DOCUMENTO DE TRABAJO

Transcripción

1 Parlamento Europeo Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior DOCUMENTO DE TRABAJO sobre los visados humanitarios Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior Ponente: Juan Fernando López Aguilar DT\ docx PE v02-00 Unida en la diversidad

2 Introducción El presente documento establece el trasfondo político del informe de iniciativa legislativa sobre los visados humanitarios y sus especificidades procedimentales. Su objetivo principal es exponer varios temas de debate. Por lo tanto, con él, el ponente busca aportaciones de cara a la preparación del proyecto de informe. Contexto El Parlamento empezó a pedir visados humanitarios en el contexto de la crisis migratoria y, en particular, del número inaceptable de muertes en el Mediterráneo. Ha expresado sus opiniones en la Resolución de 12 de abril de 2016 sobre la situación en el mar Mediterráneo y necesidad de un enfoque integral de la Unión sobre la migración 1 y en la Resolución de 10 de septiembre de 2015 sobre la migración y los refugiados en Europa 2, entre otras. Actualmente se estima que el 90 % de los solicitantes de asilo entran a Europa de manera irregular 3. En la realidad, esto significa que las personas que buscan protección tienen que recurrir a traficantes de personas, emprender un viaje muy peligroso a menudo arriesgando su vida, viajar separadas de su familia próxima debido a la naturaleza arriesgada del trayecto y correr el riesgo de grave traumatización. Los visados humanitarios ya se debatieron en el contexto de la Unión, pero el debate no dio lugar a un resultado concreto. En la actualidad existen varios programas específicos de los Estados miembros, pero no un marco jurídico en el Derecho de la Unión. La Comisión LIBE ha intentado subsanar esta laguna jurídica en el contexto de la revisión del Código de visados (2014/0094(COD)) insertando varias enmiendas relativas a la creación de un visado humanitario europeo. Además, se añadieron enmiendas destinadas a reforzar las disposiciones vigentes dando una interpretación diferente a la estricta interpretación actual de los motivos humanitarios y las obligaciones internacionales y subsanando algunas lagunas en el Código para posibilitar un enfoque más coherente orientado a la protección en este sentido. Creación de un visado humanitario europeo Texto aprobado por la Comisión LIBE el 15 de marzo de 2016: (26 bis) Debe preverse la posibilidad de solicitar un visado humanitario europeo directamente en cualquier consulado o embajada de los Estados miembros. Sin embargo, las disposiciones a tal efecto solo deben comenzar a aplicarse dos años después de la entrada en vigor del presente Reglamento, a fin de que la Comisión disponga de tiempo suficiente para Considera que las personas que tratan de obtener protección internacional deben poder solicitar un visado humanitario directamente a cualquier consulado o embajada de los Estados miembros, y que una vez concedido, tal visado humanitario debe permitir a su titular entrar en el territorio del Estado miembro que lo haya emitido con la finalidad exclusiva de solicitar allí protección internacional; considera, por consiguiente, que es necesario modificar el código de visados de la Unión para incluir disposiciones comunes más específicas relativas a los visados humanitarios; [...] opina que es necesario modificar el Código sobre visados e incluir unas disposiciones comunes más específicas sobre los visados humanitarios. 3 HEIN / DONATO (CIR) 2012: Exploring avenues for protected entry in Europe (Estudio de vías para la entrada protegida a Europa), p. 17 PE v /6 DT\ docx

