. 94 y Marco Macroeconómico (estimado), p. 110, publicados en los CGPE / El nivel de deuda considerado fue de 44.7% del PIB, reportado en la Cuenta Pública S n Déficit primario real. b n-1 Deuda respecto del PIB. r Tasa de interés real. g Tasa de crecimiento real del PIB. Los resultados muestran que en 2018 con la tasa de crecimiento económico de 2.5% (límite inferior) y una tasa de interés real de 2.6%, estimadas en los CGPE 2017, tendría que obtenerse un superávit primario de al menos 0.04% del PIB, a fin de no elevar la relación deuda/pib de 44.7%. El FMI recomendó a México ampliar el espacio fiscal, 70/ debido a los menores ingresos por materias primas y los niveles de deuda que se encuentran por encima del promedio de las economías de mercados emergentes. 71/ 70/ El espacio fiscal puede definirse como el margen que existe en el presupuesto público para ejercer recursos sin arriesgar la sostenibilidad de las finanzas públicas ni la estabilidad de la economía. Esto implica que los gobiernos deben administrar tanto sus ingresos como sus gastos, de tal forma que no se comprometa su capacidad de obtener recursos adicionales para, en un determinado caso, financiar un nivel de gasto público. Cuanto más grande sea el espacio fiscal, mayor será la posibilidad de financiar los programas contenidos en el presupuesto y hacer frente al servicio de la deuda en el corto y largo plazos. Heller Peter, El Espacio Fiscal, Finanzas y Desarrollo, FMI, junio 2005, pp / FMI, Perspectivas económicas, Las Américas, Administrando transiciones y riesgos, abril 2016, p

49 Grupo Funcional Gobierno Con el propósito de analizar la evolución del espacio fiscal con el que cuentan las finanzas públicas de México, la ASF realizó un ejercicio con base en un método ampliamente utilizado, 72/ que consiste en un modelo econométrico que determina el Límite de la Deuda Pública (LDP), 73/ el cual es un indicador del nivel de endeudamiento que pone en riesgo la solvencia fiscal. La diferencia entre el LDP y el nivel de deuda alcanzado es el espacio fiscal. Las estimaciones no identifican el punto exacto en el cual el país podría estar en riesgo de incumplimiento de sus obligaciones. Sin embargo, brindan información histórica sobre el endeudamiento público, el margen de maniobra fiscal y la accesibilidad a los mercados financieros internacionales que tendría el gobierno ante situaciones adversas. Cabe señalar que el espacio fiscal se puede reducir con rapidez y el costo financiero elevarse abruptamente durante periodos de estrés financiero. 74/ Para determinar el LDP se plantean dos modelos, el primero es estocástico y se asume que existen perturbaciones o choques ( ) que aumentan el riesgo de incumplimiento. El segundo modelo es determinístico, y supone que no existen choques sobre el balance primario (Ɛ=0). En ambos casos, cuando la probabilidad de incumplir el servicio de la deuda es igual a uno, ρ=1, el balance primario será insuficiente para cubrir el pago de las obligaciones, y se incrementará sin restricción. La función general para estimar el LDP es la siguiente: Donde: µ Captura todos los determinantes sistemáticos del balance primario. 75/ f(d) Respuesta del balance primario al comportamiento histórico de la deuda pública. 76/ d Deuda pública como porcentaje del PIB. Choque al balance primario. 77/ 72/ El análisis presentado aplica la definición y metodología desarrollada en: Ostry, Jonathan, et. al., Fiscal Space, IMF Staff Position Note, September Disponible en Un mayor detalle de la técnica se encuentra en Ghosh, Atish, et. al., Fiscal Fatigue, Fiscal Space and Debt Sustainability in Advanced Economies, NBER Working Paper Series, February Además, este método es utilizado por Moody s para analizar a 30 economías avanzadas. 73/ El modelo teórico plantea que si la proporción deuda/pib es mayor que el LDP, existe mayor probabilidad de incumplimiento de sus obligaciones, debido a que cualquier ajuste que realice el gobierno sobre el balance primario será insuficiente para compensar el aumento del servicio de la deuda y la tasa de interés efectiva se incrementa por el mayor riesgo de insolvencia, por lo que la economía pierde acceso a los mercados financieros internacionales. Consultar Ghosh, Atish (2011). 74/ World Bank Group, Global Economic Prospects, Divergences and Risks, June 2016, p / Se incluyeron como determinantes sistemáticos del balance primario: las brechas del producto, para capturar los efectos del ciclo económico, y del gasto, que mide las fluctuaciones temporales de los desembolsos de gobierno; así como el grado de apertura comercial, el precio de petróleo y el nivel de inflación. 76/ Se estima mediante el Método Generalizado de Momentos (MGM) para obtener estimadores consistentes. Como variables instrumentales se utilizaron los rezagos de las variables brecha del PIB, logaritmo de la inflación, brecha del gasto de gobierno, el precio del petróleo y el índice de apertura comercial. Debido a que el nivel de balance primario en el periodo t guarda relación con la deuda en el periodo t-1, entonces el término de error se modela como un proceso AR(1). Todos los coeficientes resultaron estadísticamente significativos a un nivel de 5.0%, excepto la apertura comercial. 77/ Para el choque se utiliza el promedio de los cinco peores residuales negativos de la estimación realizada mediante MGM. 49

50 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 r g Tasa de interés sobre la deuda contraída, es endógena y mayor o igual a la tasa libre de riesgo. Tasa de crecimiento real del PIB, la cual se asume exógena y constante. Para realizar el modelo del espacio fiscal, se utilizaron datos del primer trimestre de 1993 al cuarto trimestre de 2015 publicados por el INEGI y el Banco de México. Los resultados fueron los siguientes: LÍMITE DE LA DEUDA Y ESPACIO FISCAL, DE 2010 A 2015 (Porcentaje respecto del PIB) Año Nivel de Deuda alcanzado 1/ Modelo Espacio Fiscal Estocástico Determinístico Estocástico Determinístico FUENTE: Calculado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública 2011 y 2014, Tomo I Resultados Generales; del Banco de México, mayo de 2016, y del INEGI, mayo de / Deuda Neta del Sector Público Federal. De acuerdo con la estimación realizada por la ASF, en 2015 el Límite Máximo de la Deuda Pública, a partir del cual existe una mayor probabilidad de incumplimiento, es de 44.0%, lo que significaría un espacio fiscal de entre 0.7 y 0.8 puntos porcentuales del PIB, al considerar la deuda neta alcanzada en 2015 (43.2%). A fin de comprobar que existe una relación de largo plazo entre los ingresos presupuestarios y el gasto primario del Gobierno Federal, 78/ condición necesaria pero no suficiente para la sostenibilidad de las finanzas públicas, se realizó un análisis de cointegración 79/ entre estas variables para el periodo del primer trimestre de 2000 al cuarto de El modelo parte del principio general de que la sostenibilidad de las finanzas públicas se basa en la capacidad de la política fiscal para generar ahorros (superávit primarios) que garanticen honrar la deuda pública. Este superávit primario, st, es la diferencia entre los ingresos, tt, y los gastos, gt, del gobierno (st=t t-g t), excluyendo los intereses de la deuda, por lo que en el largo 78/ Los ingresos presupuestarios son aquellas contribuciones y sus accesorios que están obligados a pagar las personas físicas y morales para sufragar gastos públicos en forma de: impuestos, aportaciones de seguridad social; entre otros conceptos. El gasto primario es el que resulta de descontar el costo financiero al gasto neto presupuestario. Consultar: SHCP, Balance Fiscal en México, Definición y Metodología, abril / El análisis de cointegración es una herramienta ampliamente utilizada en la economía para comprobar empíricamente que existe una relación de largo plazo entre dos o más variables, debido a que las desviaciones que se presentan entre ellas a lo largo del tiempo no crecen de manera ilimitada, por el contrario, convergen en ese periodo. Greene. William H., Econometric Analysis, Séptima Edición, Ed. Prentice Hall, 2012, p

