Cuarta reposición del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y Tercera Asamblea plenaria

Transcripción

1 Cuarta reposición del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y Tercera Asamblea plenaria Subdirección General de Instituciones Financieras Internacionales* 1. Introducción El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (el FMAM o el Fondo) fue originariamente creado en 1991 como programa experimental dentro del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, del grupo del Banco Mundial. Posteriormente, en el Programa 21 (el plan de acción de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, la Cumbre de Río ), en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en el Convenio sobre Diversidad Biológica se propugnó la reestructuración del Fondo. Finalmente, en 1994 setenta y tres Estados miembros respaldaron la creación del FMAM como instrumento de cooperación internacional independiente, con su propia estructura organizativa y modalidades de actuación. El Fondo es una organización expresamente creada para promover la cooperación internacional y gestionar fondos multilaterales en beneficio del medio ambiente mundial. Hoy día forman parte de él 177 países y es el principal proveedor de financiación para proyectos que tienen como objetivo la mejora del medio ambiente global, y la única organización multilateral dedicada en exclusiva a la financiación de proyectos y programas con ese fin. * Este artículo ha sido elaborado por Alejandro Nieto García. El FMAM tiene como una de sus guías operativas principales la contribución a que los países receptores inserten como pieza fundamental de sus propios planes de desarrollo económico y de sus estrategias de reducción de pobreza el objetivo del desarrollo sostenible y la conservación del medio ambiente. Como organización tiene una función determinante en la puesta en práctica de los objetivos de las conferencias de Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo. Actúa como el mecanismo financiero de cuatro convenciones internacionales, con el objetivo de ayudar a los países beneficiarios a alcanzar sus compromisos: la Convención sobre Diversidad Biológica, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la Convención de Naciones Unidas para Combatir la Desertificación, y la Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes. También complementa la actuación del Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal en la financiación de proyectos para la protección de la capa de ozono y colabora estrechamente con otros tratados y acuerdos internacionales. Su campo de actuación abarca seis áreas focales: diversidad biológica, cambio climático, aguas internacionales, degradación de la tierra (desertificación), protección de la capa de ozono, y contaminantes orgánicos persistentes. Por tanto, cada una de las seis áreas, con la ex- 3

2 SUBDIRECCIÓN GENERAL DE INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES cepción de aguas internacionales, está relacionada con la convención internacional correspondiente. 2. Cuarta Reposición del fondo fiduciario del FMAM (FMAM-4) El Fondo fue creado para proporcionar financiación nueva y adicional, en forma principalmente de donación, a países en desarrollo y transición para proyectos y programas que beneficien al medio ambiente mundial. Financia únicamente aquellos costes adicionales derivados de transformar un proyecto que reportaría beneficios medioambientales nacionales en otro con beneficios globales; dicho de otra forma, cubre la diferencia (incremento) entre una solución más barata pero suficiente para cubrir las necesidades del país y otra más costosa y limpia con efectos positivos para el medio ambiente mundial. El fondo fiduciario del FMAM se nutre de las contribuciones voluntarias que un número de países donantes, algunos de ellos también receptores de fondos, efectúan periódicamente. Desde la fase piloto, de a la que le fueron asignados 1000 millones $, hasta hoy, se han producido cuatro reposiciones del Fondo: FMAM millones $ FMAM millones $ FMAM millones $ FMAM millones $ Las negociaciones para la última reposición se concluyeron en Ciudad del Cabo el 28 de agosto de Los 32 países donantes participantes acordaron una reposición de millones $ para los próximos cuatro años de operaciones. Históricamente es la mayor cantidad conseguida, al menos en términos nominales. Lo más destacable de la cuarta reposición, desde el punto de vista de las nuevas aportaciones, ha sido el esfuerzo financiero mostrado por un grupo de países, principalmente europeos, por ir más allá del reparto histórico porcentual de la carga que le correspondería asumir a cada uno, y comprometerse mediante aportaciones extraordinarias adicionales que compensaran las reducciones de alguno de los principales contribuyentes, como EEUU y Japón. El documento que recoge el resultado final de las negociaciones del FMAM-4 (1) incluye las recomendaciones de política acordadas para los próximos cuatro años, la distribución indicativa de los recursos entre las esferas de actividad para programación de actividades en las seis áreas focales, y la Resolución que autoriza al Banco Mundial a administrar fiduciariamente los recursos Aportación española a la cuarta reposición España fue el único país junto a Noruega que decidió aumentar su contribución básica histórica a las reposiciones del FMAM. La participación española se llevó hasta el 1 por 100 del total de la cantidad a repartir entre los nuevos donantes. De manera adicional, contribuyendo con ello a mantener el nivel de recursos para esta cuarta reposición, se hará una contribución extraordinaria hasta alcanzar la cantidad de 21,67 millones de euros, con lo que la contribución real será de un 1,08 por 100 de las nuevas cantidades aportadas. Este aumento en la participación (2) (1) Toda la documentación está disponible en la página oficial de Internet de la organización /documents/c.29.3summaryofnegotiations.pdf (2) En la anterior reposición, la tercera o FMAM 3, España decidió realizar una aportación al Fondo que, en euros, fue un 46,3 por 100 superior a la contribución del FMAM 2. 4

