TERRITORIO, PATRIMONIO Y DESPLAZAMIENTO: INSUFICIENCIA Y DEFICIENCIA DE LAS POLITICAS ESTATALES

Transcripción

1 TERRITORIO, PATRIMONIO Y DESPLAZAMIENTO: INSUFICIENCIA Y DEFICIENCIA DE LAS POLITICAS ESTATALES Intervención del Vicecontralor General de la República, Luis Bernardo Flórez Enciso, en el evento de constitución de la Mesa de Tierras convocado por la Procuraduría General de la Nación. Bogotá D.E., Hotel Tequendama, Agosto 30 de 2006 Es para mí un honor, en mi última intervención pública como Vicecontralor, concurrir a este acto en el cual se constituye la Mesa de Tierras y se presentan las memorias del Seminario realizado el año pasado y los materiales normativos respecto al tema, por iniciativa de la Procuraduría General de la Nación y con el concurso del Consejo Noruego para Refugiados, bajo la dirección de Inge Merete Hansen. Mil gracias por su invitación al Dr. Edgardo José Maya Villazón, Procurador General de la Nación, a sus Procuradoras Delegadas para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos y para Asuntos Ambientales y Agrarios, así como a Danilo Rojas. Como se llama la atención en la convocatoria a este evento, la Mesa que hoy se conforma deberá prestarle atención, por lo menos, a tres temas. Primero, el análisis del problema de tierras y desplazamiento en la actual etapa del conflicto. Segundo, la reflexión sobre la reforma agraria requerida en el período de posconflicto y que hace tiempo debería haberse realizado. Y, tercero, el problema de la reparación integral a los damnificados. Como se ve, son muy exigentes las tareas que habrán de abordar esta Mesa, en la cual participan altos funcionarios del Estado, la academia, las víctimas y las organizaciones sociales, según lo ha dicho el señor Procurador. 1

2 El examen de la protección de los derechos de la población desplazada por la violencia es de la mayor trascendencia para juzgar la eficacia, la eficiencia, la cobertura y la equidad del proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada puesto en marcha hace dos años por el Gobierno, con el apoyo de diversas organizaciones internacionales. En relación con los resultados a este respecto, se ha protegido el derecho sobre la tierra a personas, que corresponden aproximadamente a predios y a una extensión de hectáreas. Las acciones fueron desarrolladas en seis departamentos (Bolívar, Sucre, Antioquia, Norte de Santander, Valle y Cauca) y doce municipios. Actualmente se está trabajando en una segunda fase del proyecto, pero a la fecha no presenta resultados concretos sobre la protección de bienes patrimoniales. Cabe resaltar la labor adelantada por la Procuraduría General de la Nación, entidad que ha elaborado importantes y diversos estudios sobre el particular. En estos análisis se recoge un estudio exhaustivo de la normatividad aplicable al tema de la protección de bienes patrimoniales, su alcance y limitaciones, así como de estadísticas relevantes en la materia, lo cual ha generado importantes aportes para el análisis, evaluación y seguimiento a las acciones gubernamentales para propiciar el goce efectivo de estos derechos. Así mismo, la Contraloría General de la República se ha hecho partícipe en el debate, con evaluaciones relacionadas con el tema del impacto territorial del desplazamiento, especialmente en lo referido a la asignación y ejecución de 2

3 recursos, la efectividad, eficiencia y eficacia de las acciones desarrolladas, así como a la cuantificación de sus impactos. En consecuencia, se cuenta con análisis y evaluaciones que han permitido establecer indicadores y estimativos económicos relacionados con la magnitud del fenómeno a nivel regional, el impacto generado por el abandono de tierras y la pérdida económica asociada a tal efecto, además de los resultados de las acciones gubernamentales. Estos estudios serán esenciales para las labores que asume la Mesa de Tierras. Desplazamiento y Territorio La dimensión territorial del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, refleja la magnitud de este flagelo. El desarraigo implica, en la mayoría de los casos, el abandono de las posesiones materiales que puede tener el núcleo familiar. Por lo tanto, además del deterioro de las condiciones sociales y sicológicas, el desplazamiento forzado trae consigo el detrimento económico para quienes son víctimas de esta situación. Según las cifras oficiales recopiladas por Acción Social, desde 1995 hasta el 30 de junio de 2006, se ha registrado la expulsión de personas de sus lugares de origen, como consecuencia de las acciones de los actores armados. Es decir, aproximadamente un 4% de la población del país ha debido abandonar sus territorios en zonas donde se desarrolla el conflicto armado entre la Fuerza Pública y los grupos guerrilleros y paramilitares, o entre estos dos últimos. 3