51 Grupo Funcional Gobierno plazo los ingresos deben ser superiores a los gastos, similar a los que señalan diversos estudios internacionales. 80/ Con base en lo anterior se estimó la ecuación siguiente: 81/ En donde: t t α β g t Ingresos presupuestarios del Gobierno Federal. Coeficiente de nivel. Coeficiente cointegrante. Gasto primario del Gobierno Federal. ε t Término de error aleatorio o residuos, y se espera sea estacionario. 82/ Si t t y g t están cointegrados, se pueden establecer tres versiones sobre la relación entre los ingresos y el gasto: a) Si β=1 El déficit es sostenible de manera fuerte en el largo plazo. b) Si β=0 El déficit no es sostenible en el largo plazo. c) Si 0<β<1 El déficit fiscal es sostenible en el sentido débil; cuanto menor sea el valor de β, mayor es el desfase entre los ingresos y los gastos. Con base en el método de Johansen, 83/ se determinó que existe una relación de largo plazo entre t t y g t, y que la ecuación de cointegración que resulta del análisis implica volver a especificar la ecuación 1 de la manera siguiente: 80/ Ver Haug, A.A., Cointegration and Government Borrowing Constraints Evidence for the United States, Journal of Business & Economic Statistics, Vol. 9, No. 1, January pp Lozano, Ignacio y Cabrera, Enrique, Una Nota sobre la Sostenibilidad Fiscal y el Nexo entre los Ingresos y Gastos del Gobierno Colombiano, Borradores de Economía, Núm. 579, Banco de la República Colombia, noviembre Tanner, Evan, and Peter Liu, Is the Budget Deficit Too Large?: Some Further Evidence, Economic Inquiry, Vol. 32, Issue. 3, July pp / Los datos de ingresos presupuestarios y gasto primario se obtuvieron de la sección de estadísticas de la página electrónica del Banco de México, cuya fuente original es la SHCP, mientras que los valores del PIB se consultaron del INEGI. Antes de aplicar el procedimiento de cointegración, las variables se transformaron a valores reales (base 2008) con el índice obtenido de la relación PIB corriente/pib real, posteriormente se desestacionalizaron mediante la herramienta Census X12- ARIMA, y se expresaron como porcentaje del PIB Potencial. Cabe señalar que el PIB Potencial es la tendencia a largo plazo del PIB real (observado), y debido a que no existen series estadísticas sobre esta variable, se elaboró un aproximado mediante el filtro Hodrick-Prescott con corrección (parámetro de suavizamiento, λ, de 1,096). Este filtro es ampliamente utilizado por organismos internacionales como el FMI, OCDE y Banco Central Europeo, porque brinda una estimación de la tendencia de la serie cercana a la esperada. Consultar: Comisión Europea, Statistical Methods for Potential Output Estimation and Cycle Extraction, / Una serie de tiempo es estacionaria si sus características (media, varianza y covarianza) no varían en el tiempo, lo que las hace confiables para su estudio. En caso contrario, se dice que es no estacionaria, lo que implica que los resultados que se obtengan a partir de su análisis serán espurios o carentes de validez. Consultar: Gujarati, Damodar y Porter, Dawn, Econometría, Quinta Edición, Ed. McGraw Hill, / El método de Johansen se basa en modelos de vectores autorregresivos (VAR) para probar la existencia de múltiples vectores de cointegración entre las variables mediante las pruebas secuenciales de la Traza y del Máximo Valor Propio (Máximo Eigenvalue), lo que permite resolver el problema de regresiones espurias (resultados sin sentido). Requiere previamente 51

52 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 El valor calculado de β es igual 0.36, 84/ que se encuentra dentro del rango de 0 y 1, y muestra que existe una relación de largo plazo entre las variables analizadas, aunque se presenta un desfase entre los ingresos y los gastos del Gobierno Federal, por lo que se deben tomar medidas para procurar un superávit primario sostenido. Conclusión Desde el Programa Económico 2014, la SHCP solicitó un déficit presupuestario del 1.0% del PIB para 2015, el cual justificó como un caso de excepción del equilibrio presupuestario, que se recuperaría en Aunque la SHCP comprometió una meta de RFSP congruente con la capacidad de financiamiento para 2015, durante el ejercicio fiscal se materializaron diversos riesgos fiscales asociados con la depreciación del tipo de cambio del peso respecto del dólar, la elevación de la tasa de interés y el menor crecimiento económico respecto de lo esperado, entre otros factores de riesgo que contribuyeron a incrementar la relación del SHRFSP/PIB. Los resultados de los indicadores de postura fiscal muestran que el margen de maniobra del Gobierno Federal se ha reducido, en materia de balance público, si bien en 2014 y 2015 se cumplió con la meta aprobada por el Congreso, en esos años se presentaron los déficits más altos desde 2008, en particular al incluir la inversión de las EPEs y de alto impacto, 3.5% del PIB en Sólo el balance petrolero fue superavitario, pero presenta una tendencia a la baja. El espacio fiscal estimado por la ASF de entre 0.7 y 0.8 puntos porcentuales del PIB en 2015, implica una reducción constante respecto de los cinco años previos, lo que se explica principalmente por el continuo déficit y el mayor endeudamiento. El espacio fiscal disminuye si se considera el SHRFSP, que en los CGPE 2017 se estima represente el 50.5% del PIB en 2016, así como por un entorno económico internacional desfavorable y la materialización de algunos riesgos fiscales. De igual manera, los indicadores posición fiscal sostenible y déficit primario macro-ajustado, muestran un deterioro. El primero presenta valores superiores a la unidad en los dos últimos años y se encuentra dentro de lo que se conoce como región de insostenibilidad, mientras que el indicador macro-ajustado en 2015 mostró un resultado mayor a cero, lo que implica que los resultados del balance primario no permiten hacer frente al pago de intereses de la deuda. Por esta razón, es relevante cumplir con el cambio de tendencia que la SHCP plantea para el ejercicio fiscal 2017 y tomar medidas para procurar un superávit primario que permita cubrir el costo financiero de la deuda y establecer una tendencia decreciente en la relación SHRFSP/PIB. realizar la pruebas de raíces unitarias a las series de datos para comprobar estacionariedad de las mismas. Consultar: Greene. William H., Econometric Analysis, Séptima Edición, Ed. Prentice Hall, / Se aplicaron las pruebas cointegración sobre los residuales de Engle y Granger, la de causalidad de Granger con cuatro rezagos y las de Johansen, con lo que se concluye que las series guardan una relación de largo plazo. Finalmente, se analizaron los residuos que resultaron del modelo estimado, los cuales cumplieron con los supuestos de normalidad, homocedasticidad y no correlación. Consultar: Gujarati, Damodar y Porter, Dawn, Econometría, Quinta Edición, Ed. McGraw Hill,

53 Grupo Funcional Gobierno En concordancia con lo anterior, la SHCP destaca el compromiso del Gobierno Federal con la estabilidad económica mediante un manejo responsable de las finanzas públicas y un uso moderado del endeudamiento público. Asimismo, señala que el programa propuesto para 2017 refuerza las acciones para continuar con la consolidación fiscal de acuerdo con la trayectoria establecida desde los CGPE 2015, tanto para el balance público, como para los RFSP, con una reducción anual de 0.5 puntos del PIB en ambas medidas entre 2015 y 2018, y está diseñada para que la relación de deuda sobre PIB retome una tendencia decreciente. Las acciones emitidas con base en este resultado están dirigidas a promover la implementación de mejores prácticas gubernamentales y a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas Recomendación Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere aplicar las medidas necesarias e implemente las acciones que permitan lograr el cambio de tendencia del balance primario que plantea para el ejercicio fiscal 2017 y procurar un superávit primario sostenido que cubra el costo financiero de la deuda y genere excedentes que permitan disminuir la deuda, debido a que los resultados de los últimos años se reflejan en un mayor endeudamiento y en la reducción del espacio fiscal. En la eventualidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere válidos los términos de esta recomendación, será procedente que proponga una alternativa viable para que la relación SHRFSP respecto del PIB retome una tendencia decreciente. 7. Evolución de los principales riesgos fiscales La experiencia internacional, particularmente como consecuencia de la crisis financiera de , ha evidenciado que las finanzas públicas están sujetas a choques derivados de la evolución macroeconómica nacional e internacional y a otros factores, por lo que la efectividad de las prácticas que se apliquen para la administración de la deuda pública influirá en la vulnerabilidad fiscal de un gobierno y en su sensibilidad a dichos choques. Si la estrategia de deuda pública de un gobierno no presta suficiente y prudente atención a las posibles contingencias, costos y vulnerabilidades macroeconómicas y financieras potenciales, se podrían tener restricciones para cumplir con las obligaciones relacionadas con el servicio de la misma. Se debe dar especial atención a la reducción del servicio de la deuda y de los riesgos, para proteger el equilibrio en las finanzas públicas. 85/ En 2015 el balance primario fue deficitario en 1.2% del PIB, el más alto desde 2009, con lo que sumaron siete años consecutivos de déficit primario, mientras que el costo financiero de la deuda pública se incrementó 15.1% real anual, en comparación con el aumento de 6.2% reportado el año previo, y se estima crezca 18.9% real en / 85/ INTOSAI, ISSAI 5420, La Administración de la Deuda Pública y la Vulnerabilidad Fiscal: Tareas para las Entidades de Fiscalización Superior (EFS), Comité de Deuda Pública, febrero 2003, pp / SHCP, CGPE 2017, p

