OPINIÓN. La revista tributaria de Bizkaia. Resumen

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1 La revista tributaria de Bizkaia Bizkaiko zerga aldizkaria IRITZIA OPINIÓN Nueva metodología de distribución de recursos entre los Territorios Históricos y el Gobierno vasco para Juan Luis Arieta Alzaga Valentín Zalbidea Álvarez Técnicos de Asesoría Económica Hacienda Foral de Bizkaia Resumen Juan Luis Arieta y Valentín Zalbidea analizan en este artículo las principales novedades de la nueva metodología para la determinación de las aportaciones de los Territorios Históricos a la Hacienda General del País Vasco, aprobada mediante la Ley 2/2007, de 23 de marzo, para el quinquenio Artikulu honetan Juan Luis Arieta eta Valentín Zalbideak martxoaren 23ko 2/2007 Legearen bidez, bosturtekorako Lurralde Historikoek Euskal Autonomi Erkidegoko Ogasun Orokorrera egin beharreko ekarpenak zehazteko metodologia berriaren azken berrikuntzak aztertzen dituzte. Introducción El Territorio Histórico de Bizkaia comparte modelo, con Álava y Gipuzkoa, con el señalado objetivo de alcanzar una distribución equilibrada de los recursos emanados de la gestión del Concierto Económico; reparto que se ve complicado dada la participación en el mismo de otros niveles institucionales, como la Comunidad Autónoma o los Municipios. Forum Fiscal de Bizkaia 33

2 OPINIÓN Por ello, y de conformidad con lo establecido en el artículo 42.a del Estatuto de Autonomía del País Vasco 1, así como en el capítulo segundo (De la distribución de recursos entre la Hacienda General y las Haciendas Forales) de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Territorios Históricos, y en particular en su artículo 22.octavo 2, la Ley 2/2007, de 23 de marzo, aprueba en su artículo único el Acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, de 18 de enero de 2007, que establece para el periodo la metodología de distribución de recursos y de determinación de las aportaciones, junto con los correspondientes coeficientes de aportación de las Diputaciones Forales a la financiación de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Antes de apuntar los aspectos novedosos de la metodología ahora aprobada, conviene hacer un breve relato de las circunstancias que han envuelto la aplicación del modelo distribución de recursos en 2007, dado que el marco legal, sobre el que teóricamente debía descansar, se encontraba, al comenzar el ejercicio, en pleno proceso de construcción, o más exactamente de renovación. Tras una breve exposición del virtual conflicto de metodologías operantes en 2007, se hará referencia a las principales modificaciones que la nueva ley introduce, tanto por motivaciones propias del modelo (que tendrán su expresión en la distribución vertical y en la distribución horizontal), como por las que se podrían considerar externas (caso de la nueva metodología de cupo para el quinquenio ). 2007: Coexistencia de dos metodologías Primeramente cabe señalar que el ejercicio 2007, año base del nuevo quinquenio, comenzó bajo la prórroga de la Ley 6/2002, de Aportaciones, que había regido en el periodo ; posibilidad que contemplaba la propia metodología en su disposición final única 3. 1.Artículo 42 del Estatuto de Autonomía del País Vasco: Los ingresos de la Hacienda General del País Vasco estarán constituidos por: a) Las aportaciones que efectúen las Diputaciones Forales, como expresión de la contribución de los Territorios Históricos a los gastos presupuestarios del País Vasco. Una ley del Parlamento Vasco establecerá los criterios de distribución equitativa y el procedimiento por el que, a tenor de aquéllos, se convendrá y harán efectivas las aportaciones de cada Territorio Histórico. 2. Artículo 22.octavo.- de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos: El Consejo Vasco de Finanzas Públicas aprobará la metodología de distribución de recursos y la determinación de las aportaciones de cada Territorio Histórico a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma con vigencia para períodos mínimos de tres ejercicios presupuestarios, salvo que concurran circunstancias excepcionales a juicio del Consejo que aconsejen su vigencia para uno y dos ejercicios. El Gobierno elevará al Parlamento, para su aprobación, el correspondiente proyecto de Ley que incorporará la metodología antes citada que hubiere acordado el Consejo Vasco de Finanzas Públicas. Dicho proyecto, que tendrá forma de Ley de artículo único, será aprobado con idéntico régimen que el previsto en el artículo 29º de la presente Ley." 3.Disposición final única (Metodología de Aportaciones , Ley 6/2002, de 4 de octubre): Excepcionalmente, si transcurrido el plazo de vigencia de la presente metodología no se hubiera promulgado una nueva ley reguladora de la distribución de recursos y determinación de aportaciones para los ejercicios siguientes, la presente metodología será de aplicación en todos sus términos para el ejercicio 2007 y siguientes. 34 CISS, grupo Wolters Kluwer

