Desempeño fiscal de las municipalidades en la región de Valparaíso

Transcripción

1 Desempeño fiscal de las municipalidades en la región de Valparaíso Jaime Lindh Allen Investigador Fundación P!ensa Marzo, 2016 Ave nida Errázuriz 755, Oficina 506, Valparaíso 1

2 RESUMEN En el marco de P!ensaTransparente, plataforma de la Fundación P!ensa que entrega información a la ciudadanía de cómo se utilizan los recursos comunales y regionales, surge este informe que evalúa el desempeño fiscal de las municipalidades de la región de Valparaíso. En el informe se presenta el Índice de Desempeño Fiscal (IDP) que permite evaluar la situación financiera de las municipalidades y comparar las realidades entre ellas. El IDP se compone de cinco indicadores: la capacidad de generar recursos propios, el nivel de dependencia fiscal al gobierno central, el nivel de inversión ejecutada, la capacidad de autofinanciarse y la capacidad de ahorrar. Los resultados muestran que las comunas que tienen el mejor desempeño fiscal son Rinconada, Santo Domingo y Zapallar. En tanto, las que están en peor estado son Villa Alemana, Llay Llay, Petorca, Santa María y Cabildo. Entre las comunas de mayor población destaca que: Viña del Mar tiene una buena situación financiera (5 ta posición) respecto a la región, siendo capaz de generar gran parte de sus recursos, teniendo un alto nivel de autonomía presupuestaria y la capacidad de autofinanciar su funcionamiento. Pese a ello, la Ciudad Jardín invierte una proporción mucho menor de sus recursos en relación al promedio regional. Valparaíso experimenta un escenario más crítico (27 ta posición), explicado por una alta dependencia fiscal al gobierno central, una capacidad media para generar recursos propios y por la incapacidad de ahorrar. La Ciudad Puerto destaca, eso sí, al ser una de las que invierte una proporción mayor de sus recursos. Los Andes tiene una situación similar a promedio regional (20 ma posición). Si bien, la capacidad para generar recursos propios, el nivel de autonomía y la capacidad de autofinanciarse condice con la media regional, se identifican un bajo nivel de inversión de sus recursos y una incapacidad de ahorrar. Quilpué también enfrenta un escenario similar al regional (21 era posición), teniendo una situación particularmente crítica en su estructura de ingresos: tienen una baja capacidad de generar recursos propios y una alta dependencia presupuestaria al gobierno central. En cambio, en cuanto a sus costos la Ciudad del Sol es una de las que más invierte en relación a sus recursos, tiene capacidad sobre la media regional para autofinanciar su funcionamiento y posee capacidad de ahorro. Entre las comunas más populosas Villa Alemana presenta la peor situación (32 da posición). Este municipio si bien no presenta un nivel alto de dependencia fiscal al gobierno central, tiene una baja capacidad para generar recursos propios. Además, tiene uno de los niveles más bajos de inversión y una muy deteriorada capacidad de autofinanciarse. 2

3 Mención especial al municipio de Rinconada que ocupa la 1 era posición al tener una alta autonomía presupuestaria, el mayor nivel de inversión, la mayor capacidad de autofinanciar su funcionamiento y la mayor capacidad de ahorro. Por último, resalta el hecho que en la región de Valparaíso prevalece la incapacidad de sustentar financieramente el funcionamiento municipal. Es decir, que prácticamente la totalidad de los municipios necesitan de las transferencias del gobierno central y/o del Fondo Común Municipal para al menos mantener su funcionamiento. Este informe representa un esfuerzo para nutrir al debate público de información en torno al uso de recursos a niveles sub- nacionales, y así, entregar a la ciudadanía información útil sobre el desempeño de sus autoridades. 1. INTRODUCCIÓN Chile debe avanzar hacia políticas públicas que consideren las características y oportunidades de cada territorio de manera tal que cada región mejore sus niveles de competitividad (OCDE, 2015). Para lograr lo anterior, es necesario fortalecer los gobiernos territoriales a través de una efectiva descentralización política- administrativa, acompañado de aumentos en los recursos subnacionales (Informe Comisión Descentralización, 2014). Sin embargo, muchas veces se sostiene que el incremento de los recursos a los gobiernos subnacionales implica asumir posibles desequilibrios fiscales, capturas del poder por parte de las élites regionales y una ineficiente gestión por el déficit de capacidad local (Letelier, 2012). En este contexto, el siguiente documento tiene como objetivo estudiar el desempeño fiscal de los gobiernos del nivel más territorial en la región de Valparaíso: las municipalidades. En concreto, se analizarán cinco dimensiones de la situación financiera de los municipios: relacionados a la estructura de ingresos, 1) la capacidad para generar recursos propios y 2) el nivel de dependencia fiscal al gobierno central. Relacionados a la estructura de costos, 3) el nivel de inversión y 4) la capacidad de autofinanciar el funcionamiento. Por último, se estudia 5) la capacidad de ahorro de los municipios. El documento a continuación tiene el siguiente orden: el apartado 2 detalla los datos y la metodología utilizada. El apartado 3 presentan los resultados y el apartado 4 concluye. 3