54 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 Esta situación se presenta en un contexto de bajos ingresos presupuestarios y ajustes al gasto público, y se deben erogar mayores recursos para cumplir con los compromisos financieros, lo que limita el logro de los objetivos de los programas aprobados en el presupuesto. En los CGPE 2017, 87/ la SHCP señaló que [ ] Ante cualquier posible escenario, el Gobierno Federal está comprometido en actuar de manera oportuna y con acciones para enfrentar la materialización de los riesgos que alteren los ingresos o gastos que comprometan la sustentabilidad de las finanzas públicas. En este sentido, entre las principales estrategias del Ejecutivo está la contratación, de manera sistemática desde 2004, de instrumentos financieros para proteger los ingresos petroleros contra reducciones en los niveles promedio de la mezcla mexicana de exportación por debajo del previsto en la LIF y, a partir de 2015, una serie de ajustes preventivos al gasto público con el propósito de procurar la estabilidad fiscal. El FMI señala que la experiencia reciente de varios gobiernos a nivel mundial muestra la necesidad de identificar el origen y las implicaciones probables de los riesgos fiscales, la correlación que pudiera existir entre éstos y medir su impacto en caso de materialización. 88/ Los riesgos fiscales se refieren a los posibles efectos o impactos en las finanzas públicas por desviaciones entre la planeación fiscal y las metas establecidas en el presupuesto y para la deuda pública, en comparación con su actual desempeño (ingresos, gastos y balance fiscal), en un horizonte de corto y largo plazos. 89/ Estas desviaciones se pueden generar principalmente por choques macroeconómicos internos o externos, así como por la realización de pasivos contingentes, 90/ obligaciones de pago cuya fecha y monto dependen de la materialización de un hecho particular, puntual e incierto, o de una serie de eventos futuros, 91/ por lo que su administración debe estar enfocada en asegurar el cumplimiento de la meta de balance presupuestario y evitar ajustes que resulten costosos durante el ejercicio del presupuesto. Al respecto, con base en la revisión de las mejores prácticas internacionales, en la administración de los riesgos fiscales se identifican las cuatro etapas siguientes: 87/ SHCP, CGPE 2017, p / IMF, Analyzing and Managing Fiscal Risks Best Practices, June / Consultar: Draaisma, Jozef, La transparencia y la gestión de los riesgos fiscales en México, en: Revista Técnica sobre Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior, Número 4, ASF, febrero 2013; y OECD, Journal on Budgeting, Volume 2014/1, Coping with fiscal risk: Analysis and practice, George Kopits, / SHCP, CGPE 2015, p Se define a los pasivos contingentes como las obligaciones que pueden o no llegar a ser exigibles, según ocurran o no determinadas circunstancias, pasivos que el Estado debe considerar como un riesgo fiscal para cumplir con los objetivos de política a largo plazo. Banco Mundial, Finanzas y Desarrollo, Polackova, Hana, Pasivos Contingentes del Estado: Un riesgo fiscal oculto, marzo / FMI, Código de Transparencia Fiscal 2014, Glosario. 54

55 Grupo Funcional Gobierno Identificar el origen del riesgo fiscal, de acuerdo con las causas probables siguientes: Clasificación de los riesgos en: 1/ Ciclo de la administración de riesgos fiscales: Medios institucionales para la administración de los riesgos fiscales: Etapa 1 i) Situación económica: el desempeño de la actividad económica nacional e internacional puede incidir en los ingresos, los egresos y la deuda pública. ii) Riesgos específicos: situaciones particulares relacionadas con las proyecciones y metas para los ingresos, egresos, balance público, financiamiento interno y externo, tasas de interés, tipo de cambio, inflación, presiones de materias primas, entre otros. iii) Contingencias previsibles: presiones presupuestarias con elevada probabilidad de materializarse, tales como las derivadas de la dinámica demográfica, obligaciones legales y en contratos, amortización y costo financiero de la deuda, proyectos de inversión mediante asociaciones público-privadas, entre otras. iv) Contingencias con probabilidad de materializarse: entre las que se incluyen situaciones como los efectos del cambio climático, desastres naturales, garantías del gobierno hacia empresas públicas, banca de desarrollo y a proyectos de asociación público-privadas. Etapa 2 i) Directos: aquellos que se derivan de obligaciones definidas en documentos legales y contractuales. ii) Contingentes: aquellos que dependen de que una situación futura se realice para que detone la responsabilidad y obligación financiero del gobierno. iii) Explícitos: responsabilidades para cumplir las obligaciones financieras están definidas en disposiciones jurídicas o en contratos. iv) Implícitos: compromisos y responsabilidades de carácter social, económico y político que el gobierno asume con base en las expectativas de los agentes respectivos, para apoyar la estabilidad de la actividad económica y el empleo, a grupos de la población, a las empresas estatales, a las instituciones financieras y a los gobiernos subnacionales, entre otros. Etapa 3 i) Definir los aspectos significativos del entorno interno y externo respecto del cual el gobierno ejecuta políticas, programas y ejerce recursos. ii) Identificar, analizar y medir la probabilidad de ocurrencia y el impacto estimado, incorporar los riesgos relevantes en las previsiones presupuestarias. iii) Revelar los riesgos en los estados financieros, en los informes sobre las finanzas públicas y la deuda pública, así como en documento especializados en la materia. iv) Establecer una estrategia para mitigar los riesgos y operar los mecanismos seleccionados, tanto normativos como instrumentos para la transferencia, distribución, reducción, limitación y amortiguamiento de la exposición a riesgos y sus efectos potenciales. v) Comunicación abierta con todos los actores involucrados y transparencia sobre la administración de riesgos. vi) Actualización periódica de la identificación y evaluación de riesgos; seguimiento de su evolución y transformaciones; control interno; rendición de cuentas y valoración de los resultados de la administración institucional de riesgos para su mejora continua. Etapa 4 i) Arquitectura institucional y reglas fiscales para establecer criterios, procesos y límites para asegurar un manejo con disciplina, responsabilidad y prudencia de las finanzas públicas y de la deuda pública, por lo que son medios relevantes para la fortaleza y sostenibilidad a mediano y largo plazos, así como para tener capacidad de respuesta frente a situaciones adversas de corto plazo. ii) Fondos de estabilización y medidas prudenciales permiten ajustar el presupuestario de acuerdo con el ciclo de la actividad productiva, y armonizar la política fiscal con el nivel de tendencia observado y esperado de la economía. Las medidas prudenciales implican regular el nivel y composición de los ingresos, del gasto y de la deuda pública con un perfil financiero sostenible a mediano y largo plazos. 55

56 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 FUENTE: iii) Coberturas, seguros y mecanismos de transferencia de riesgos para compartir y distribuir los riesgos y los costos inherentes, para lo cual se requiere disponer de recursos y evaluar la alternativa óptima para cada caso. iv) Asociaciones público-privadas y participación social para distribuir riesgos, financiamiento, costos y beneficios con organismos privados, así como aprovechar modelos gerenciales que han acreditado su eficacia y eficiencia con mecanismos de mercado. v) Medición y revelación de contingencias y fondos de reserva para una adecuada identificación y revelación de los diferentes tipos de contingencias, explícitas e implícitas, de acuerdo con su probabilidad de materialización, costo estimado e impacto posible, con el propósito de constituir las reservas financieras respectivas en un marco de prudencia y responsabilidad de mediano y largo plazos. OLACEFS, Ponencia Base del Tema Técnico 2, Prevención del Riesgo de Fraude en los Estados Financieros y Administración de los Riesgos Fiscales, XXVI Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS, 17 al 21 de octubre de 2016; y IMF, Analyzing and Managing Fiscal Risks Best Practices, June / Estos tipos se pueden combinar entre sí en directo explícito o implícito, y en contingente explícito o implícito. En este contexto, la ASF realizó un análisis sobre los riesgos fiscales que la SHCP presenta de manera regular en los CGPE a fin de identificar áreas de oportunidad para fortalecer su administración. a) Riesgos macroeconómicos de corto plazo en los CGPE Desde 2012, los CGPE contienen un apartado de los principales riesgos fiscales de corto plazo que podrían enfrentar las finanzas públicas. De acuerdo con la SHCP, las estimaciones que se presentan en ese documento consideran el máximo pasivo contingente y tienen por objeto evaluar adecuadamente la sostenibilidad de las finanzas públicas ante escenarios distintos al central. Asimismo, señala que las desviaciones que se presentan son indicativas debido a que se refieren a los efectos aislados de cada uno de los factores y no toman en cuenta la interacción que existe entre los mismos, ni considera otros aspectos que inciden sobre los ingresos presupuestarios y la deuda. El análisis de sensibilidad de los ingresos y egresos que presenta la SHCP como parte del paquete económico desde 2012 muestra la evolución siguiente: 56