3 IRITZIA En la misma situación se encontraba el Cupo, en aplicación de la disposición final primera 1 de la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco para el quinquenio , aprobada por Ley 13/2002, de 23 de mayo. En tales circunstancias, el 17 de octubre de 2006, el Consejo Vasco de Finanzas Públicas adoptó, consecuentemente, para el ejercicio 2007, acuerdos respecto a las previsiones de recaudación de las Diputaciones Forales, las aportaciones a las Instituciones Comunes, los coeficientes horizontales, el Fondo de Solidaridad, la compensación financiera a los Municipios por la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas, y el ajuste a la recaudación por IVA ; todo ello conforme a la metodología vigente en el periodo Estos acuerdos han sustentado, durante el referido ejercicio 2007, la distribución de recursos de forma provisional. Ahora bien, la citada disposición final única pierde toda validez ante la existencia de una nueva Ley, cuya aplicación exige nuevos acuerdos del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, tal y como se deduce de su propio artículo único 2, para dejar sin efecto los adoptados en octubre de 2006, y aprobar, entre otras cuestiones, los nuevos coeficientes horizontales, las nuevas aportaciones y el remozado Fondo de Solidaridad para 2007, ahora denominado Fondo General de Ajuste. Efectivamente, el 15 de octubre de 2007 el Consejo Vasco de Finanzas Públicas alcanza los acuerdos necesarios en las referidas materias, para los ejercicios 2007 y 2008, así como en cuanto al procedimiento a seguir para la debida regularización de los flujos institucionales realizados hasta ese momento sobre la base de la metodología del quinquenio precedente. En definitiva, si bien es cierto que las dos metodologías han sido aplicadas en algún momento del ejercicio 2007, no cabe en ningún caso pensar en una coexistencia, sino que acontece una sustitución, de modo que una recoge el testigo de la otra en un punto concreto a partir del cual su autoridad es absoluta y excluyente. La nueva metodología de distribución de recursos en la CAPV Delimitación de los recursos a repartir La Ley 2/2007, de 23 de marzo, mantiene la estructura básica del modelo de distribución de recursos en el ámbito interno del País Vasco y la forma de determinación de las aportaciones de las Diputaciones Forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco. 1.Disposición final primera (Metodología de Cupo , Ley 13/2002, de 23 de mayo): Excepcionalmente, si transcurrido el plazo de vigencia de la presente Ley no se hubiera promulgado una nueva Ley reguladora de la metodología de señalamiento del cupo para los ejercicios siguientes, la metodología recogida en la presente Ley será de aplicación en todos sus términos para el señalamiento provisional de los cupos líquidos y de las compensaciones a que se refieren el artículo 6.dos de la presente Ley y la disposición transitoria cuarta del Concierto Económico en el ejercicio 2007 y siguientes. Los cupos y compensaciones así determinados se sustituirán por los que resulten procedentes de aplicar la Ley que los regule, citada en el párrafo anterior, una vez que ésta sea aprobada. 2.Artículo único de la Ley 2/2007, de 23 de marzo, de metodología de distribución de recursos y de determinación de las aportaciones de las Diputaciones Forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco aplicable al periodo : Se aprueba el Acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, que se recoge como anexo a la presente Ley, en el que se establece para el periodo la metodología de distribución de recursos y de determinación de las aportaciones de las Diputaciones Forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma y se fijan para el mismo periodo los coeficientes de aportación de las Diputaciones Forales a los gastos presupuestarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Forum Fiscal de Bizkaia 35

4 OPINIÓN Así, la metodología en cuestión comienza por definir los distintos elementos que confluyen en la formulación del cálculo de los recursos que serán objeto de distribución 1. Precisamente en dichos elementos aparecen diferencias con cierta trascendencia, no tanto en lo que se refiere al procedimiento que conducirá a la de determinación de la aportación general, como en cuanto a la resultante distribución interna de recursos. Efectivamente, en el primer componente, los ingresos derivados de la gestión del Concierto, surge la primera gran novedad: el reparto entre Territorios Históricos, a coeficientes horizontales, de la recaudación del IVA gestionado por las Diputaciones Forales. 2 Este nuevo ajuste interno entre Territorios se añade a los previamente existentes respecto a la recaudación por gestión propia de los Impuestos Especiales de Fabricación y del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos, y tiene una indudable trascendencia recaudatoria, derivándose importantes transferencias interterritoriales y, por ende, una corrección de la posición de cada Territorio en el reparto de recursos. Lo cierto es que si a los ajustes a la recaudación propia establecidos entre Territorios Históricos se añaden los ajustes a consumo con el Estado, definidos en el Concierto Económico tanto respecto al IVA como a los IIEE de Fabricación, resulta que prácticamente la mitad de la recaudación va a quedar, a partir de 2007, internamente ajustada; lo que evidencia la acrecentada importancia de los coeficientes horizontales o de aportación 3. 1.Artículo 5 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Recursos a distribuir: Los Recursos a distribuir (RD) en el modelo vertical son los obtenidos por diferencia entre los ingresos sujetos a reparto definidos del artículo 1 y las deducciones de los artículos 2 y 3 precedentes. Su formulación es la siguiente:rd = R - (D + P)donde: - R son los Ingresos derivados de la gestión del Concierto Económico sujetos a reparto. - D son las deducciones procedentes de la metodología del Cupo (D). - P es la deducción especial. 2.Artículo 17 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Ajustes a la recaudación entre las Diputaciones Forales: Los ingresos de cada una de las Diputaciones Forales procedentes de la recaudación real por el Impuesto sobre el Valor Añadido, por cada uno de los Impuestos Especiales de Fabricación y por el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos, independientemente del año de su devengo o generación, se ajustarán por la diferencia entre el resultado de aplicar el coeficiente horizontal de su territorio histórico para dicho ejercicio a la recaudación real del conjunto de la Comunidad Autónoma del País Vasco por cada uno de dichos conceptos tributarios, y su correspondiente recaudación real por el mismo concepto tributario. 