4 2. DATOS Y METODOLOGÍA 2.1. Datos El documento utiliza los datos del Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM) de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) correspondientes al año Se excluyen del análisis las comunas insulares (Isla de Pascua y Juan Fernández) ya que sus situaciones financieras son atípicas dada su ubicación geográfica. Por lo tanto, se estudian a 36 comunas de la región de Valparaíso Indicadores Como se sostuvo con anterioridad, se analiza el desempeño fiscal de los municipios observando sus situaciones financieras en términos de las cinco dimensiones en cuestión. A continuación, se detalla la construcción de los cinco indicadores que recogen las dimensiones en estudio Capacidad para generar recursos propios En cuanto a la estructura de ingresos; en primer lugar, se busca identificar la capacidad para generar recursos de libre disposición por parte de los municipios. Se construye un indicador que corresponde al cociente entre los Ingresos Propios Permanentes (IPP) y el Total de Ingresos Percibidos (TIP) de los municipios. Los IPP están compuestos por los ingresos provenientes de impuestos territoriales, permisos de circulación, patentes (de beneficio municipal y mineras), derechos de aseos y de otros tipos, rentas de propiedad, licencias, multas y concesiones. Se excluyen de los IPP los recursos provenientes del Fondo Común Municipal (FCM) debido a que no recoge la capacidad propia del municipio para generar recursos Nivel de dependencia fiscal Aparte de los recursos propios, las transferencias provenientes del gobierno central representan una importante fuente de financiamiento para las municipalidades. No obstante, a medida que mayor sea el peso de estas transferencias sobre los ingresos municipales, las políticas públicas locales dependen en un mayor grado del financiamiento externo. Por ello, en relación a la estructura de ingresos; en segundo lugar, se hace crítico identificar el nivel de dependencia fiscal de los municipios, construyendo un indicador correspondiente al cociente entre el Total de Transferencias Recibidas (TT) y el Total de Ingresos Percibidos (TIP). En específico, el TT equivalen a la suma de las transferencias corrientes y las transferencias para gasto de capital, recibidas desde la SUBDERE, del Servicio de Salud y de la Subsecretaría de Educación entre otros 4

5 organismos. Se excluyen las transferencias provenientes del Fondo Común Municipal (FCM) debido a que no provienen del gobierno central Nivel de inversión Por otra parte, en cuanto a la estructura de costos es esencial identificar qué peso cumple la Inversión Municipal (IM). Como IM se entiende la inversión tanto de capital como social. El nivel de inversión se mide a través del indicador que corresponde al cociente entre la IM y el Total de Gastos Devengados (TG). En específico, la IM equivale a la suma de los gastos devengados en iniciativas de inversión y en transferencias corrientes a educación y a salud Capacidad para autofinanciar el funcionamiento Además, en relación a la estructura de costos es fundamental medir la capacidad municipal para autofinanciar su propio funcionamiento. Lo anterior, se mide a través de un indicador correspondiente al cociente entre los Gastos Administrativos (GA) y los Ingresos Propios Permanente (IPP). Los GA son la suma de los gastos en personal y los gastos en bienes y servicios devengados Capacidad de ahorro La capacidad para ahorrar es otra dimensión relevante en la evaluación del desempeño fiscal de las municipalidades. Mientras mayor es la capacidad de ahorro, mayores recursos se disponen para inversiones futuras. Se construye un indicador correspondiente al cociente entre el Resultado Anual (RA) y el Total de Ingresos Percibidos (TIP) por las municipalidades. En específico, el RA equivale a la resta entre el Total de Ingresos Percibidos (TIP) y el Total de Gastos Devengados (TG) Estandarización Con el objetivo de agregar la información en un solo índice se aplica el método de estandarización mínimo- máximo, considerando un rango [0-100]. Es decir, para cada valor del indicador xmc del municipio m y de la dimensión c se construye un indicador estandarizado Imc acorde a la siguiente fórmula: I!" = x!" mín! (x! ) máx! x! mín! (x! ) 5