57 Grupo Funcional Gobierno SENSIBILIDAD DE INGRESOS Y EGRESOS, (Porcentajes del PIB) Concepto Incremento de medio punto real en el crecimiento económico aumenta los ingresos tributarios no petroleros en: Un dólar adicional en el precio del petróleo genera un incremento neto en los ingresos de: 1/ Efecto neto por una apreciación de 10 centavos en el tipo de cambio promedio (0.02) (0.02) (0.01) (0.01) 0.00 (0.01) Reducción de los ingresos petroleros Disminución del costo financiero de la deuda en moneda extranjera Una caída de 50 mil barriles diarios en la extracción de crudo en los ingresos petroleros reduce los ingresos petroleros 2/ Aumento de 100 puntos base en la tasa de interés nominal incrementa el costo financiero del sector público 3/ FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE de 2012 a / A partir de 2016, la SHCP también explica en los CGPE el efecto de una caída en un dólar en el precio del petróleo sobre los ingresos. 2/ En los CGPE 2017, el efecto estimado señalado es con base a una mayor plataforma de producción de petróleo. 3/ En 2012, las estimaciones de la SHCP fueron elaboradas con base en una variación de 10 puntos base en la tasa de interés. En 2015 se materializaron nuevamente diversos riesgos macroeconómicos de corto plazo, como la menor tasa de crecimiento del PIB en comparación con lo estimado originalmente, el precio de la mezcla mexicana de crudo de exportación por debajo de lo anticipado y el tipo de cambio del peso respecto del dólar mayor que el programado, con la perspectiva de que en 2016 y 2017 se mantendrá este escenario. La ocurrencia reciente en diversas variables se ha presentado de forma opuesta a la planteada en el análisis de sensibilidad de ingresos y egresos que se reporta en los CGPE, como se muestra en el cuadro siguiente: 57

58 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 MARCO MACROECONÓMICO ESTIMADO Y OBSERVADO, Concepto Tasa de crecimiento real del PIB Precio de la mezcla mexicana de crudo de exportación 1/ Plataforma exportación 2/ de Tipo de cambio nominal promedio Est. Obs. Est. Obs. Est. Obs. Est. Obs. Est. Obs. Est / 2.5 5/ / , , , , , , , , , , / / 18.2 Tasa de interés 3/ / 4.9 FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, CGPE de 2012 a 2017; del INEGI, Banco de Información Económica, septiembre 2016; de PEMEX, Base de Datos Institucional, septiembre 2016; y del Banco de México, Estadísticas, septiembre / Precio promedio en dólares por barril (dpb). A partir del segundo semestre de 2014 el precio promedio empezó su comportamiento a la baja y en diciembre de ese año fue de dólares. 2/ Promedio en miles de barriles diarios. 3/ Tasa de interés promedio de Cetes a 28 días. 4/ El 22 de agosto, la expectativa de crecimiento del PIB para 2016 se redujo a un rango de entre 2.0% y 2.6%. SHCP, Comunicado de prensa del 22 de agosto de / Observado al primer semestre de / Promedio del periodo de enero a julio de Est. Estimado. Obs. Observado. El FMI señala que una fuente potencial de riesgo se presenta cuando se incorporan en la planeación fiscal los efectos de choques positivos, mientras que se tiende a prestar menor atención al caso contrario. 92/ En relación con lo anterior, las buenas prácticas en materia de transparencia fiscal consideran que los pronósticos macroeconómicos y fiscales se deben abordar bajo escenarios alternativos. 93/ Ante la recurrente materialización de diversos riesgos de corto plazo, evaluar la condición de sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo es una práctica que permite verificar la consistencia entre futuros déficits públicos en los que se pudiera incurrir y el endeudamiento requerido para su financiamiento, 94/ lo que involucra el reconocimiento y adecuada administración de diversos riesgos fiscales para reducir su impacto y, en lo posible, su realización. Las mejores prácticas internacionales sugieren anticipar los efectos que tendrían estos riesgos en caso de materializarse e identificar las características siguientes: 95/ Prever si las repercusiones serían de carácter permanente o temporal. De ello dependerá que simplemente entren en operación los estabilizadores automáticos de la economía o se requieran otras medidas para la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazos. 92/ IMF, Analyzing and Managing Fiscal Risks-Best Practices, June 2016, p / FMI, El Código de Transparencia Fiscal, 2014, p / World Bank, Concept Note, How to of Fiscal Sustainability: A Toolkit for assessing FS in MIC s, November 1, 2005, p / Cebotari, Aliona, et. al., Fiscal Risks: Sources, Disclosure and Management, IMF 2009, p

59 Grupo Funcional Gobierno Establecer la posible relación entre riesgos fiscales. Puede existir correlación positiva que implique que la manifestación de un riesgo resulte en la materialización de otros. Conocer la sensibilidad de las políticas del gobierno respecto de los riesgos fiscales. Instituciones como el FMI, el Banco Mundial y el Banco de Inglaterra, 96/ utilizan la metodología de vectores autorregresivos (VAR) 97/ para este tipo de análisis por la posibilidad que ofrecen de explicar de manera dinámica las relaciones entre variables, de determinar el tiempo de reacción de los elementos del sistema ante choques o perturbaciones; la dirección, el patrón y la duración de dichos choques; además de la intensidad con la que interactúan las diversas variables contenidas en el modelo VAR. 98/ Al respecto, el Banco Mundial publicó un modelo VAR con las características de las finanzas públicas de México, con el objetivo de evaluar los efectos de la política fiscal sobre la actividad productiva mediante un balance primario ajustado cíclicamente, entre otras variables. 99/ Con base en la propuesta del Banco Mundial, la ASF evaluó algunos riesgos descritos por la SHCP en los CGPE y por el FMI, que pueden repercutir en las finanzas públicas en el corto, mediano y largo plazos. 100/ El modelo estimado consistió en un VAR no restringido, 101/ a fin de 96/ Consultar: IMF, Sustainability Assessments-Review of Applications and Methodological Refinements, June 2003; Tanner, Evan and Issouf Samake, Probabilistic Sustainability of Public Debt: A Vector Autoregression Approach for Brazil, Mexico, and Turkey, Working Paper 06/295, IMF December 2006; Penalver, Adrian and Gregory Thwaites, Fiscal rules for debt sustainability in emerging markets: the impact of volatility and default risk, Bank of England, Working Paper no. 307, September 2006; Burnside, Craig, Fiscal Sustainability in Theory and Practice, A Handbook. The World Bank 2005; Celasun, O, Debrun, X and Ostry, J, Primary surplus behavior and risks to fiscal sustainability in emerging market countries: a fan chart approach, Working Paper 06/67, IMF March / El enfoque de vectores autorregresivos tiene la característica de ser un sistema simultáneo de ecuaciones en el que todas las variables son consideradas endógenas. En la elaboración de modelos VAR, el valor de una variable se expresa como función lineal de sus valores pasados o rezagados, así como del resto de las variables incluidas en el modelo. La ventaja de este método consiste en que su estimación es simple, debido a que el uso de los Mínimos Cuadrados Ordinarios es aplicable a cada ecuación por separado y las predicciones obtenidas son en muchos casos mejores que los resultados con modelos de ecuaciones simultáneas más complejos. Gujarati, Damodar y Porter, Dawn, Econometría, Quinta Edición, Ed. McGraw Hill, / Pedreira, Martínez, Rebuge y Orosa, Una aplicación de la metodología VAR al ámbito del marketing periodístico: el caso de las promociones de ventas, Universidad de A Coruña, Revista Electrónica de Comunicaciones y Trabajos ASEPUMA, No. 8, 2007, pp / El análisis comprende de 1980 a 2003, en el cual se identificó que desviaciones fiscales tienen efectos en las variaciones del PIB hasta por periodos de ocho trimestres. Asimismo, cuando se presentan choques de diversa naturaleza, la política fiscal tiende a intensificar los efectos de éstos sobre la actividad productiva. Consultar: Burnside, Craig and Yuliya Meshcheryakova, Mexico: A Case Study of Procyclical Fiscal Policy, in Fiscal Sustainability in Theory and Practice. A Handbook. The World Bank 2005, Chapter / Cebotari, Aliona, et. al., Fiscal Risks: Sources, Disclosure and Management, IMF / La siguiente expresión representa el modelo de VAR irrestricto o no restringido: Donde representa la matriz de los coeficientes de los rezagos y φ las variables exógenas que son impuestas por el modelador. Habitualmente esta expresión parte de que todas las variables participantes son estacionarias, sin embargo, en caso contrario se sugiere no diferenciarlas porque al hacerlo se pierde información relevante. Loría, Eduardo, et. al., La metodología VAR cointegrado, un modelo de crecimiento económico para México, , Facultad de Economía, UNAM, agosto