3 definir las condiciones y procedimientos específicos y necesarios para expedir dichos visados. En el marco de la elaboración de las condiciones y procedimientos específicos y necesarios para expedir dichos visados, la Comisión debe llevar a cabo una evaluación de impacto. Si la Comisión propone un instrumento jurídico aparte que establezca un visado humanitario europeo, deberá presentar una propuesta de modificación del presente Reglamento antes de que sus disposiciones relativas a un visado humanitario europeo comiencen a aplicarse. Artículo 22, apartado 5 bis. Las personas que requieran protección internacional pueden solicitar un visado humanitario europeo directamente en cualquier consulado o embajada de los Estados miembros. Una vez concedido tras la correspondiente evaluación, tal visado humanitario debe permitir a su titular entrar en el territorio del Estado miembro que lo haya expedido con la finalidad exclusiva de solicitar allí protección internacional, con arreglo a lo establecido en el artículo 2, letra a), de la Directiva 2011/95/UE. Se aplicarán las disposiciones pertinentes del título II del presente Reglamento, con excepción de los artículos 11, 13 bis, 15 y 27. La Comisión adoptará actos delegados con arreglo al artículo 48 en lo referente a las condiciones y procedimientos específicos para la expedición de dichos visados, que completen o modifiquen los artículos 9, 10, 13 y 20 del presente Reglamento en la medida de lo necesario a fin de tener en consideración las circunstancias particulares de las personas que requieran protección internacional, así como de los consulados y embajadas de los Estados miembros. Artículo 18, apartado 11 bis. En el marco de la evaluación de una solicitud de un visado humanitario europeo, de conformidad con el artículo 22, apartado 5 bis, solo se aplicarán las disposiciones contenidas en los apartados 4, 9, 10 y 11 del presente artículo. Artículo 55, apartado 3 bis. El artículo 22, apartado 5 bis, se aplicará a partir de [dos años después del día de su entrada en vigor]. En las negociaciones tripartitas, que comenzaron en mayo de 2016, tanto la Comisión como el Consejo se han opuesto a las enmiendas sobre los visados humanitarios y a las que tienen por objeto reforzar las disposiciones vigentes. Algunos de los argumentos que han esgrimido son los siguientes: - El Código de visados no es el lugar correcto para estas normas, puesto que se refiere a visados de corta duración; - Existen otras vías legales, en particular el reasentamiento; - Las enmiendas entrañan el riesgo de sobrecargar a los consulados. En septiembre de 2017, tras meses de bloqueo en los que el Consejo se negaba a continuar con las negociaciones si no se retiraban estas enmiendas, el equipo negociador del Parlamento retiró las enmiendas relacionadas con la creación de un visado humanitario europeo. En su lugar, la Comisión LIBE decidió elaborar este informe de iniciativa legislativa. Pese a este paso, el Consejo y la Comisión interrumpieron las negociaciones. En el programa de trabajo de 2018, la Comisión anuncia su intención de retirar la propuesta sobre el Código de visados. Refiriéndose a este anuncio, la Presidencia estonia escribió al ponente el 10 de noviembre de 2017 indicando que «ya no es razonable continuar con los diálogos tripartitos sobre las propuestas existentes bajo la Presidencia estonia». DT\ docx 3/6 PE v02-00

4 El informe de iniciativa legislativa El 6 de diciembre de 2017, la Conferencia de Presidentes autorizó la solicitud de la Comisión LIBE de elaborar un informe de iniciativa legislativa sobre los visados humanitarios. Estos informes se basan en el artículo 225 del TFUE: Por decisión de la mayoría de los miembros que lo componen, el Parlamento Europeo podrá solicitar a la Comisión que presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio de aquél requiera la elaboración de un acto de la Unión para la aplicación de los Tratados. Si la Comisión no presenta propuesta alguna, comunicará las razones al Parlamento Europeo. El Reglamento establece que: Artículo 46: Solicitudes remitidas a la Comisión para la presentación de propuestas 1. El Parlamento podrá solicitar a la Comisión, de conformidad con el artículo 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que le presente las propuestas oportunas para la adopción de actos nuevos o la modificación de actos existentes. El Parlamento formulará su solicitud mediante resolución basada en un informe de propia iniciativa de la comisión competente, elaborado de conformidad con el artículo 52 del presente Reglamento interno. La resolución se aprobará por mayoría de los miembros que componen el Parlamento en la votación final. Al mismo tiempo, el Parlamento podrá fijar un plazo para la presentación de la propuesta La resolución del Parlamento indicará la base jurídica adecuada e irá acompañada de recomendaciones respecto al contenido de la propuesta solicitada. Temas de debate Antes de elaborar el proyecto de informe, el ponente busca aportaciones. Será necesario tomar decisiones sobre la base jurídica y el contenido de la propuesta para el informe. A continuación, el ponente expone varios temas y da unas primeras indicaciones sobre su vía de actuación preferida para iniciar el debate político. No tenemos ya visados humanitarios? Cuál es la situación jurídica actual? Al margen de algunos programas específicos de los Estados miembros, basados en el Derecho nacional, no existe un marco jurídico europeo para los visados humanitarios. Aunque el Código de visados permite determinadas excepciones a los criterios sustantivos y procedimentales por «motivos humanitarios», no prevé la expedición de visados Schengen para estancias de corta duración con el fin de llegar al territorio de los Estados miembros para solicitar protección. El Manual para la tramitación de las solicitudes de visado y la modificación de los visados expedidos utilizado por el personal consular incluye como ejemplos de «razones humanitarias» casos como «enfermedad repentina grave o fallecimiento de un pariente cercano residente en un Estado miembro» o accidentes. El Tribunal de Justicia dictaminó en el asunto C-638/16 PPU que «El artículo 1 [del Código PE v /6 DT\ docx