6 Caso especial ocurre para los indicadores del nivel de dependencia fiscal y de la capacidad autofinanciamiento ya que Xmc se comporta de manera tal que menos es mejor y más es peor. En estos dos casos, la ecuación para estandarizar Xmc es: I!" = 2.4. Índice de Desempeño Fiscal x!" máx! (x! ) mín! x! máx! (x! ) Se calcula el Índice de Desempeño Fiscal (IDPm) para cada municipio m a través el promedio simple de los indicadores. Es decir: IDP! = La Tabla 1 resume las cinco dimensiones que componen el Índice de Desempeño Fiscal (IDP) y los indicadores que permite medirlos. Tabla 1: Resumen de la información usada para los indicadores!!!! I!" 5 Índice Dimensión Indicador Fuente Capacidad para generar recursos propios Ingresos propios permanentes Ingresos totales Sistema Nacional de Información Municipal Dependencia fiscal Transferencias totales Ingresos totales Sistema Nacional de Información Municipal Eficiencia municipal Autofinanciamiento del funcionamiento Gastos administrativos Ingresos Propios Permanentes Sistema Nacional de Información Municipal Nivel de inversión Inversión social Costos totales Sistema Nacional de Información Municipal Capacidad de ahorro (Ingresos Totales Costos Totales) Ingresos Totales Sistema Nacional de Información Municipal Fuente: Elaboración propia 6

7 3. RESULTADOS A continuación, se presentaron los resultados de los indicadores y del IDP Capacidad para generar recursos propios El Gráfico 1 muestra la capacidad para generar recursos propios de las municipalidades de la región de Valparaíso. Es decir, de aumentar las arcas fiscales sin la ayuda del gobierno central ni el aporte del resto de las comunas. En promedio, un poco más de un tercio (34,3%) del Total de Ingresos Percibidos (TIP) por las municipalidades en la región corresponde a Ingresos Propios Permanentes (IPP), siendo menor esta cifra a la realidad nacional (38,5%) y a la capitalina (43%). Ahora bien, hay una alta heterogeneidad entre los municipios. Destacan, por un lado, Santo Domingo y Viña del Mar con IPP preponderantes en sus estructuras de ingresos (76,4% ambos), seguidas de Concón (69,7%) y Algarrobo (68,3%). Por otro lado, resaltan con los valores más bajos Cabildo (17,8%), Olmué (17,7%), Cartagena (15,3%) y Putaendo (12,4%). Cabe mencionar que la capacidad de generar recursos propios por parte de las municipalidades aparentemente se explica por la capacidad de atraer actores económicos a su territorio, toda vez que se observa una correlación positiva de la capacidad en cuestión con los ingresos provenientes de las patentes, los permisos de circulación e impuestos territoriales. Gráfico 1: Capacidad para generar recursos propios, municipalidades de la región de Valparaíso, 2014 Santo Domingo Viña del Mar Concón Algarrobo Casablanca Zapallar Puchuncaví Papudo San Felipe San Antonio Valparaíso Quillota Calera Los Andes Región de Valparaíso Rinconada Quintero San Esteban La Ligua Limache Hijuelas La Cruz Calle Larga El Quisco Llaillay Petorca Nogales Panquehue Quilpué Villa Alemana El Tabo Catemu Santa María Cabildo Olmué Cartagena Putaendo Porcentaje Fuente: Elaboración propia con información del SINIM 7