60 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 determinar la reacción del balance primario 102/ ante choques o perturbaciones en las tasas de crecimiento del PIB de México y de los EUA, el precio de la mezcla mexicana de petróleo, el tipo de cambio real y la tasa de interés de los bonos del Tesoro de los EUA, lo que se denomina función de impulso-respuesta. 103/ La metodología VAR permite identificar si los efectos de los choques eventualmente se desvanecerán en el tiempo o serán de carácter permanente. La especificación del modelo fue la siguiente: En donde, xt = A0+A 1xt-n+Ɛt xt = (bpt, gt, pmt, tcrt, rt, gt eua ) A 0: A 1: x t: bp t: g t: pm t: Vector de términos constantes. Matriz de coeficientes. Vector de variables macroeconómicas. Balance primario como proporción del PIB. Tasa de crecimiento real del PIB en México. Logaritmo natural del precio de la mezcla mexicana de petróleo (pesos por barril). tcr t: Logaritmo natural del tipo de cambio real, pesos por dólar, para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera. r t: g t eua : Tasa de interés de los bonos del tesoro de los EUA. Tasa de crecimiento real del PIB de los EUA. Ɛ t Vector de choques (Ɛ t bp, Ɛ tg, Ɛ t pm, Ɛ t tcr, Ɛ tr, Ɛ t geua ) El periodo de análisis abarca del primer trimestre de 1996 al cuarto trimestre de Los datos se obtuvieron de las estadísticas publicadas por el Banco de México y del Banco de Información Económica del INEGI. 102/ Se consideró un modelo parsimonioso para la estimación, por lo que el balance primario como proporción del PIB no se ajustó cíclicamente. Consultar: Gujarati, Damodar y Porter, Dawn, Econometría, Quinta Edición, Ed. McGraw Hill, 2009, p / Si hay varios rezagos en cada ecuación, no siempre es fácil interpretar cada coeficiente, en especial si se alternan sus signos. Por esta razón, en la elaboración de modelos VAR se examina la función de impulso-respuesta para determinar la forma como responde una variable ante un choque o perturbación administrado a una o más ecuaciones en el sistema. Gujarati, Damodar,

61 Grupo Funcional Gobierno Las variables se transformaron a valores reales (base 2008) con el índice obtenido de la relación PIB corriente/pib real. Posteriormente se desestacionalizaron con la herramienta Census X12-ARIMA 104/ y se realizó la estimación mediante el paquete econométrico Eviews 7. Para estimar el VAR se siguió la metodología de Sims, 105/ en la cual se señala que es necesario identificar el orden de las ecuaciones o variables que conformarán el sistema, debido a que ello influye en los resultados. Por lo anterior, se realizó la prueba de causalidad de Granger, 106/ la cual mostró que la estimación del modelo debe considerar el orden siguiente: x t =(bp t, tcr t, pm t, g t eua, r t, g t) La selección del retardo óptimo en el modelo se efectuó mediante el criterio de información de Akaike, 107/ y el resultado de esta prueba indicó que se debía estimar un modelo VAR con dos rezagos, VAR(2). Asimismo se comprobó una relación de largo plazo entre las variables mediante la metodología de Johansen, 108/ en la que se encontró al menos un vector de cointegración, por lo que existe relación de largo plazo entre las variables del sistema. Los resultados de la función de impulso-respuesta distinguen si el choque permite que el balance primario regrese a su estado inicial en el transcurso del tiempo (efecto transitorio) o si esto no ocurriría, como se muestra en las gráficas siguientes: 104/ Census X12-ARIMA es un método basado en promedios, los cuales se sustentan en el dominio del tiempo o en el de frecuencias y logra el ajuste estacional con el desarrollo de un sistema de factores que explican la variación en una serie, creado por el U.S. Census Bureau. La utilidad de desestacionalizar las series económicas se basa en el hecho de que estas series están constituidas por varios componentes, los cuales pueden ser separados de la serie original, tales como la tendencia, el ciclo, la estacionalidad y el comportamiento irregular, a fin de realizar un análisis más preciso al separar la información en sus distintos elementos. Instituto Nacional de Estadísticas, Desestacionalización X12 ARIMA con efecto calendario, Índice Supermercados, Chile, septiembre de / Consultar: Sims, C. A., Macroeconomics and reality, Econometrica, Vol. 13, No. 1, pp / Una prueba de exogeneidad es útil para identificar si se requiere incorporar un elemento adicional en el modelo VAR y determinar si el número de rezagos de una variable determina, en el sentido de Granger, el comportamiento de alguna otra en el sistema. Consultar: Enders, Walter, Applied Econometric Time Series, Fourth Edition, / Una estrategia para encontrar el orden del modelo VAR consiste en examinar los denominados criterios de información, que son ciertas correcciones sobre el valor de la muestra de la función logaritmo de verosimilitud. Los más conocidos son los de Akaike (AIC) y Schwartz (SBC o BIC).,, donde es el resultado del determinante de la varianza entre la matriz de covarianza de los residuales y N es el total de parámetros estimados en todas las ecuaciones. Para mayor información consultar Enders, Walter, 2014; y Novales, Alfonso, Modelos vectoriales autorregresivos (VAR), Universidad Complutense, noviembre de / El método de Johansen considera las pruebas de la Traza (Trace test) y la del Máximo Valor Propio (Maximum Eigenvalue), para determinar el número de vectores de cointegración. Ver Enders, Walter,

62 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 RESULTADOS DE LA FUNCIÓN IMPULSO-RESPUESTA SOBRE EL BALANCE PRIMARIO Response to Cholesky One S.D. Innovations ± 2 S.E. Response of BP to TCR Response of BP to PM Response of BP to GEUA Response of BP to R Response of BP to G FUENTE: Elaborado por la ASF mediante el paquete econométrico Eviews 7. Nota: Las líneas sólidas (en color azul) muestran la reacción del balance primario (BP) ante choques del tipo de cambio real (TCR), precio de la mezcla mexicana de petróleo (PM), tasa de crecimiento del PIB de los EUA (GEUA), tasa de interés de los bonos del tesoro de los EUA (R) y de la tasa de crecimiento del PIB de México (G), respectivamente. Las líneas punteadas (en color rojo) son bandas de confianza de ± 2 errores estándar. El modelo VAR estimado muestra que: La depreciación del tipo de cambio real (tcr) implica un impacto negativo y permanente sobre el balance primario (bp). El incremento en el precio de la mezcla mexicana de petróleo (pm), tiene un impacto sobre el balance primario positivo pero temporal. Un aumento en la tasa de crecimiento real del PIB de los EUA (g eua ) mejora el balance primario y el efecto es positivo y permanente. 62