3.Artículo 18 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Otros flujos financieros entre instituciones: 1.- La contribución de cada territorio histórico al Cupo líquido a pagar al Estado y su participación en las compensaciones previstas en la metodología de señalamiento del Cupo vigente se determinará por aplicación sobre los respectivos importes del correspondiente coeficiente horizontal. 2.- La distribución por territorios históricos del Ajuste a la recaudación por el Impuesto sobre el Valor Añadido y de los ajustes a la recaudación por los Impuestos Especiales de Fabricación previstos en los artículos 53 y 54 del Concierto Económico se efectuará en proporción a los coeficientes horizontales de cada territorio. 3.- Los coeficientes horizontales a utilizar en los apartados 1 y 2 anteriores serán los correspondientes al ejercicio en que se realizan los respectivos flujos financieros. 36 CISS, grupo Wolters Kluwer

5 IRITZIA Si bien este ajuste no tiene precedente en la legislación del quinquenio anterior, ciertamente comparte motivación con el llamado ajuste a la recaudación por IVA, que con carácter transitorio, se aplicó durante 2005 y 2006 en virtud de acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas de 17 de octubre de El ajuste a la recaudación por IVA fue diseñado como el resultante de la aplicación de un porcentaje máximo sobre el total de tributos concertados: el 1,10%; no obstante, se amplió con posterioridad, por acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas de 17 de octubre de 2006, hasta el 1,22%, perdiendo su condición de máximo, si bien, quedó añadida la garantía de que como resultado de tal ajuste, la participación en el IVA del País Vasco de las Diputaciones Forales que contribuyeran al mismo no se situaría por debajo de su correspondiente coeficiente horizontal. Por otra parte, la contribución a este ajuste, así como su distribución entre los Territorios beneficiarios, lo fue en proporción a la participación de cada Territorio Histórico en la recaudación global de la Comunidad, siempre con referencia al respectivo coeficiente de aportación. El acuerdo, adoptado por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas en octubre de 2005, que impone tal ajuste encuentra su justificación en la incapacidad del modelo de distribución de recursos vigente para absorber, sin que se produjeran grandes distorsiones, los efectos derivados de la modificación del procedimiento de liquidación de las cuotas correspondientes a las operaciones asimiladas a las importaciones en el IVA, obrada por Real Decreto 87/2005, de 31 de enero 1. Dado que el nuevo ajuste del IVA Gestión Propia incorporado a la Ley 2/2007 va a dar lugar a importantes transferencias entre los Territorios Históricos, Bizkaia ha pagado 212 millones de euros en 2007, es obvio que supondrá una modificación del punto de partida de cada Territorio al comienzo del proceso de reparto de recursos, pero también es incuestionable que dotará de mayor estabilidad al modelo de distribución; máxime cuando este impuesto indirecto ha generado fuertes desajustes en la distribución interna de recursos, sobre todo desde la creación en 1993 del hecho 1. El Real Decreto 87/2005, de 31 de enero, cambia el procedimiento de liquidación de las cuotas correspondientes a las operaciones asimiladas a las importaciones en el IVA, mediante la modificación del articulo 73 del Reglamento del IVA, aprobado por el Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre. Así, desde el 1 de abril de 2005, las cuotas a ingresar resultantes son deducibles en la misma declaración-liquidación en la que se proceda al ingreso, con una eliminación de costes financieros para los operadores. Este cambio procedimental supuso un descenso de los ingresos por IVA en Aduanas y un correlativo aumento del IVA Operaciones Interiores, ya que tales cuotas se deducían, antes de la reforma, en las declaraciones correspondientes a este último. Este efecto, en principio neutro en un ámbito tributario único, no lo es exactamente en un ámbito compartido por varias Administraciones Tributarias. Así, en lo que respecta a la relación entre el Estado y los Territorios Históricos, estos, por un lado, sufrieron una fuerte reducción del ajuste IVA Importaciones y, por otro lado, se beneficiaron de un leve aumento del ajuste IVA Operaciones Interiores, junto con un fuerte ascenso de la recaudación del IVA Gestión Propia, mayor en quien con anterioridad mayor carga de deducción por tal motivo soportaba en sus declaraciones de IVA, como es el caso de Bizkaia. Es precisamente en el ámbito interno de la CAPV donde se denunciaron posibles distorsiones y se tomaron medidas para contrarrestar las mismas, ante la insuficiencia de los mecanismos de corrección del modelo de distribución de recursos para asumir los augurados efectos negativos; alumbrando el acuerdo de 17 de octubre de 2005 del Consejo Vasco de Finanzas Públicas que estableció el circunstancial ajuste a la recaudación por IVA. Forum Fiscal de Bizkaia 37