8 3.2. Nivel de dependencia fiscal En tanto, el Gráfico 2 muestra el nivel de dependencia fiscal al gobierno central por parte de los municipios de la región. Entre las municipalidades en promedio hay 13% del Total Ingresos Percibidos (TIP) correspondientes al Total de Transferencias Recibidas (TT). Se recuerda que las TT equivalen a la suma de las transferencias corrientes y las transferencias para gasto de capital, recibidas desde la SUBDERE, del Servicio de Salud y de la Subsecretaría de Educación entre otros organismos, excluyendo los recursos del Fondo Común Municipal. Las municipalidades con menor dependencia fiscal corresponden a Zapallar (1,3%), Concón (3%), Rinconada (4%) y Calle Larga (4,3%). En cambio, los organismos comunales más dependientes del gobierno central son Valparaíso (40,1%), Olmué (33,3%), Quilpué (30,4%), Cabildo (25,2%) y San Antonio (22,2%). Gráfico 2: Nivel de dependencia fiscal, municipalidades de la región de Valparaíso, 2014 Zapallar Concón Rinconada Calle Larga Viña del Mar Santo Domingo Quintero El Tabo El Quisco La Ligua Cartagena Algarrobo Calera Villa Alemana Los Andes San Esteban San Felipe Puchuncaví Quillota Casablanca Región de Valparaíso La Cruz Catemu Limache Papudo Petorca Panquehue Hijuelas Santa María Llaillay Putaendo Nogales San Antonio Cabildo Quilpué Olmué Valparaíso Porcentaje Fuente: Elaboración propia con información del SINIM 3.3. Nivel de inversión realizada El Gráfico 3 muestra el peso de la Inversión Municipal (IM) en la estructura de gastos municipal. Se recuerda que la IM equivale a la suma de los gastos devengados en iniciativas de inversión y en transferencias corrientes a educación y a salud. Las municipalidades tienen en promedio una IM equivalente al 22,2% del Total de Gastos Devengados (TG), siendo levemente inferior a la realidad nacional (25,1%) y a la capitalina (25,7%). 8

9 Entre las municipalidades que destaca en este caso por invertir una proporción importante de sus recursos está nuevamente Rinconada (58,9%); luego, aparecen Putaendo (38,8%), Quilpué (38,4%) y Valparaíso (37%). Por el contrario, dicha proporción es menor en San Antonio (11,7%), Calera (10,2%) y Calle Larga (9,4%). Gráfico 3: Nivel de inversión, municipalidades de la región de Valparaíso, 2014 Rinconada Putaendo Quilpué Valparaíso Santo Domingo Casablanca El Tabo La Cruz Quintero San Esteban Catemu Algarrobo Olmué Cartagena Nogales Región de Valparaíso Panquehue Limache Concón El Quisco Zapallar Puchuncaví La Ligua Papudo Quillota San Felipe Santa María Cabildo Los Andes Viña del Mar Villa Alemana Hijuelas Petorca Llaillay San Antonio Calera Calle Larga Porcentaje Fuente: Elaboración propia con información del SINIM 3.4. Autofinanciamiento del funcionamiento La capacidad municipal de financiar su propio funcionamiento se presenta en el Gráfico 4. Se recuerda que este indicador corresponde a la proporción del Gasto Administrativo (GA) en relación a los Ingresos Propios Permanentes (IPP), siendo GA la suma de los gastos en personal y los gastos en bienes y servicios devengados. Las municipalidades en promedio tiene un GA equivalente al 194,5% de sus IPP, lo cual indica una alta vulnerabilidad financiera y la incapacidad de sustentar el funcionamiento municipal. Es decir, prácticamente la totalidad de los municipios necesitan de las transferencias del gobierno central y/o del Fondo Común Municipal para al menos funcionar. En rigor, sólo hay un pequeño grupo de municipalidades que son capaces de financiar su funcionamiento: nuevamente, Rinconada (42,4%), Santo Domingo (59,3%), Zapallar (63,1%), junto con, Casablanca (74,3%), Viña del Mar (88,5%) y Concón (89%). Caso opuesto, los municipios más vulnerables al respecto son Cartagena (382,3%), Santa María (347%) y Villa Alemana (332,1%). 9