63 Grupo Funcional Gobierno Ante un incremento de la tasa de interés de los bonos de los EUA (r), se produce un efecto negativo y permanente que deteriora el balance primario. Un aumento en la tasa de crecimiento real del PIB de México (g) mejora el balance primario y el efecto es positivo pero temporal. El incremento en el tipo de cambio real, el menor crecimiento del PIB de los EUA respecto del presentado en los CGPE y el aumento de la tasa de interés de referencia de la Reserva Federal, son riesgos que se han materializado, algunos de ellos de manera constante, por lo que se requieren consideraciones de fondo debido a sus efectos de largo plazo sobre el balance primario. Cabe señalar que aunque los resultados obtenidos por la ASF muestran que el efecto sobre el balance primario propiciado por la caída en el precio de la mezcla mexicana es de carácter temporal, lo que se puede atribuir a las coberturas petroleras que protegieron los ingresos petroleros en 2014 y 2015, esta condición pudiera no ser sostenible en el mediano y largo plazos. Lo anterior, debido a que se prevé que los precios internacionales del petróleo crudo permanecerán de manera indefinida en niveles menores que los observados históricamente, 109/ por lo que se anticipa que los beneficios de este tipo de instrumentos financieros podrían reducirse ante la posibilidad de que se incremente su costo de contratación y se reduzca el volumen de barriles de petróleo a cubrir por las condiciones del mercado. Las desviaciones en los resultados respecto de las estimaciones representan un riesgo para las finanzas públicas, por su efecto en los referentes básicos que se utilizan para determinar los niveles de ingreso, gasto y deuda pública, de ahí la importancia de reforzar el proceso de planeación fiscal con estimaciones de mayor precisión, 110/ debido a que, como la SHCP menciona, los cambios en el corto plazo de las variables macroeconómicas relacionadas con las finanzas públicas también pueden incidir en el largo plazo, 111/ por lo que valdría considerar otras variables cuyo desempeño implique un riesgo potencial para la estabilidad de la economía, como la evolución reciente de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que en el primer semestre de 2016 registró un déficit de 3.0% del PIB. 112/ Las mejores prácticas internacionales han reforzado los marcos fiscales con la participación de instituciones fiscales en diversas etapas del proceso presupuestario, generalmente en la forma de consejos técnicos y/o de asesores sin función de autoridad, que contribuyen a 109/ Banco de México, Reporte sobre el Sistema Financiero 2015, p / Cebotari, Aliona, et. al., IMF (2009), p / CGPE 2015, p / Como proporción del PIB, desde 2010 el saldo deficitario de la cuenta corriente presenta una tendencia creciente. En 2015 el déficit fue de 2.9%, mientras que para 2016 y 2017 se estima sea de 3.1% y 3.2%, respectivamente, los más altos desde El Banco de México ha señalado la necesidad de implementar políticas de ajuste al gasto público, a fin de evitar impactos, principalmente en el tipo de cambio real y en la evolución de los precios de la economía, así como para fortalecer la percepción sobre los fundamentales macroeconómicos y la capacidad de pago del país, particularmente en un entorno, como el actual, en el que se prevé continúen las dificultades en el financiamiento exterior. Consultar: Banco de México, Informe Trimestral, Abril-Junio

64 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 eliminar posibles sesgos en las previsiones macroeconómicas, así como para dar seguimiento al cumplimiento de las reglas fiscales. 113/ b) Principales riesgos de largo plazo y pasivos contingentes en los CGPE 114/ Entre los riesgos fiscales de largo plazo que la SHCP considera generarán presiones en las finanzas públicas, se encuentran los relacionados con la evolución demográfica del país. De acuerdo con las previsiones actuales, la dinámica poblacional implicará asignar mayores recursos públicos para atender las crecientes necesidades de bienes y servicios públicos, principalmente en educación, salud y pensiones. El Consejo Nacional de Población (CONAPO) estima que la población total en México pasará de millones de personas en 2015 a millones en 2030 y a millones en / En servicios de salud, la evolución poblacional se orienta hacia una estructura en la que predominarán las personas de la tercera edad. CONAPO calcula que en 2030 habrá 20.4 millones de habitantes mayores de 60 años y 32.4 millones en 2050, lo que conlleva a la necesidad de estimar y tomar las previsiones respecto del impacto que este cambio demográfico tendrá en los gastos asociados con el tratamiento de enfermedades crónicodegenerativas y de alto costo como la diabetes, el Alzheimer y el cáncer, entre otras, en un marco en el que la esperanza de vida pasará de 75.2 años en 2016 a 76.9 años en Sin embargo, el gasto en salud como proporción del gasto programable, presenta un comportamiento a la baja desde 2012, 116/ no obstante el contexto en el que se requiere aumentar la inversión en infraestructura, equipo y personal en este sector para garantizar la cobertura universal con servicios más eficientes, 117/ de acuerdo con las previsiones de la transición demográfica. También el gasto en educación muestra ajustes a la baja, de 18.7% a 16.9% del gasto programable entre 2011 y el primer semestre de 2016, comportamiento que se presenta en un contexto en el que las estimaciones de la Secretaría de Educación Pública prevén que la matrícula total en educación pública pasará de 31.4 millones en el ciclo escolar a 32.7 millones en el ciclo , 118/ y a su interior destacan los aumentos de 50.8% en capacitación, y 42.3% y 6.3% en los niveles superior y media superior, situación asociada con la necesidad de contar con mayores recursos públicos para este sector. 113/ Para mayor referencia sobre las instituciones fiscales, consultar: ASF, Estudio núm. 1639, Balance Estructural del Sector Público Presupuestario Federal, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014, IMF, Fiscal Policy in Latin America: Lessons and Legacies of the Global Financial Crisis, SDN/15/06, April 2015; Kopits, George, OECD, Journal on Budgeting, Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices, Vol. 11/3, / Con la reforma al artículo 16 de la LFPRH publicada en el DOF el 24 de enero de 2014, se acotó a que la SHCP presentara en los CGPE los riesgos más relevantes que enfrentan las finanzas públicas en el corto plazo, mientras que previo a la reforma la presentación de riesgos incluía a los de largo plazo. Al respecto, cabe señalar que la SHCP incluye su previsión sobre los riesgos y pasivos contingentes en un horizonte de tiempo más amplio, en el que considera la pirámide poblacional, salud, pensiones, banca de desarrollo, seguro de depósitos e IPAB, proyectos de infraestructura de largo plazo (Pidiregas) y desastres naturales. 115/ CONAPO, Proyecciones de la Población , 116/ En 2012 representó el 14.1% del gasto programable, en 2015 esta proporción se redujo a 13.0% y en el periodo enero-junio de 2016 fue de 12.0%. 117/ SHCP, CGPE 2015, p / Incluye educación pública para los niveles básico, media superior, superior y capacitación. SEP, Sistema Nacional de Información Estadística Educativa, 64

65 Grupo Funcional Gobierno Respecto de los compromisos derivados de pensiones y jubilaciones, la provisión de recursos pasó de 13.5% del gasto programable en 2011 a 17.0% al primer semestre de 2016, y se estima crecerán 7.8% real cada año hasta alcanzar 4.4% del PIB en / A pesar de las reformas a los esquemas de pensiones del IMSS, ISSSTE, CFE, Nafin, Bancomext y PEMEX, en los CGPE 2017 se señala que la presión para las finanzas públicas por el llamado periodo de transición, que es la diferencia en el gasto en pensiones con reforma (cuentas individuales) y sin reforma del régimen pensionario (beneficios definidos), se deberá enfrentar con recursos presupuestarios hasta / Cabe señalar que en el Proyecto de PEF 2017 se asignaron 720,128.9 millones de pesos a pensiones y jubilaciones, lo que representa un incremento real anual de 14.0% y 20.6% como proporción del gasto programable para ese año. A su vez, dicho monto equivale a 5.9 y 2.7 veces al presupuestado para las secretarías de Salud y de Educación Pública, en ese orden. EVOLUCIÓN DEL GASTO PROGRAMABLE EN EDUCACIÓN, SALUD Y EN PENSIONES Y JUBILACIONES, (Porcentaje) * Pensiones y Jubilaciones Salud Educación FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la SHCP, Cuenta Pública de 2011 a 2015, e Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, segundo trimestre de NOTA: El gasto programable del sector público presupuestario en las funciones salud y educación, corresponde a las cifras reportadas en la finalidad de desarrollo social. * Cifras al periodo enero-junio de Con base en lo anterior, se identifican presiones fiscales derivadas de la dinámica demográfica que experimenta México, lo que implicará se adopten medidas en el corto y mediano plazos, a fin de no comprometer el crecimiento económico ni la sostenibilidad de las finanzas públicas. La agencia calificadora Standard and Poor s realizó un estudio sobre el impacto de la transición demográfica en México, 121/ en el cual resaltó que sin un cambio en las políticas 119/ En los CGPE 2017, p. 95, la SHCP estima que representarán 3.2% del PIB en / El pasivo pensionario del IMSS, ISSSTE, CFE, PEMEX y otras entidades de la Administración Pública Federal equivale a 49.0% del PIB de SHCP, CGPE 2017, p / Standard and Poor s, Envejecimiento de la población en México podría presionar el crecimiento económico y las finanzas públicas, 28 de julio de 2016, 65