6 OPINIÓN imponible de las adquisiciones intracomunitarias 1, dada su forma de incorporación al ámbito interno. Ahora, en cierto modo, queda reequilibrada la posición de los Territorios Históricos en este punto, que merece, en cualquier caso, un análisis específico que excede el ámbito del presente texto. También en el segundo componente de la formulación del cálculo de los recursos a distribuir, integrado por las deducciones procedentes de la metodología del Cupo 2, van a operar nuevos factores, debido a que la estrenada metodología introduce las previsiones necesarias para recoger los aspectos que se puedan derivar de los recién alcanzados acuerdos con la Administración del Estado en relación con la metodología de señalamiento del cupo para el quinquenio Efectivamente, la referida metodología incorpora una serie de novedades, que sucintamente se comentan a continuación 3. La Comisión Mixta del Concierto Económico adoptó, entre otros, en su reunión de 30 de julio de 2007, los acuerdos correspondientes tanto a la metodología de señalamiento del cupo para el quinquenio , como a la modificación del Concierto Económico para adecuarlo a las necesidades actuales 4. 1.La creación del Mercado Interior en el ámbito comunitario implicó la supresión de las fronteras fiscales, exigiendo, entre otras cuestiones, una regulación nueva y específica, a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido, de las operaciones intracomunitarias. La normativa comunitaria desarrollada quedó incorporada por Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del IVA, obligando, a su vez, a la correspondiente adaptación del Concierto Económico, tanto a esta Ley como a la de Impuestos Especiales, Ley 38/1992, de 28 de diciembre; adaptación que fue llevada a cabo por Ley 11/1993, de 13 diciembre. Téngase en cuenta que la abolición de fronteras fiscales supuso la desaparición de las importaciones entre los Estados miembros, pero debido a la aplicación del principio de tributación en destino hubo de crearse el hecho imponible "adquisición intracomunitaria, como solución técnica que posibilitara la exigencia del tributo en el Estado miembro de llegada de los bienes. 2. Artículo 2 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Deducciones procedentes de la metodología del Cupo: 1.- A los ingresos derivados de la gestión del Concierto Económico sujetos a reparto se les deducirá: a) La cantidad a pagar como Cupo líquido al Estado y, en su caso, el importe que resulte a favor del Estado por las Compensaciones previstas en la metodología de señalamiento del Cupo vigente. b) Con signo negativo, el importe que, en su caso, resulte a favor del País Vasco por las compensaciones previstas en la metodología de señalamiento del Cupo vigente. c) El importe de la financiación de las ampliaciones de la plantilla de la Policía Autónoma a partir del 1 de enero de 2002 previstas en la metodología de señalamiento del Cupo. d) El importe que la Comisión Mixta de Concierto Económico acuerde minorar del Cupo para la financiación extraordinaria de funciones y servicios de competencia del País Vasco. 2.- Estas cantidades serán las resultantes de la aplicación en cada ejercicio, con carácter provisional, de lo estipulado en la metodología de señalamiento del Cupo del País Vasco vigente. 3.- Asimismo, los importes que se deriven de la liquidación definitiva de las deducciones definidas en el presente artículo se computarán en el ejercicio en que se realice dicha liquidación. 3.Nada cabe destacar del tercer elemento, la deducción especial por políticas del artículo 22.tercero de la Ley de Territorios Históricos, cuya cuantía se destina, de nuevo, a la financiación de proyectos aprobados al amparo de la disposición adicional tercera de la Ley 2/2007, según acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas de 18 de enero de 2007 y conforme a lo establecido en el artículo 3 de la propia ley. 4.Esta modificación del Concierto Económico supone una nueva redacción de los artículos cuatro, catorce, quince, diecinueve, veintisiete, veintinueve, treinta y tres, treinta y cuatro, y de la disposición transitoria primera, así como la adición de las nuevas disposiciones transitorias octava, novena y décima. 38 CISS, grupo Wolters Kluwer

7 IRITZIA Tales acuerdos se aprueban posteriormente por sendas leyes de artículo único: la Ley 28/2007, de 25 de octubre, que modifica la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco; y la Ley 29/2007, de 25 de octubre, que establece la metodología de señalamiento del cupo que ha de regir en el quinquenio , conforme a lo establecido por el artículo 41.2.e) del Estatuto de Autonomía del País Vasco y el artículo 50 del Concierto Económico entre el Estado y el País Vasco. Además, la Comisión Mixta del pasado 30 de julio adoptó importantes acuerdos 1 referentes a la participación del País Vasco en el gasto del Estado en tres cuestiones: el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia; el desarrollo de la Ley Orgánica de Educación; y la financiación sanitaria, de acuerdo con las medidas acordadas en la Conferencia de Presidentes celebrada el 10 de septiembre de El cupo ahora definido tiene, esencialmente, carácter continuista. No obstante, se va a ver afectado, por la evolución de varios factores, recogidos en las disposiciones adicionales tercera y séptima de la nueva metodología, que merecen mención. La disposición adicional tercera establece que la aplicación al País Vasco, de las disposiciones de carácter financiero, para la configuración del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, el desarrollo de la Ley Orgánica de Educación, y las acordadas en la Conferencia de Presidentes celebrada el 10 de septiembre de 2005, para la financiación de la sanidad, se realizará de acuerdo con lo previsto en los correspondientes Acuerdos de la Comisión Mixta del Concierto Económico. Lo que determinan estos acuerdos, referidos con anterioridad, es un tratamiento específico para estas materias durante el quinquenio, derivándose sendas minoraciones en el cupo 3. Por su parte, la disposición adicional séptima, de la nueva metodología de cupo, establece que la Comisión Mixta del Concierto Económico acordará la financiación del incremento que experimente la actual plantilla de la Policía Autónoma 4, cuyo importe resultante minorará el cupo líquido del año base 5. Esta financiación de los incrementos de plantilla se distingue de la correspondiente a la propia competencia de la Policía Autónoma que tiene, desde 2002, el mismo trata- 1. La Comisión Mixta del Concierto Económico adopta en su reunión de 30 de julio de 2007 otros muchos acuerdos, como los correspondientes a la determinación del cupo líquido provisional de 2007, año base del quinquenio, o los alcanzados a fin de aprobar las compensaciones financieras provisionales para 2007, la financiación del incremento de plantilla de la Ertzaintza, o el cupo líquido y compensaciones financieras definitivas para 2005 y Esta financiación de las medidas sanitarias trae causa del acuerdo primero de la Comisión Mixta del Concierto Económico de 6 de octubre de 2005, que determinó que la participación del País Vasco en las dotaciones extraordinarias del Estado, para financiar gastos sanitarios de competencia de las Comunidades Autónomas, se realizaría vía minoración de cupo y en función del índice de imputación. 