4 Casi la totalidad de los municipios colombianos, ha sufrido el desplazamiento forzado de un porcentaje de sus habitantes durante los últimos diez años. Adicionalmente, en los municipios con altas tasas de desplazamiento, se generan focos de alta concentración de expulsión de población, que oscilan entre el 30% y el 100% de la totalidad de habitantes proyectados a Por regiones, es crítica la situación de la Costa Pacífica, donde la casi totalidad de los municipios presentan tasas de desplazamiento que varían entre el 10% y el 100% de la población. Este mismo comportamiento se refleja en Meta, Caquetá y el Putumayo. Igualmente, en la Costa Caribe, en inmediaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta, parte de la Guajira y del Cesar. Finalmente, hay un alto impacto en el Catatumbo y en los Montes de María en limites entre Bolívar y Sucre, regiones que históricamente han registrado presencia permanente de confrontaciones entre los diferentes grupos armados al margen de la ley y la Fuerza Pública por el control territorial. Un indicador más claro del impacto del desplazamiento forzado a nivel territorial, lo constituye el número de familias que son obligadas a abandonar sus tierras o sitios de vivienda. De acuerdo con los cálculos de la CGR, hogares poseían tierras antes de su desplazamiento entre 2001 y junio 30 de Los departamentos que más aportan a este cálculo durante el período mencionado son: Antioquia ( hogares), Bolívar (22.937), Magdalena (18.764), Cesar (16.028), Putumayo (15.422), Caquetá (14.752), Tolima (14.707) y Chocó (13.472). 4

5 Las áreas más afectadas por el desplazamiento forzado se caracterizan por ser zonas de colonización (Caquetá y Putumayo) o de ganadería extensiva (Bolívar, Magdalena y Cesar). En estas zonas, se registra una cantidad considerable de enfrentamientos que involucran a los diferentes actores armados. Específicamente se identifican cinco regiones: Magdalena Medio, que incluye el sur de Bolívar y Cesar, nororiente antioqueño, Boyacá, Santander y la región del Catatumbo en Norte de Santander. Región Noroccidental, que comprende Córdoba, Urabá, norte del Chocó y noroccidente antioqueño. Magdalena, norte del Cesar y sur de la Guajira. Arauca y Casanare, en su zona occidental. Sur oriente de la cordillera oriental, que comprende sur del Meta, Guaviare, Caquetá y Putumayo, así como la parte sur del Huila y el oriente del Cauca. Finalmente, en especial en los últimos años, vale resaltar el conflicto de tierras generado en las comunidades indígenas, así como las presiones ejercidas sobre territorios de asentamiento de comunidades afro colombianas, zonas en las cuales se realiza explotación de productos con alto impacto comercial, como la madera y la palma de aceite. La magnitud del desplazamiento en el territorio Si se supone que las personas obligadas a desplazarse pertenecen a la población rural, se obtiene que un 14,3% de la población rural ha sido afectada 5

6 entre 1995 y el 30 de junio de En Chocó, Caquetá y Putumayo el porcentaje supera el 30%. Le siguen en importancia Cesar con 29,7%, Sucre 29%, Bolívar 27%, Guaviare 26%, Magdalena 25%, Meta 24% y Antioquia con 20%. Este indicador refleja la pérdida de productividad y de empleo en el campo colombiano ocasionado, pues ello conlleva una reducción en el suministro de bienes, en especial de pan coger. Impacto sobre las tierras abandonadas por los desplazados Para calcular el impacto patrimonial de las tierras abandonadas la metodología de la CGR en otro estudio sobre el tema, determinó que cada familia dejó abandonadas en promedio 10 has. Así que para un total de hogares que poseían tierras antes de su desplazamiento, el área abandona sería de 2,9 millones de hectáreas, con un costo aproximado de $7,2 billones. Esta área equivale al 6% de las tierras con uso agrícola y de ganadería. Más del 60% del área y costo de estas tierras abandonadas se encuentra en siete departamentos, así: Antioquia (14,7%), Caquetá (10,7%), Cesar (9,3%), Chocó (7,5%), Magdalena y Bolívar (7,3%) y Meta (5,4%). Por regiones, la Costa Atlántica representa el 33% del área y costo de las hectáreas abandonadas; le siguen el Piedemonte Llanero con 27%; Antioquia y el Eje Cafetero con 16%; y la Costa Pacífica la Región Andina con 12% cada una. Una relación más indicativa es establecer el porcentaje del territorio departamental que ha sido abandonado y que, por lo tanto, refleja el impacto en 6