3 CUARTA REPOSICIÓN DEL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL Y TERCERA ASAMBLEA PLENARIA responde a los compromisos de reforzar la cooperación multilateral en medio ambiente, y en concreto el FMAM como instrumento financiero de las Convenciones de NNUU, y en general de reforzar la participación a través de las IFI Directrices de política A pesar de disponer de unos recursos incluso inferiores en términos reales a los del anterior periodo, la institución se enfrenta a un mandato ampliado por las responsabilidades derivadas de las convenciones mundiales sobre medio ambiente y por las decisiones de su propio Consejo. Las directrices que deberán ser aplicables en el periodo de cuatro años que comienza en julio de 2006, y que recogen un importante paquete de reformas, incluyen aspectos que se pueden recoger en tres grupos: los estratégicos, los de reforma institucional y los de reforma operativa. Entre los primeros, el Consejo deberá examinar y decidir en su caso sobre la revisión de los objetivos estratégicos y la operativa aplicable a cada una de las seis áreas de actividad del Fondo, con objeto tanto de reforzar su enfoque como de simplificar la operativa. Otro asunto de importancia mayor es la puesta en marcha de manera decidida de una estrategia para el sector privado, para hacer más atractiva su cooperación con el Fondo. Asimismo, el FMAM deberá contribuir a que las agencias que forman parte del mismo integren operativamente los esfuerzos por enfrentarse a los desafíos que plantea el medio ambiente mundial en su actividad central de fomento del desarrollo. En primer lugar en cuanto a las reformas institucionales, el reto de mayor dificultad y compromiso será el de la revisión en dos años del nuevo Marco de Asignación de Recursos (3), y en su caso su aplicación futura (posiblemente a partir del año 2010) a todas las áreas focales. En segundo lugar se revisará la experiencia de colaboración con las agencias ejecutoras y la posibilidad de expandir el acceso a los recursos del «Global Environment Facility» a otras agencias. En tercer lugar y como elemento clave para avanzar hacia la gestión para los resultados, se trabajará en dos ámbitos: el examen, tanto por la Secretaría como por la Oficina de Evaluación y el Consejo, de la aplicación de la estrategia dirigida al fortalecimiento de la capacidad en los países receptores; y al mismo tiempo, la elaboración de un marco general de gestión de los resultados, que posibilite la agregación de indicadores de resultado para cada área focal, de proyectos (ex-ante su aprobación y una vez completados), a nivel país y a nivel de programa. Se deberá asimismo elaborar y ejecutar una estrategia de difusión, comunicación y transparencia de las actividades y de los resultados obtenidos por el GEF. Con respecto a las reformas operativas, el Consejo tendrá que decidir sobre tres aspectos principales: a) la aplicación de un conjunto de reglas claras, con criterios objetivos, para la selección de los proyectos y para la gestión de la cartera de los que ya están en preparación, incluyendo una política de cancelación de proyectos; b) la aplicación de medidas específicas para la simplificación del ciclo de proyecto; c) reforzar la responsabilidad fiduciaria por parte de la Secretaría y de todas las agencias involucradas en el GEF Programa de actividades De manera general, el FMAM procurará cubrir con sus operaciones los múlti- (3) De momento aplicable a las áreas de Diversidad Biológica y Cambio Climático. 5