3. En los tres supuestos, se minorará del cupo el resultado de aplicar el índice de imputación general (6,24%) a sus respectivas dotaciones anuales de los Presupuestos Generales del Estado, elevadas a nivel estatal. 4. El acuerdo séptimo de la Comisión Mixta del Concierto Económico de 30 de julio de 2007 establece que el coste económico en 2007 de cada nuevo agente de la Policía Autónoma sea el coste económico medio por agente considerado para la determinación del cupo 2007, reduciéndose en un 30% durante el periodo de formación inicial en la Academia. 5. El cupo revisado será el que se utilice para la determinación del cupo del ejercicio en que se produce la ampliación de plantilla y de los ejercicios posteriores, conforme al acuerdo séptimo de la Comisión Mixta del Concierto Económico de 30 de julio de Forum Fiscal de Bizkaia 39

8 OPINIÓN miento que el resto de las cargas asumidas y, en el nuevo cupo del año base 2007, una valoración correspondiente al número total de efectivos en situación administrativa de servicio activo, derivada de los acuerdos de despliegue adoptados antes del 1 de enero de Por ello mismo, en sentido contrario, la disposición transitoria única 1 de la nueva Ley de Cupo, prevé para el ejercicio 2007 un incremento excepcional del cupo provisional, debido a que los efectivos de la vigésima promoción de la Ertzaintza han permanecido parte del año en periodo de formación. Con estas consideraciones en mente, vayamos a la nueva metodología de Aportaciones que, en su artículo 2.1.c) 2, establece que en el cálculo de la aportación general se incluirá, como deducción, el importe de la financiación de las ampliaciones de la plantilla de la Policía Autónoma a partir de enero de 2002, consideradas en el señalamiento del cupo. Téngase en cuenta que la actual Ley de Aportaciones, que se aprueba siete meses antes que la de cupo, mantiene la valoración de las ampliaciones de la Ertzaintza, realizadas en el quinquenio anterior, fuera del coeficiente vertical. Por ello, y a los efectos del cálculo de las Aportaciones, tendrá la consideración de deducción el valor de las ampliaciones realizadas entre 2002 y 2006 (un total de quinientos agentes, que conforman la decimonovena y vigésima promoción; teniendo en cuenta respecto a esta última la referida disposición transitoria única de la nueva metodología de Cupo), además, obviamente, del correspondiente a las que se produzcan en el nuevo quinquenio. En correspondencia con tal deducción, el artículo 8 de la metodología de Aportaciones 3 establece la obligación de las Diputaciones Forales de efectuar una aportación específica en favor de las Instituciones Comunes en concepto de financiación de las citadas ampliaciones, por un importe igual al considerado como deducción en el cálculo de la aportación general. Es decir, que esta materia con financiación específica se descuenta de los recursos a distribuir (su valoración se considera una deducción) y su importe se asigna a la institución a quien corresponda el ejercicio de su competencia (en este caso las Institu- 1.Disposición transitoria única (Metodología de Cupo , Ley 29/2007, de 25 de octubre): Excepcionalmente para el ejercicio 2007, se incrementará el importe del Cupo provisional en el importe que corresponda a la parte del año en el que los efectivos de la 20.ª promoción de la Policía Autónoma han permanecido en periodo de formación, por aplicación de los acuerdos adoptados por la Comisión Mixta del Concierto Económico en esta materia. 2.Artículo 2 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Deducciones procedentes de la metodología del Cupo: transcrito en nota Artículo 8. (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Aportaciones específicas: Además de la aportación general a que se refiere el artículo anterior, las Diputaciones Forales procederán a efectuar aportaciones específicas a las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma por los siguientes conceptos: a) Financiación de las ampliaciones de la Policía Autónoma realizadas desde el 1 de enero de 2002, por el importe de la deducción definida en el artículo 2.1.c). b) Financiación extraordinaria de funciones y servicios de competencia del País Vasco, cuando el ejercicio de la competencia corresponda a las instituciones comunes, por el importe de la deducción definida en el artículo 2.1.d). c) Contribución a la realización por parte del Gobierno de las políticas y funciones recogidas en el artículo 22 tercero de la Ley 27/1983, por idéntico importe a la deducción definida en el artículo 3." 40 CISS, grupo Wolters Kluwer