5 de visados] debe interpretarse en el sentido de que una solicitud de visado de validez territorial limitada presentada por un nacional de un tercer país por razones humanitarias, sobre el fundamento del artículo 25 de este Código, en la representación del Estado miembro de destino situada en el territorio de un tercer país con la intención de presentar, en cuanto llegue a este Estado miembro, una solicitud de protección internacional y de permanecer, por tanto, en dicho Estado miembro más de 90 días en un período de 180 días, no está comprendida dentro del ámbito de aplicación de dicho Código, sino que, en el estado actual del Derecho de la Unión Europea, sólo está sujeta al Derecho nacional». Para el ponente, la referencia al Derecho de la Unión en su «estado actual» implica que puede modificarse para englobar la cuestión de los visados expedidos a estas personas. Debe haber un instrumento separado? Teniendo en cuenta que la Comisión y el Consejo han argumentado reiteradamente que el Código de visados no es el instrumento correcto, el ponente considera que el Parlamento debe pedir en el informe de iniciativa legislativa que la Comisión proponga un instrumento separado. Cuál sería la posible base jurídica para la legislación de la Unión en materia de visados humanitarios? El ponente considera que el artículo 78, apartado 2, letra g), del TFUE, que establece «la asociación y la cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o una protección subsidiaria o temporal», combinado con el artículo 77, apartado 2, letra a), sobre la política común de visados y otros permisos de residencia de corta duración proporcionaría una base jurídica suficiente. El objetivo de la propuesta sería «gestionar los flujos de personas» mediante visados. Qué requisitos procedimentales y sustanciales deben establecerse en dicha legislación de la Unión sobre los visados humanitarios? El ponente considera que la propuesta no debe abarcar la evaluación extraterritorial de una solicitud de protección internacional. En cambio, la propuesta debe referirse a un procedimiento mediante el cual un nacional de un tercer país pueda solicitar un visado con validez territorial limitada expedido con el único fin de permitir que el titular viaje al territorio de los Estados miembros para presentar allí una solicitud de protección internacional. Este visado debe poder solicitarse en el consulado o embajada de cualquier Estado miembro, siendo el Estado miembro que lo conceda responsable posteriormente del procedimiento de asilo. Sin embargo, también podría contemplarse un sistema de reubicación. Sería crucial que los consulados y las embajadas sigan siendo directamente accesibles, puesto que esta solicitud no debería presentarse a través de un proveedor de servicios externo. Determinados aspectos, como el suministro de información y la gestión de citas, podrían ser gestionadas posiblemente por proveedores de servicios externos. Correspondería al solicitante demostrar que necesita protección internacional. Los requisitos deben tener en cuenta que dicha persona está huyendo de la persecución, es decir, podría estar fuera de su país de residencia, podrían faltarle determinados documentos, etc. La evaluación sustantiva y de admisibilidad se centraría en la cuestión de si la solicitud no es prima facie DT\ docx 5/6 PE v02-00

6 manifiestamente infundada. Los plazos para la evaluación de las solicitudes deben ser relativamente cortos y contar con expertos en materia de asilo del Estado de miembro, posiblemente a través de medios de comunicación modernos (las solicitudes pueden presentarse y enviarse por vía electrónica a los Estados miembros y las entrevistas podrían celebrarse a distancia). El instrumento debe prever una comprobación de seguridad. El instrumento no debe prever la acogida o recepción específicas de la persona durante la evaluación de la solicitud. Una vez aceptada o rechazada, los resultados de la evaluación deben tenerse en cuenta en una futura solicitud de protección internacional para evitar la duplicación de tareas. Las personas a las que se les deniegue este visado deben tener la posibilidad de apelar, como se prevé actualmente en caso de denegación de un visado o denegación de entrada en la frontera. PE v /6 DT\ docx