66 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 actuales, su escenario base, el gasto público total relacionado con el envejecimiento de la población crecerá de 4.7% del PIB en 2015 a 11.4% en 2050, el índice de dependencia de la vejez aumentará de 9.8% a 29.4% 122/ y la deuda neta del gobierno general de 42.6% a 185.4%, en el mismo periodo. Ante este escenario hipotético, la calificación soberana de largo plazo sería ajustada paulatinamente de BBB a una de grado especulativo en el La gestión de los riesgos fiscales efectiva debe cubrir un amplio rango de canales por los cuales estos riesgos se generan. La dinámica demográfica ejerce presión sobre la explotación de los recursos naturales y el medio ambiente, lo que se reconoce que ha coadyuvado al cambio climático, que se asocia primordialmente con el incremento en la intensidad y en la frecuencia de los fenómenos meteorológicos y con ello la necesidad de contar con recursos suficientes para hacer frente a los desastres naturales. Sin embargo, los efectos del cambio climático también implicarán modificaciones en la actividad productiva de distintas partes del país, en la composición y movilidad de la población, principalmente por el incremento en la temperatura y en el nivel de las precipitaciones, lo que repercutirá en la tasa de crecimiento de la economía y en el nivel de ingreso de la población en las diversas regiones. De acuerdo con las estimaciones publicadas por el Banco Mundial, uno de los resultados del cambio climático se reflejará en un incremento de 2.4% en la población con pobreza de activos en 2030, 123/ lo que representa un punto de partida para abordar la vulnerabilidad de las personas y los gobiernos subnacionales que tienen poca capacidad de resistencia a las condiciones climáticas adversas, así como para establecer mecanismos financieros que permitan mitigar sus efectos. La información fiscal debe proporcionar un panorama completo, pertinente, puntual y fiable de la posición y el desempeño financiero del gobierno, por lo que el análisis básico de la sostenibilidad fiscal de largo plazo debe considerar la publicación, de manera periódica, de proyecciones sobre el comportamiento de los principales agregados fiscales, fondos de salud y de seguridad social durante los próximos 10 años como mínimo. Este escenario se puede complementar al considerar un periodo de 30 años sobre la base de distintos supuestos macroeconómicos, demográficos, de recursos naturales, entre otros supuestos. 124/ c) Riesgos fiscales no contemplados por la SHCP en los CGPE El Código de Transparencia Fiscal 2014 del FMI, y las mejores prácticas para la transparencia presupuestaria de la OCDE, 125/ resaltan la necesidad de que los gobiernos incluyan escenarios macroeconómicos y fiscales en sus presupuestos, así como declaraciones cuantificadas sobre riesgos fiscales con diferente probabilidad de materialización, garantías, proyectos de inversión mediante asociaciones público-privadas y otros pasivos contingentes. 126/ 122/ El índice de dependencia de la vejez corresponde al número de personas de 65 años y más entre el número de personas con edades de 15 a 64 años. Consultar: Standard and Poor s, 28 de julio de / Se considera que una familia se encuentra en pobreza de activos si sus miembros no pueden cubrir sus gastos en alimentos, salud, educación, vestido, vivienda y transporte público. Consultar: De la Fuente, Alejandro, Olivera, Marcelo, The Poverty Impact of Climate Change in Mexico, The World Bank, Policy Research Working Paper 6461, May / FMI, El Código de Transparencia Fiscal, 2014, p / OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance, Public Governance and Territorial Development Directorate, 18 February / IMF, Policy Paper, Budget Institutions in G-20 Countries-Country Evaluations, April 7,

67 Grupo Funcional Gobierno Entre las áreas de oportunidad identificadas para México se encuentran: Pronósticos fiscales y macroeconómicos. Entre instituciones, realizar comparaciones ex ante de los pronósticos y los supuestos macroeconómicos con los cuales se fundamenta la política fiscal. Ampliar la consideración de riesgos fiscales. Los elementos que se presentan en el paquete económico deberían incluir aquellos riesgos relacionados con activos físicos y financieros, así como los derivados de las asociaciones público-privadas y otros mecanismos para financiar inversión pública. 127/ Gobiernos subnacionales. Las finanzas públicas de los estados y municipios son altamente dependientes de las transferencias que reciben de la Federación, por lo que los riesgos fiscales deberían ampliarse para incluir el desempeño fiscal y de la deuda pública de los gobiernos subnacionales. Revisar y analizar el presupuesto a mitad de año con información actualizada sobre el desempeño de la economía, las perspectivas de ingreso y gasto durante el ejercicio fiscal en curso y sus implicaciones a medio plazo. Fortalecer las instituciones de investigación sobre finanzas públicas a fin de contar con revisiones oportunas e independientes de las previsiones macroeconómicas y fiscales del gobierno; que realicen un análisis de los resultados en finanzas públicas, el cumplimiento de la regla fiscal y la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazos. Reforzar la transparencia en materia de administración de riesgos fiscales y pasivos contingentes se asocia con una mejor percepción del riesgo país, y con ello la perspectiva de las agencias calificadoras sobre la deuda soberana. 128/ En México, la revelación de los pasivos, incluye los contingentes, de conformidad con la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), se debe realizar en los estados financieros consolidados y las notas del Gobierno Federal, en apego a las disposiciones señaladas en los artículos 2, 4, fracción X, 39, 45, 46, fracción IV, 49, fracciones IV y VI, en concordancia con la Norma Internacional de Contabilidad (NIC) 37 y la Norma Internacional de Contabilidad del Sector Público (NICSP) / d) Fondos de Estabilización La política fiscal debe evaluar, prever y actuar oportunamente respecto de las fases del ciclo económico para suavizar los efectos de la materialización de diversos riesgos fiscales y 127/ Dentro de los mecanismos para promover la inversión privada podrían contemplarse, además de las Asociaciones Público Privadas (APP), instrumentos como los Certificados de Infraestructura Educativa Nacional (CIEN), Fibras y Certificados de Capital de Desarrollo (CKD s), a fin de mantener una adecuada gestión de riesgos, ya que si bien tienen el potencial de mejorar la eficiencia de la provisión de infraestructura, también son consideradas fuente importante de riesgo fiscal debido a que pueden crear determinadas obligaciones, compromisos de pago, directas o indirectas, que se conviertan en pasivos contingentes a cargo del Gobierno Federal. 128/ Cebotari, Aliona, et. al., IMF (2009), p / La NIC 37 y la NICSP 19 tienen por objeto asegurar que se utilicen las bases apropiadas para el reconocimiento y la medición de las provisiones y pasivos contingentes, así como se revele la información complementaria suficiente por medio de las notas a los estados financieros, para facilitar la comprensión de su naturaleza, plazos, vencimiento y montos. 67

68 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 estabilizar el crecimiento de la actividad productiva y el empleo, a la vez que se procura la sostenibilidad de las finanzas públicas a mediano y largo plazos. En la exposición de motivos de la Reforma Hacendaria, se identificó como área de oportunidad el manejo de los ingresos excedentes y los fondos de estabilización, debido a que con el marco normativo vigente hasta 2013 dichos ingresos no distinguían claramente el manejo de flujo de efectivo para un ejercicio determinado y el ahorro de largo plazo, por lo que se limitaba la capacidad de ahorro y la transferencia de recursos entre generaciones. 130/ Con la aprobación de esta Reforma, en los CGPE 2015, la SHCP planteó que el ejercicio fiscal de ese año sería fundamental para la política económica, debido a que en materia hacendaria entrarían en vigor diversas disposiciones en materia de responsabilidad hacendaria para refrendar el compromiso con la estabilidad macroeconómica, así como la creación de nuevos fondos y reglas para el manejo de ingresos excedentes que harían transparente el uso de los ingresos petroleros y permitirían generar ahorro para enfrentar choques adversos a las finanzas públicas. 131/ Con el fin de administrar los ingresos de la renta petrolera se creó el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED) cuya operación inició en 2015 con la encomienda legal de destinar los recursos excedentes a una reserva de ahorro de largo plazo y de estabilización de los ingresos públicos. 132/ De enero a diciembre de ese año, las transferencias ordinarias totales por el FMPED ascendieron a 398,805.0 millones de pesos, lo que representó el 2.2% del PIB, inferior en 2.5 puntos porcentuales a la meta prevista en el artículo 93 de la LFPRH, de 4.7%, por lo que en ese ejercicio fiscal no existieron recursos remanentes para la constitución de la reserva. 133/ En lo que respecta al Fondo para la Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), 134/ de 2007 a 2014 se incluyó en la LIF una disposición para limitar la cantidad de recursos provenientes de los Derechos de Hidrocarburos que se debían destinar a la generación de ahorro, y se utilizó la mayor parte de éstos para financiar proyectos y programas de inversión aprobados en el PEF, 135/ lo que redujo la capacidad de respuesta de las finanzas públicas ante fluctuaciones negativas del ciclo económico. En 2015, las transferencias ordinarias del FMPED al FEIP fueron por 16,634.2 millones de pesos, que resultaron suficientes para cubrir el costo de las coberturas petroleras para ese ejercicio fiscal, por aproximadamente 10,467.0 millones de pesos. Sin embargo, en el primer semestre de 2016 dichas transferencias sumaron 10,693.0 millones de pesos, mientras que 130/ Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, p. III. 131/ SHCP, CGPE 2015, p / Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, Informe Anual / Las transferencias ordinarias totales acumuladas durante el periodo enero-junio de 2016 sumaron 142,108.9 millones de pesos, equivalentes al 0.74% del PIB estimado en los CGPE / Con la reforma del artículo 19 de la LFPRH, publicada en el DOF el 11 de agosto de 2014, se modificó el FEIP para constituirse en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios. 135/ Para mayor detalle sobre la evolución de los recursos del FEIP, consultar auditorías núm. 102, Balance Presupuestario y Sostenibilidad Fiscal, y 87, Postura Fiscal, de los informes del resultado de la fiscalización superior de las cuentas públicas de 2013 y 2014, respectivamente, 68