9 IRITZIA ciones Comunes) por lo que las Diputaciones Forales deberán realizar en su favor una aportación específica). De igual modo se procederá, de conformidad con lo dispuesto en el referido artículo 8 de la metodología de Aportaciones, con las minoraciones del cupo correspondientes a la participación del País Vasco en el gasto del Estado en el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en el desarrollo de la Ley Orgánica de Educación y en la financiación sanitaria, de acuerdo con las medidas acordadas en la Conferencia de Presidentes de 10 de septiembre de Por tanto, a su consideración como deducciones para el cálculo de la aportación general, conforme al artículo 2.1.d) de la nueva metodología, se corresponderá una aportación específica, cuando el ejercicio de la competencia corresponda a las Instituciones Comunes, por un importe igual al aplicado como deducción. Así ocurrirá respecto a la Ley Orgánica de Educación o al gasto sanitario 1. Sin embargo, en lo que se refiere al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, cuya competencia corresponde a los Territorios Históricos, la aportación específica en favor de las Instituciones Comunes, aprobada el 15 de octubre de 2007 por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, alcanzará el 2,22% del importe de su correspondiente deducción Ya ha quedado referido cómo la financiación de las medidas sanitarias trae causa del acuerdo primero de la Comisión Mixta del Concierto Económico de 6 de octubre de A este respecto el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, al aprobar en su sesión de 13 de febrero de 2008 la liquidación de las Aportaciones de 2007, ha decidido obviar el contenido de la disposición transitoria de la nueva metodología, atribuyendo en consecuencia toda la financiación sanitaria a las Instituciones Comunes. La referida disposición transitoria establece: En el año 2007, y a la vista de los acuerdos financieros con el Estado, el Consejo Vasco de Finanzas Públicas decidirá sobre la aplicación de lo previsto en los artículo 2.1.d) y 8.b) al Acuerdo Primero de la Comisión Mixta de Concierto Económico de 6 de octubre de 2005". 2.Tal y como se establecía en el régimen presupuestario de los traspasos de competencias desde las Instituciones Comunes a los Territorios Históricos, en materia de asistencia y servicios sociales. En concreto, respecto al IMSERSO, en los Decretos del Gobierno Vasco 386/1987, 387/1987 y 388/1987, de 30 de diciembre, de traspaso a los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, respectivamente; Decretos que en el apartado F) de sus respectivos anexos recogían el correspondiente régimen presupuestario, estableciendo que Del importe que resulte a favor de la Comunidad Autónoma del País Vasco por aplicación de lo recogido en el apartado G) del anexo del Real Decreto 1476/1987, de 2 de octubre, excepción hecha de las Amortizaciones, se considera que el 2,22% de dicha cantidad corresponde a la Comunidad Autónoma y el resto a los Territorios Históricos. El Real Decreto 1476/1987, de 2 de octubre, regulaba el traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de las funciones y servicios del Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO; posteriormente IMSERSO). En los mismos términos, el Decreto del Gobierno Vasco 375/1987, de 10 diciembre. Del mismo modo, respecto al Instituto Social de la Marina, en los Decretos del Gobierno Vasco 260/2000, 262/ 2000 y 264/2000, de 19 de diciembre, de traspaso a Gipuzkoa, Bizkaia y Álava, respectivamente, de las funciones y servicios en materia de asistencia y servicios sociales, encomendada al citado Instituto. Estos Decretos tienen sus correspondientes Decretos Forales de aprobación del traspaso, que en el caso de Bizkaia es el Decreto Foral 176/2000, de 19 de diciembre, que en el apartado E) de su anexo establece, en relación al régimen presupuestario, que Del importe que resulte a favor de la Comunidad Autónoma del País Vasco por aplicación de lo recogido en el apartado E) del anexo del Real Decreto 558/1998, de 2 de abril, se considera que el 2,22% de dicha cantidad corresponde a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y el resto a los Territorios Históricos. El Real Decreto 558/1998, de 2 de abril, regulaba el traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de las funciones y servicios en materia de asistencia y servicios sociales prestados por el Instituto Social de la Marina. En los mismos términos, el Decreto del Gobierno Vasco 80/1998, de 27 de abril. Forum Fiscal de Bizkaia 41

10 OPINIÓN Hasta aquí lo que respecta a las novedades en la determinación del objeto de reparto (recursos a distribuir), exponiéndose, a continuación, las que afectan a los criterios del mismo (distribución vertical y horizontal). La distribución vertical El método de cálculo del coeficiente de distribución vertical, que se recoge en el anexo I de la metodología de aportaciones, no presenta, en esencia, novedades respecto al quinquenio anterior. A este respecto sólo cabe destacar la reducción del coeficiente vertical de las Instituciones Comunes, que pasa del 70,44% al 70,04% 1, íntegramente trasladada a aumentar la participación de los entes locales en los ingresos derivados de la gestión del Concierto Económico. Desaparece, a cambio, la contribución de las Instituciones Comunes a los entes locales que éstos han venido percibiendo para compensar la pérdida de ingresos causada por la reforma del Impuesto de Actividades Económicas. En definitiva, esta compensación concebida como transitoria para el periodo , se integra ahora en el modelo de distribución como parte de la financiación correspondiente a los Municipios. Esto se consigue en primer lugar permitiendo que el importe de la citada compensación financiera permanezca en poder de los Territorios Históricos mediante la disminución del coeficiente vertical. En un segundo momento, se atribuirá el importe de la compensación a los Municipios a través del aumento del su porcentaje mínimo de participación recomendado, que pasa del 53,00% hasta el 54,70% 2. Consecuentemente, quedan neutralizados los efectos financieros que, sobre los distintos niveles institucionales, la reducción del coeficiente vertical pudiera producir, manteniéndose en este sentido la posición que cada uno ocupaba en el quinquenio precedente. La distribución horizontal Tanto el modelo de distribución horizontal como el cálculo de los coeficientes de aportación mantienen intactos sus fundamentos y formulaciones 3. 