10 Gráfico 4: Capacidad de autofinanciar el funcionamiento, municipios de la región de Valparaíso, 2014 Rinconada Santo Domingo Zapallar Casablanca Viña del Mar Concón Algarrobo Puchuncaví Papudo Valparaíso Quintero San Antonio Quilpué San Felipe Calera Los Andes Quillota San Esteban Región de Valparaíso El Tabo Limache Hijuelas El Quisco La Cruz La Ligua Calle Larga Nogales Olmué Llaillay Putaendo Panquehue Petorca Catemu Cabildo Villa Alemana Santa María Cartagena Porcentaje Fuente: Elaboración propia con información del SINIM 3.5. Capacidad de ahorro El Gráfico 5 muestra la capacidad de ahorro por parte de las municipalidades. En promedio las municipalidades ahorran el 6,8% del Total de Ingresos Percibidos. (TIP), siendo una proporción superior tanto al nivel nacional (2,7%) como a nivel de la región metropolitana (2%). Entre los organismos comunales que ahorran una mayor proporción de su TIP destaca de manera especial Rinconada (54,5%), mientras que, Valparaíso y Algarrobo tienen los mayores déficits presupuestarios en relación a sus TIP (- 8% y - 12,6% respectivamente). 10

11 Gráfico 5: Nivel de ahorro, municipios de la región de Valparaíso, 2014 Rinconada El Tabo Olmué Putaendo San Antonio El Quisco Zapallar Nogales Santo Domingo Cartagena Hijuelas Calera Quilpué Cabildo Región de Valparaíso Panquehue Santa María Quintero Llaillay Catemu Viña del Mar Concón Calle Larga Villa Alemana Limache Casablanca San Felipe Quillota Puchuncaví Petorca Papudo La Ligua La Cruz San Esteban Los Andes Valparaíso Algarrobo Porcentaje Fuente: Elaboración propia con información del SINIM 3.6. Índice de Desempeño Fiscal (IDP) El Gráfico 6 presenta los resultados del IDP compuesto por los cinco indicadores vistos anteriormente. Rinconada ocupa como era de esperar- la 1 era posición en la región de Valparaíso. Como se vio anteriormente, este municipio se caracteriza por tener una alta autonomía presupuestaria, el mayor nivel de inversión, la mayor capacidad para auto financiar su funcionamiento y la mayor capacidad de ahorro. Santo Domingo y Zapallar ocupan la 2 da y la 3 era posición respectivamente. Ambos municipios son capaces de generar recursos propios y mantienen un grado considerable de autonomía financiera del gobierno central. Asimismo, las dos tienen la capacidad de ahorrar y de financiar su propio funcionamiento; no obstante, se identifica que Zapallar, a diferencia de Santo Domingo, invierte una proporción relativamente menor de sus recursos en comparación a la región. También, Viña del Mar destaca entre las municipalidades con una buena salud financiera, ocupando la 5 ta posición. Esto se explica por lo visto anteriormente: la capacidad de generar recursos, un nivel importante de autonomía presupuestaria y la capacidad de autofinanciar su funcionamiento. Viña del Mar pierde puestos debido a que invierte una proporción mucho menor de sus recursos en relación al promedio regional. Por el contrario, se ve que Cabildo es la comuna con peor desempeño fiscal, ubicándose en la última posición. Se recuerda que anteriormente se apreció que esta 11