4 SUBDIRECCIÓN GENERAL DE INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES AREA FOCAL CUADRO 1 FNAM-4 PROGRAMACIÓN NICIATIVA DE FONDOS POR ÁREA DE ACTIVIDAD Recursos asignados del FMAM-4 (Millones de dólares) Porcentaje sobre disponible para programación FMAM-4 Porcentaje por área focal asignado en FMAM-3 Diversidad biológica Cambio Climático Aguas Internacionales Degradación del suelo Agotamiento del ozono COP Programas institucionales Total recursos programación Presupuesto institucional FMAM Fuente: Referencia (1) ples objetivos de las convenciones internacionales sobre medio ambiente. Tanto el Consejo como las Convenciones han venido subrayando sistemáticamente su mandato fundamental de proporcionar financiación nueva y adicional para hacer frente a los costes incrementales de proyectos en países en desarrollo que produzcan beneficios para el medio ambiente mundial. Paralelamente a ese principio rector de todas las actividades que se programen vuelve a plantearse la necesidad, para todas las agencias que participan en el FMAM, de una mejor integración de las acciones en favor de la preservación del medio ambiente mundial con los objetivos de desarrollo. El presupuesto disponible aproximado para el FMAM-4 de 3130 millones de dólares cubrirá las actividades que se financien durante el periodo del 1 de julio de 2006 al 30 de junio de La programación indicativa incluye una distribución de recursos por área focal de actividad (para cada una de las cuales se han fijado una serie de objetivos estratégicos y metas a alcanzar) y unas asignaciones para los programas corporativos y para el presupuesto de funcionamiento de la institución. Las cantidades asignadas a cada área de actividad son parecidas a las del periodo anterior, con un ligero aumento para el área focal de degradación del suelo (desertificación y deforestación), y para contaminantes orgánicos persistentes (COP), a costa básicamente de reducir la asignación para aguas internacionales (Cuadro 1). Como hecho destacado, en el FMAM- 4 se aplicará por primera vez el Marco de Asignación de Recursos a Biodiversidad y Cambio Climático (4). La asignación (una vez descontada un 5 por 100 en apoyo del programa de pequeñas donaciones y programas de capacitación, y otro 5 por 100 para proyectos regionales y globales) se efectuará a cada país individualmente, salvo un pequeño grupo de países restantes, mediante unas fórmulas que tienen en cuenta tanto el potencial para generar beneficios medioambientales globales en cada área focal como las condiciones específicas de carácter político y económico que influyan en la ejecución de proyectos en cada país receptor. Los documentos relativos al sistema de asignación así como las cantidades indicativas asignadas están disponibles en una página de Internet dedicada al Marco de Asignación (5). (4) El Marco no se aplica a las asignaciones de fondos de los otros fondos especiales para cambio climático que gestiona el FMAM, el Fondo Especial de Cambio Climático, el Fondo para Países Menos Adelantados, y el de Fondo de Adaptación. (5) 6