1.Artículo 6 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Coeficiente de distribución vertical: El coeficiente de distribución vertical que tendrá vigencia para el quinquenio se determina en el 70,04%. La metodología seguida para su determinación se recoge en el anexo I. 2.El porcentaje mínimo de participación es el único elemento modificado en la actual disposición adicional cuarta, que contempla la participación de los entes locales en la recaudación por tributos concertados, manteniendo esencialmente en los mismos términos la redacción vigente en el periodo anterior. 3. La formulación general de los coeficientes horizontales continúa rigiéndose por los porcentajes del 70% y 30% de participación de la renta relativa de cada Territorio Histórico y de la inversa del esfuerzo fiscal relativo con relación a la capacidad recaudatoria, respectivamente (artículo 14 de la nueva metodología). 42 CISS, grupo Wolters Kluwer

11 IRITZIA Únicamente se produce una adaptación del indicador económico de capacidad recaudatoria 1 asociado al concepto tributario IVA Gestión Propia. A partir de ahora, dicho indicador será el índice de aportación, en lógica correspondencia con el nuevo reparto a coeficientes horizontales entre los Territorios Históricos del resultado de la gestión propia de este impuesto, de conformidad con lo establecido en el antedicho artículo 17 de la nueva metodología 2. Autocorrección del modelo Como última novedad de trascendencia cabe señalar el cambio de denominación del Fondo de Solidaridad, que desde ahora se llamará Fondo General de Ajuste. El fondo se mantiene como un mecanismo de cierre del modelo, a fin de corregir los posibles desequilibrios en la distribución entre los Territorios Históricos de los recursos disponibles generados por sus respectivas recaudaciones 3, no alterándose ni su defi- 1.Dentro del artículo 15 de la metodología de aportaciones ( Variables a utilizar en el cálculo de los coeficientes horizontales ) se establece el procedimiento de cálculo de la capacidad recaudatoria del siguiente modo: El cálculo de la capacidad recaudatoria se efectuará partiendo de la estructura recaudatoria de la Comunidad Autónoma del País Vasco en su conjunto, referida a los conceptos tributarios que se recogen en el anexo II, atribuyendo a cada concepto tributario su parte porcentual en la recaudación total. A cada concepto recaudatorio se le asocia, para cada territorio histórico, y en términos porcentuales respecto al total de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el indicador económico adecuado que da origen a la tributación. A partir de estos dos elementos y mediante ponderación del segundo por el primero, se calcula, igualmente en términos porcentuales respecto del total, la recaudación teórica o capacidad recaudatoria media de cada indicador para cada territorio histórico. La suma de los resultados obtenidos para cada uno de los indicadores representa la capacidad recaudatoria de cada territorio histórico. En el anexo II se detallan los indicadores económicos a utilizar para cada concepto recaudatorio. Cualquier modificación de dichos indicadores deberá aprobarse por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas. 2.Si bien el artículo 17 se acomoda en el capítulo II de la nueva metodología, denominado Modelo de distribución horizontal, su contenido no está afectando a tal distribución horizontal, es decir, a cómo los Territorios Históricos afrontarán, y repartirán entre sí, el pago de las aportaciones a las Instituciones Comunes, sino a la previa imputación de ingresos que definirá la posición recaudatoria de cada Territorio Histórico al comienzo del proceso distributivo, como ya se ha señalado previamente. 3.De sobra es conocido el principio de riesgo compartido que se predica del modelo de distribución de recursos dentro de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Aún así persisten riesgos que no alcanzan por igual a todos los niveles institucionales. De hecho, uno de lo mayores problemas al que deben enfrentarse los Territorios Históricos es que el importe de su aportación a la financiación de las Instituciones Comunes depende no exclusivamente de sus propios resultados, sino que puede verse incrementada, y consecuentemente sus recursos disponibles reducidos, a consecuencia de un mejor resultado de los otros dos Territorios. En definitiva, con independencia de la propia gestión, capacidad y fortuna, un Territorio puede verse obligado a sufragar un incremento de la aportación, que se deriva como efecto directo del aumento recaudatorio de cualquiera de los otros dos Territorios. Precisamente por ello se instauró el Fondo de Solidaridad, incorporado en la Ley 6/1996, de 31 de octubre, de metodología de determinación de las aportaciones de las Diputaciones Forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco aplicable a los ejercicios 1997,1998,1999,2000 y El Fondo tratará de atenuar estos desequilibrios en el modelo, dando cobertura al riesgo que soportan los Territorios Históricos. El hecho de que el riesgo no alcance a las Instituciones Comunes convierte a éstas en contribuyente neto. Forum Fiscal de Bizkaia 43