7 cada departamento a causa del fenómeno. De acuerdo con este indicador, el mayor impacto se ha presentado en el Cesar, donde aproximadamente un 12% de su territorio ha sido abandonado, seguido por Magdalena (9%), Bolívar (8%), Sucre y Antioquia (7%). Protección jurídica de los bienes de la población desplazada El papel del Estado en la protección de bienes patrimoniales de la población desplazada se fundamenta en la Ley 387 de 1997, el Decreto 2007 de 2001 y el Decreto 250 de 2005 por el cual se expidió el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Sin embargo, se carece de medidas jurídicas especiales que protejan la propiedad de los bienes muebles, lo mismo que de los frutos y rendimientos producidos, lo cual resultan impune y ventajosamente aprovechado por los grupos al margen de la ley, en desmedro del interés de sus legítimos propietarios y poseedores. Por lo demás, a pesar de que el objetivo primordial de las normas respectivas busca la reubicación definitiva en condiciones que garanticen la estabilidad socio económica, en la práctica las acciones se encaminan a soluciones transitorias, mediante la ubicación en hogares de paso, que apenas permiten la satisfacción limitada de necesidades, pero sin ninguna vocación permanente. Finalmente, no puede pasarse por alto la necesidad de que los grupos al margen de la ley en procesos de negociación con el Gobierno Nacional, cumplan 7

8 con el retorno integral de las propiedades usurpadas a sus propietarios, en condiciones que garanticen la real indemnización por los daños y perjuicios que comprobadamente se demuestren y que no sean, apenas, sumas simbólicas. El Estado no puede aceptar las declaraciones de los jefes paramilitares desmovilizados de que no cuentan con los bienes para brindar la reparación a las víctimas, ni su petición para que los ayude en la tarea de indemnizar. Programa de Tierras de INCODER y de otras entidades La CGR, como resultado de la investigación y evaluación de la información suministrada, en el período , estableció que el Incoder ejecutó $ millones mediante el programa adjudicación de predios, con los cuales fueron adquiridas hectáreas, que beneficiaron apenas a familias. En relación con los predios con extinción de dominio definitivamente entregados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, durante 2004 y 2005 para atención a la población desplazada fueron destinadas hectáreas, que beneficiaron a 188 familias. El mismo Incoder reconoce fallas en la entrega de predios con extinción de dominio, especialmente en lo relacionado con la situación jurídica de los mismos, la falta de claridad de la condición de desplazado y el arrendamiento de los terrenos por parte de los depositarios, por lo cual no son aptos para efectuar programas de reforma agraria. Con respecto a la posibilidad de utilizar los predios rurales incautados, administrados por la DNE, para compensar la pérdida de tierra por parte de la 8

9 población desplazada, la CGR en estudios anteriores había determinado que no se disponía de información completa sobre la calidad agrológica y el uso del suelo, el total de extensión y su situación jurídica. Y que, en definitiva, la extinción de dominio a favor del Estado, sólo se producía efectivamente en el 5% del total de bienes rurales incautados. En total, sólo se ha tenido un cubrimiento del 1% del total de familias desplazadas en el mismo período en el que abandonaron sus propiedades. Ahora bien, al comparar el número de predios y de hectáreas protegidos a octubre de 2005, mediante la implementación de la primera fase del Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, con los cálculos realizados por la CGR, se tiene que de los hogares que tenían posesión de tierra antes del desplazamiento se había protegido apenas al 2,3% de ellos, que correspondió al 2,4% del total de hectáreas abandonadas en el período analizado. CONCLUSIONES El comportamiento e impacto del desplazamiento forzado a nivel territorial refleja la dinámica del conflicto armado que ha centrado su accionar en áreas estratégicas del territorio nacional. Si bien es cierto que la gran mayoría de municipios del país ha presentado desplazamiento de su población en algún momento del período , la concentración en zonas específicas evidencia los intereses de los grupos armados ilegales para conquistar territorios con el propósito de ejercer dominio territorial y controlar el desarrollo de actividades para su financiamiento. 9

10 Le corresponde a la Mesa de Tierras que hoy se instala, verificar que, en el marco de la aplicación de la Ley de Justicia y Paz y en el desarrollo de las acciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, se exija la real indemnización por los daños y perjuicios que comprobadamente se demuestren y no apenas de sumas simbólicas. Según el cálculo de la CGR, cada familia desplazada por la violencia que poseía tierras, dejó abandonadas en promedio 10 hectáreas, lo cual permite concluir que en promedio el área afectada sería de 2,9 millones de hectáreas, con un costo aproximado de $7,2 billones. Esta área equivale al 6% de las tierras con uso agrícola y ganadero en Colombia. Los indicadores de cobertura muestran claramente que el accionar del Estado para atender a la población desplazada por la violencia es ínfimo con respecto a su magnitud. Muestra de ello es el hecho que en el período , el Programa de Entrega de Tierras del Incoder sólo tuvo un cubrimiento poblacional de 1% sobre el total de familias desplazadas en el mismo período. Como lo ha insistido la Corte Constitucional, y como se deriva de los estudios elaborados por la Procuraduría General de la Nación y por la Contraloría General de la República, la política pública encaminada a resarcir la pérdida de bienes patrimoniales de la población desplazada ha sido ineficiente e insuficiente. Ojalá, con la vigilancia activa de la Mesa de Tierras, constituida en el día de hoy por el Procurador, el gobierno le de la debida prioridad a su atención en los próximos cuatro años. 10