5 CUARTA REPOSICIÓN DEL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL Y TERCERA ASAMBLEA PLENARIA FIGURA 1 Fuente: Referencia (4). 3. La Tercera Asamblea del FMAM El FMAM es una institución independiente que funciona mediante una compleja interacción entre instituciones multilaterales, convenciones de Naciones Unidas, gobiernos, y sociedad civil. Consta de una Asamblea, un Consejo y una Secretaría ejecutiva. Cuenta además con una Oficina de Supervisión y Evaluación Independiente, y de un Panel Asesor Científico y Técnico (Figura 1). Instituciones financieras multilaterales de desarrollo (Banco Mundial y principales Bancos Regionales de Desarrollo BAfD, BAsD, BERD, BID ) y organismos especializados de Naciones Unidas (PNUD, PNUMA, ONUDI, FIDA y FAO) interactúan en función de su ventaja comparativa como agencias ejecutoras de los proyectos y de los programas. Las ONG también participan activamente como observadores en los Consejos, y en la ejecución de proyectos. Finalmente la participación del sector privado es también un elemento esencial para los objetivos del Fondo. La Asamblea del FMAM, compuesta por representantes de todos los participantes, se reúne siguiendo el Instrumento constitutivo cada tres años. Sus cometidos son examinar la política general del Fondo, examinar y evaluar su funcionamiento sobre la base de los informes aprobados y remitidos por el Consejo, y considerar posibles enmiendas al Instrumento que el Consejo recomiende. Las decisiones de la Asamblea se toman por consenso. Los 177 países miembros del Fondo Mundial para el Medio Ambiente celebraron la 3ª Asamblea plenaria en Ciudad del Cabo el 29 y 30 de agosto de La Asamblea tuvo como tema principal el resultado final de las negociaciones sobre la cuarta reposición del Fondo Fiduciario (FMAM-4). En sus intervenciones, los delegados representantes de los países (6) tuvieron la oportunidad de expresar sus recomendaciones a todos los agentes participantes. Los representantes de los países coincidieron en respaldar la validez del FMAM como principal instrumento financiero de varias Convenciones internacionales sobre medio ambiente, la confianza en el proceso de reforma en el que se avanza para mejorar su eficacia como mecanismo multilateral de cooperación, y los resultados obtenidos demostrados desde su creación en hace más de diez años. La adopción del nuevo Marco de Asignación de Recursos fue destacado por muchos como la principal reforma adoptada por el FMAM desde la anterior Asam- (6) Las intervenciones están disponibles en la página oficial de la Asamblea 7

6 SUBDIRECCIÓN GENERAL DE INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES blea. Como habían venido argumentando durante el proceso de negociación, muchos países en desarrollo indicaron su preocupación acerca de las dificultades que el sistema conlleva tanto por cuestiones principalmente de capacitación interna, como para lograr un acceso a los recursos que responda a las necesidades reales de algunos países, especialmente los más pequeños y vulnerables, consecuencia de la aplicación de un procedimiento considerado por algunos demasiado rígido. No faltaron sin embargo otros muchos países que destacaron los aspectos positivos de la aplicación del nuevo Marco como sistema que contribuye a una asignación más transparente y eficiente de los recursos y destacaron la oportunidad de su revisión que se hará de manera independiente después de dos años de aplicación. Acerca de la efectividad del FMAM, la Asamblea apoyó las acciones de mejora estratégica, institucional y operativas propuestas en el proceso de reposición del Fondo así como de manera general las relativas a la programación de operaciones. 4. Conclusión Las cantidades que se han acordado en la cuarta reposición del FMAM para las actividades de financiación de proyectos de este instrumento de cooperación multilateral vienen a sumarse a los más de 6200 millones de dólares ya asignados, y a los más de millones de dólares adicionales obtenidos en cofinanciación. El FMAM ha aprobado o tiene en cartera 1800 proyectos para ser ejecutados en un total de 140 países en desarrollo o en transición. El FMAM representa una de las iniciativas internacionales para la provisión de bienes públicos globales, no sólo en el campo medioambiental, mas consolidados y que pueda considerarse un logro (7) de la cooperación internacional. El Fondo se enfrenta ahora al reto de continuar su proceso de reforma y poner en práctica en primer lugar las recomendaciones de política recogidas del proceso de negociación de la cuarta reposición del fondo fiduciario. Deberá continuar teniendo un papel de especial relevancia en las iniciativas recientes y que están surgiendo en relación con la preservación del medio ambiente y el desarrollo en el ámbito multilateral, tanto del G8, como dentro de las Instituciones Financieras Internacionales, y de las propias Convenciones para las que es el instrumento financiero. Para llevar a cabo esta labor, la Secretaría del FMAM cuenta desde julio de 2006 con una nueva Secretaria Ejecutiva, la Sra. Monique Barbut, que ejerce a su vez de Presidenta de su Consejo, y a la que España, el Consejo con su elección unánime, y los representantes asistentes a la 3ª Asamblea han mostrado su plena confianza. (7) Puede verse el artículo «El medio ambiente como bien público internacional: el papel del FMAM», aparecido en BICE número