69 Grupo Funcional Gobierno se pagaron 17,503.0 millones de pesos por las coberturas para ese año, lo que refleja que este fondo de estabilización tiene limitaciones para la acumulación de recursos. La acumulación constante y suficiente de ahorro de largo plazo es necesaria para la atención de los riesgos fiscales y pasivos contingentes, por lo que en un contexto en el que se prevé que los ingresos presupuestarios petroleros presentarán una tendencia a la baja, 136/ destinar al FEIP una mayor proporción de los ingresos excedentes que considera el marco normativo vigente, permitiría abordar dichos riesgos y pasivos con una mejor posición financiera y con menores costos en el presupuesto de egresos. Conclusión Contar con finanzas públicas sólidas es una condición necesaria para que la política fiscal pueda apoyar la estabilización de la actividad productiva en el corto plazo en caso de eventos adversos, así como para impulsar el crecimiento económico en el largo plazo. La adopción de métodos más rigurosos de prevención fiscal, que contemplen los efectos de las desviaciones entre los objetivos planeados y los alcanzados en el corto, mediano y largo plazos, así como análisis de riesgos bajo diferentes escenarios, junto con una explicación más amplia en informes prospectivos de las medidas que se implementarían en caso de materialización, pueden coadyuvar a mitigar los efectos de los riesgos fiscales y de los pasivos contingentes, además de generar credibilidad en el manejo de las finanzas públicas, especialmente en un contexto en que se anticipan presiones significativas por la transición demográfica, menores ingresos públicos en el mediano plazo y restricciones en la estructura presupuestaria para realizar mayores ajustes. Asimismo, fortalecer la capacidad de ahorro con una perspectiva de mediano y largo plazos, constituye una estrategia relevante para hacer frente a los efectos del ciclo económico, particularmente cuando el crecimiento disminuye y se ubica debajo de su nivel de tendencia, así como para contar con los recursos necesarios que permitan atender las presiones fiscales que se identifican con alta probabilidad de presentarse en un periodo que abarcará los próximos 15 a 20 años Recomendación Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere incluir en los Criterios Generales de Política Económica, escenarios alternativos de pronósticos macroeconómicos y fiscales en su análisis de sensibilidad de los principales riesgos que enfrentan las finanzas públicas en el corto plazo, a fin de contar con elementos suficientes que permitan valorar su comportamiento ante la materialización de diversas hipótesis a mediano y largo plazos. En la eventualidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere válidos los términos de esta recomendación, será procedente que proponga una alternativa viable que contenga los supuestos que acrediten la congruencia entre el marco macroeconómico y fiscal con el análisis de sensibilidad de los ingresos y egresos presentado en los Criterios Generales de Política Económica con una prospectiva de mediano y largo plazos. 136/ La SHCP estima que dichos ingresos pasarán de 4.2% del PIB en 2016 a 3.9% en 2022, mientras que los presupuestarios totales lo harán de 24.3% a 21.5% en el mismo periodo. CGPE 2017, p

70 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Recomendación Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considere incluir en los Criterios Generales de Política Económica, un análisis sobre la administración de riesgos fiscales que resulten de la deuda pública subnacional, las asociaciones público-privadas, así como de otros esquemas para financiar proyectos de inversión física pública y otros activos, en términos de las mejores prácticas internacionales. En la eventualidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no considere válidos los términos de esta recomendación, será procedente que proponga una alternativa viable, con base en las buenas prácticas y para que publique periódicamente la exposición del gobierno federal a garantías concedidas a terceros, la situación financiera individual y consolidada de gobiernos subnacionales y empresas públicas. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 5 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 7 Recomendación(es). Además, se generó(aron) 5 Sugerencia(s) a la Cámara de Diputados. Dictamen Con base en los resultados de la auditoría practicada, cuyo objetivo fue revisar el cumplimiento de las disposiciones aplicables y los resultados alcanzados en materia de la posición fiscal, así como evaluar el manejo de riesgos macroeconómicos y fiscales conforme a las mejores prácticas internacionales, y específicamente respecto del tema que fue revisado, en los términos que se establecen en el apartado sobre el alcance, se concluye que, en general, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público cumplió con las disposiciones legales y normativas que son aplicables en la materia, excepto por las áreas de oportunidad de mejora que se identificaron, las cuales se detallan en los resultados de la auditoría y se resumen a continuación: Especificar en el Paquete Económico y en la Cuenta Pública, la información por ramo, entidad o empresa productiva, así como el monto de financiamiento, en cifras nominales y como proporción del Producto Interno Bruto, además del beneficio económico y social de los proyectos de inversión de alto impacto del Gobierno Federal que no se contabilizan para efectos del equilibrio presupuestario establecido en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Aplicar las medidas conducentes para reestablecer el equilibrio presupuestario a partir de 2017, sin considerar la inversión de alto impacto económico y social, en cumplimiento del artículo 17, fracción III, y párrafo cuarto, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y en congruencia con la estrategia de déficit decreciente planteada originalmente en los Criterios Generales de Política Económica 2010, y que reiteró en los de Fortalecer la normativa y los mecanismos institucionales para controlar el crecimiento de los elementos que conforman el gasto corriente estructural, a fin de asegurar el cumplimiento de la regla fiscal del Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural, como una medida de responsabilidad hacendaria y un mecanismo de control del gasto público. 70

71 Grupo Funcional Gobierno Aplicar las medidas necesarias e implementar las acciones que permitan lograr el cambio de tendencia del balance primario que se plantea para el ejercicio fiscal 2017 y para procurar un superávit primario sostenido, que cubra el costo financiero de la deuda y con una tendencia decreciente de la relación SHRFSP respecto del PIB. Incluir en los Criterios Generales de Política Económica, un análisis sobre la administración de riesgos fiscales que resulten de la deuda pública subnacional, las asociaciones público-privadas, así como de otros esquemas para financiar proyectos de inversión física pública y otros activos, en términos de las mejores prácticas internacionales. Los procedimientos de auditoría aplicados, la evidencia objetiva analizada, así como los resultados obtenidos, fundamentan las conclusiones anteriores. El presente dictamen se emite el 25 de noviembre de 2016, fecha de conclusión de los trabajos de auditoría, la cual se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada y de cuya veracidad es responsable. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Evaluar los resultados de los principales indicadores de postura fiscal en 2015 respecto de lo propuesto por el Ejecutivo Federal y lo aprobado por el Congreso de la Unión. 2. Revisar el marco normativo que sustentó la solicitud del déficit presupuestario para el ejercicio fiscal 2015, la determinación de su meta y su justificación respecto de la situación económica y de las finanzas públicas. 3. Revisar el procedimiento para la determinación del Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural para el ejercicio fiscal 2015, su aplicación y su efecto en la generación de ahorro de largo plazo. 4. Evaluar los resultados en 2015 de las reformas al marco normativo en materia de la regla fiscal, respecto del cumplimiento de la meta anual de Requerimientos Financieros del Sector Público y del Límite Máximo del Gasto Corriente Estructural. 5. Analizar la evolución de los principales riesgos macroeconómicos y fiscales identificados por la SHCP, así como su política de manejo de riesgos en términos de las mejores prácticas internacionales. Áreas Revisadas La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), particularmente las unidades de Planeación Económica de la Hacienda Pública y de Política y Control Presupuestario. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: 71

72 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto, y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 29, fracción X; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009, en relación con los Transitorios PRIMERO y CUARTO del Decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; y se reforman el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal, y el artículo 70 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.. 72

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