12 municipalidad ocupó los últimas lugares en prácticamente todos los indicadores, con la excepción en la capacidad de ahorro que es similar al promedio regional. Al considerar las comunas de mayor tamaño poblacional resalta que Villa Alemana presenta la peor situación (32 da posición). Este municipio si bien no presente un nivel alto de dependencia fiscal al gobierno central, tiene una baja capacidad para generar recursos propios. Además, tiene uno de los niveles más bajos de inversión y una muy baja capacidad de autofinanciarse. Además, Valparaíso experimenta un escenario relativamente crítico (27 ta posición), explicado por una alta dependencia fiscal al gobierno central, una capacidad media para generar recursos propios y por la incapacidad de ahorrar. Eso sí, esta municipalidad destaca al ser unas de las que invierte una proporción mayor de sus recursos. Los Andes, por otro lado, tiene una situación similar a promedio regional (20 ma posición). Su capacidad para generar recursos propios, su nivel de autonomía y su capacidad de autofinanciarse condice con la media regional, sin embargo se identifican un bajo nivel de inversión de sus recursos y una incapacidad de ahorrar. Por último, Quilpué enfrenta una escenario similar al regional (21 era posición), teniendo una situación particularmente crítica en su estructura de ingresos: tienen una baja capacidad de generar recursos propios y una alta dependencia presupuestaria al gobierno central. En cambio, en cuanto a sus costos el municipio es uno de los que más invierte en relación a sus recursos, tiene capacidad sobre la media regional para autofinanciar su funcionamiento y posee capacidad de ahorro. Gráfico 6: Índice de Desempeño Fiscal, municipalidades de la región de Valparaíso, 2014 Índice de Desempeño Fiscal Rinconada Santo Domingo Zapallar Concón Viña del Mar Casablanca Algarrobo El Tabo Quintero Puchuncaví El Quisco Papudo San Felipe Región de Valparaíso San Esteban Calera San Antonio Putaendo Quillota La Cruz Los Andes Quilpué La Ligua Limache Hijuelas Calle Larga Nogales Valparaíso Catemu Panquehue Cartagena Olmué Villa Alemana Llaillay Petorca Santa María Cabildo Fuente: Elaboración propia con información del SINIM 12

13 CONCLUSIÓN En el marco del esfuerzo de la Fundación P!ensa a través de P!ensaTransparente- por entrega información a la ciudadanía de cómo se utilizan los recursos comunales y regionales, surge este informe que evalúa el desempeño fiscal de las municipalidades de la región de Valparaíso. A nivel agregado, considerando el Índice de Desempeño Fiscal (IDP) se vio que los municipios con mejor salud financiera son Rinconada, Santo Domingo y Zapallar, caracterizándose los tres por generar recursos propios, ser relativamente autónomos del gobierno central, de invertir parte importante de sus recursos (con la excepción de Zapallar), de poder autofinanciar los gastos de funcionamiento y de tener capacidad de ahorro. Caso contrario, con las municipalidades de Villa Alemana, Llay Llay, Petorca, Santa María y Cabildo que ocuparon las últimas posiciones del IDP. Además, se evidenció el contraste de realidades entre Viña del Mar y Valparaíso. El primer municipio ocupa la 5 ta posición, mientras que, el segundo 27 ta posición del IDP. Esto reflejó el hecho que Viña del Mar respecto a Valparaíso tiene una mayor capacidad de generar recursos, una mayor autonomía presupuestaria, una mejor capacidad para autofinanciar los gastos funcionamiento y para ahorrar. La excepción se identificó en los niveles de inversión en donde la proporción de inversión de la Ciudad Puerto era mayor a la de la Ciudad Jardín. Por último, llamó profundamente la atención el hecho que en la región de Valparaíso prevalezca la incapacidad de sustentar financieramente el funcionamiento municipal. Es decir, que prácticamente la totalidad de los municipios necesita de las transferencias del gobierno central y/o del Fondo Común Municipal para al menos mantener su funcionamiento. Este informe representa un esfuerzo para nutrir al debate público de información en torno al uso de recursos a niveles sub- nacionales, y así, entregar a la ciudadanía información útil sobre el desempeño de sus autoridades. A futuro se espera analizar la evolución del comportamiento de los indicadores y del IDP al interior de cada municipio, y asimismo, explorar con mayor profundidad en las causas que explican las diferencias vistas. 13

14 BIBLIOGRAFÍA Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014). Informe de la Comisión Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional. Departamento Nacional de Planeación, Gobierno de Colombia (2013). Desempeño fiscal de los departamentos y municipios 2013 Fondo Monetaria Internacional (2014). Government Finance Statistics Manual 2014 Letelier, Leonardo (2012). Teoría y práctica de la descentralización fiscal OCDE (2008). Handbook on Constructing Composite Indicator methodology and user guide OCDE (2015). Chile. Prioridades de políticas para un crecimiento más fuerte y equitativo. Sistema Nacional de Inversión (2014). Evolución Presupuestaria 14