12 OPINIÓN nición 1, ni su formulación, ni su aplicación, salvo en cuanto al importe máximo que pudiera alcanzar, que se incrementa desde el 0,75% hasta el 1% de los recursos a distribuir, definidos en el artículo 5 de la vigente Ley de Aportaciones 2. Junto a ello, la nueva metodología impide, en el apartado b del punto segundo del artículo 20, que un Territorio no beneficiario del Fondo pase, tras su contribución al mismo, a registrar una recaudación inferior a la resultante de aplicar el 99% de su coeficiente horizontal a la recaudación total del País Vasco. En este caso, la contribución del Territorio en cuestión se verá limitada al importe que le permita asegurarse una recaudación relativa igual al 99% de su coeficiente horizontal. Recuérdese que la aportación al Fondo General de Ajuste resultante de la aplicación del artículo 20.1, se realiza por las cuatro Instituciones a coeficiente vertical 3, como ha ocurrido desde que se estableció el anterior Fondo de Solidaridad. Con la presente modificación, la parte que, como consecuencia de lo establecido en el artículo 20.2.b, quede sin aportar será asumida por el otro Territorio no beneficiario, con el límite de que el importe de su contribución total no supere la diferencia entre su 1. Artículo 19. (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Definición y objetivo del Fondo General de Ajuste: El Consejo Vasco de Finanzas Públicas establecerá anualmente un Fondo General de Ajuste al que contribuirán las instituciones comunes y las tres Diputaciones Forales con el objeto de asegurar que, salvo causas derivadas de diferencias normativas o de gestión, la participación relativa en la recaudación total del País Vasco para cada territorio histórico, una vez deducida su contribución al propio Fondo, alcance el 99% de su coeficiente horizontal, así como cualquier otra circunstancia de carácter extraordinario que a juicio del Consejo Vasco de Finanzas Públicas deba atenderse con dicho fondo. 2.Las liquidaciones definitivas del Fondo correspondientes a los ejercicios 1997 y 1998 consolidaron el límite sobre los recursos a distribuir como el techo máximo, e insuperable, que podía alcanzar el Fondo. Así, Bizkaia quedó sin ver compensado parte de su desfase en dichos ejercicios, al igual que ocurrió posteriormente a Araba y Gipuzkoa, tanto en 2005 como en 2006, a pesar de no quedar asegurada, para los Territorios beneficiarios, una participación relativa en la recaudación total de la Comunidad igual al 99% del respectivo coeficiente horizontal. En cualquier caso, el referido límite en modo alguno es neutral, al no tener en cuenta el muy diferente peso relativo de cada Territorio. 3.Artículo 20 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo) - Importe, contribución y distribución: El importe y la distribución institucional de dicho fondo, tanto para su cálculo provisional como definitivo, se determinará de acuerdo con las siguientes reglas: 1.- Importe del Fondo General de Ajuste. La cuantía del Fondo General de Ajuste se determinará por el cociente entre: - la suma de los importes de signo positivo que resulten de aplicar a la recaudación sujeta a reparto definida en el artículo 1.1 la diferencia entre el 99% del coeficiente horizontal y la respectiva participación relativa en la recaudación total del País Vasco para cada territorio histórico, y - la suma de los coeficientes verticales de las instituciones comunes y de las Diputaciones Forales cuya recaudación relativa se haya situado por encima del 99% de su coeficiente de aportación. A estos efectos se define el coeficiente vertical que corresponde a cada uno de los territorios históricos como el que se deriva de aplicar el correspondiente coeficiente horizontal al complementario del coeficiente vertical de las instituciones comunes. El importe máximo del Fondo General de Ajuste no superará el 1% de los recursos a distribuir definidos en el artículo 5." 44 CISS, grupo Wolters Kluwer

13 IRITZIA recaudación real y el resultado de aplicar su coeficiente horizontal a la recaudación total del País Vasco. 1 A modo de conclusión En general, la nueva metodología de Aportaciones recogida en la Ley 2/2007 tiene un marcado carácter continuista. No obstante, se aprecian novedades importantes, como el nuevo reparto a coeficientes horizontales, entre Territorios Históricos, de la recaudación por IVA gestión propia, la reducción del coeficiente vertical de las Instituciones Comunes, que encuentra su correspondencia en el aumento del porcentaje mínimo de participación recomendado para los Municipios y la desaparición de la compensación financiera por la reforma del IAE, la aparición de nuevas aportaciones específicas, derivadas de los acuerdos con el Estado en relación con la metodología de cálculo del cupo para el quinquenio , y la elevación del importe máximo que pudiera alcanzar el Fondo de Solidaridad, rebautizado como Fondo General de Ajuste. 1. Artículo 20.2 (Metodología de Aportaciones , Ley 2/2007, de 23 de marzo).- Contribución al Fondo General de Ajuste: a) La contribución de las instituciones comunes al Fondo General de Ajuste alcanzará el importe que resulte de aplicar a la cuantía total del fondo el coeficiente de distribución vertical señalado en el artículo 6 de la presente metodología, siempre que dicho importe no supere la cuantía en valores absolutos que se obtiene de aplicar a los recursos a distribuir la diferencia entre el 99% de su coeficiente vertical y su participación real en dichos recursos a distribuir, en cuyo caso alcanzará esta última cuantía. b) El resto corresponderá a las Diputaciones Forales de acuerdo a sus respectivos coeficientes horizontales. En el supuesto de que por aplicación de lo anterior la contribución que resulte para alguna diputación foral no beneficiaria del fondo supere el importe de la diferencia entre su recaudación real y el resultado de aplicar el 99% de su coeficiente horizontal a la recaudación total del País Vasco, su contribución quedará fijada en el importe de dicha diferencia. La diputación foral que no siendo beneficiaria del fondo no se encuentre en este supuesto asumirá el importe restante hasta completar la contribución del conjunto de las Diputaciones Forales, con el límite de que el importe de su contribución total no supere la diferencia entre su recaudación real y el resultado de aplicar su coeficiente horizontal a la recaudación total del País Vasco. Forum Fiscal de Bizkaia 45