POTESTAD SANCIONADORA. 24. Potestad sancionadora de los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen

Transcripción

1 POTESTAD SANCIONADORA 24. Potestad sancionadora de los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen Potestad sancionadora en materia de denominaciones de origen. Subsistencia de la competencia sancionadora de los Consejos Reguladores de las Denominaciones de Origen tras la entrada en vigor de la nueva Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y el Vino *. Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe sobre si el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Idiazábal» tiene atribuciones para resolver los expedientes sancionadores que tramita. El examen de la cuestión planteada requiere tomar en consideración los siguientes ANTECEDENTES 1. Las competencias sancionadoras que ejerce este Consejo Regulador se asientan, en el momento de entrada en vigor de la Orden de 30 de diciembre de 1993, que aprueba el Reglamento de la Denominación de Origen y de su Consejo Regulador, en lo dispuesto en la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, que regula el Estatuto del Vino, la viña y los alcoholes. La Orden de 30 de diciembre de 1993 ha sido modificada por la Orden APA/1855/2002, de 4 de julio, que en la redacción que ha dado al artículo 46.1 atribuye al Consejo Regulador la resolución de los expedientes sancionadores cuando la multa señalada no exceda de euros. 2. La subsistencia de esta competencia se cuestiona al haber quedado derogada la Ley 25/1970 por la actual Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino. Las competencias sancionadoras que se puedan ejercer en relación a las Denominaciones de Origen (como las de los quesos) que no se incluyen en el ámbito material de la Ley 24/2003, se amparan en * Elaborado por María Dolores Ocaña Madrid, Abogado del Estado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, el 27 de junio de

2 24 la disposición adicional novena, apartado 1.a), de la Ley 24/2003, que declara de aplicación el Título III de la Ley (régimen sancionador) a las Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de productos agroalimentarios, a las que se refiere el Reglamento CEE núm. 2081/92, del Consejo, de 14 de julio, relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios, así como a la producción ecológica regulada por el Reglamento CEE 2092/91, del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimentarios. 314 FUNDAMENTOS JURÍDICOS I. Para resolver la cuestión planteada conviene analizar con detalle el cambio normativo que se ha producido en lo que respecta a las competencias sancionadoras en materia de Denominaciones de Origen, partiendo del artículo 131 de la derogada Ley 25/1970, que establecía en su apartado 1 que «la incoación e instrucción de los expedientes sancionadores corresponderá a los Organismos de los Ministerios de Industria o a los de Agricultura que señale el Reglamento [...]», disponiendo en el apartado 2 que «Su resolución corresponderá: a) Cuando la cuantía de la multa no sea superior a pesetas, al Jefe del Organismo que instruya el expediente; b) Cuando la multa sea superior a pesetas y no exceda de pesetas, al Director general competente [...]». El Reglamento de la Ley 25/1970 (aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo) distribuía la competencia para incoar e instruir los expedientes sancionadores entre los Consejos Reguladores de cada denominación de origen y el entonces Instituto Nacional de Denominaciones de Origen (INDO), atribuyéndosela a los Consejos Reguladores respecto de las «infracciones en materia de denominaciones de origen cometidas por personas inscritas en sus Registros» y al INDO respecto de personas no inscritas (arts. 94, 103 y 131). La resolución de los expedientes se atribuía al Organismo que los había incoado cuando la sanción no excediera de pesetas, en el caso de los Consejos Reguladores, y de pesetas, en el caso del INDO, al que correspondía resolver los expedientes incoados e instruidos por los Consejos Reguladores para los que se propusieran sanciones de multa comprendida entre y pesetas. Los Consejos Reguladores aparecían configurados en la Ley 25/1970 y su Reglamento de 1972 como órganos desconcentrados del INDO, que podían estar o no dotados de autonomía, pero que se integraban en la estructura orgánica de este Organismo Autónomo estatal que fue suprimido por Real Decreto 1423/1985, de 1 de agosto, habiéndole sucedido en sus funciones la entonces Dirección General de Política Alimentaria (posterior Dirección General de Alimentación y actual Dirección General de

3 Industria Agroalimentaria y Alimentación del MAPA) en cuanto correspondieran a la Administración del Estado, integrándose en la misma los Consejos Reguladores como órganos desconcentrados del MAPA. El artículo 72 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, facultó al Gobierno para que modificara, mediante Real Decreto, las cuantías que establecía el apartado 2 del artículo 131 de la Ley 25/1970 para determinar la competencia de los órganos que debían resolver procedimientos sancionadores en el ámbito de dicha Ley, lo que se llevó a cabo a través del Real Decreto 322/2000, de 3 de marzo (modificado por el Real Decreto 3479/2000, de 29 de diciembre) que, en lo relativo a las competencias sancionadoras que corresponden a la Administración General del Estado, actualizó dichas cuantías y adaptó las competencias a la estructura administrativa entonces vigente del MAPA, elevando a pesetas (3.005,06 euros) la cuantía determinante de la competencia para resolver los expedientes sancionadores que la anteriormente citada letra a) del artículo de la Ley 25/1970 atribuía al órgano competente para acordar su iniciación y a de pesetas ( euros) la cifra superior delimitadora de la competencia de la entonces Dirección General de Alimentación, actual Dirección General de Industria Agroalimentaria y Alimentación, a la que el artículo 9.1.f) del vigente Real Decreto 1417/2004, de 11 de junio, atribuye, entre otras, las funciones de «fijar las líneas directrices en materia de política de calidad de los alimentos desarrollando las competencias estatales en materia de denominaciones de origen [...]». Esta distribución competencial aparece también reflejada por los artículos 45 y 46 del Reglamento de la Denominación de Origen Idiazábal y su Consejo Regulador. II. El problema se suscita porque la Ley 24/2003 deroga expresamente cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a sus previsiones y, en particular, la Ley 25/1970 (disposición derogatoria única), sin que el Capítulo I del Título III de la nueva Ley recoja más previsiones, en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora, que la atribución genérica de la titularidad de esta potestad a la Administración pública competente que realiza su artículo 36. En el caso de la Denominación de Origen «Idiazábal», el ámbito territorial del nivel de protección se extiende a términos municipales comprendidos en dos Comunidades Autónomas, por lo que conforme al artículo 36 de la Ley 24/2003 la potestad sancionadora corresponde a la Administración General del Estado, sin que ni éste ni ningún otro precepto de la nueva ley atribuya a órganos concretos de dicha Administración las competencias para incoar, instruir y resolver los expedientes sancionadores, como efectuaban la anterior Ley 25/1970 y su Reglamento de A esta circunstancia se añade, además, la obligada personificación que la Ley (art. 25.2) impone a los que sigue denominando órganos de gestión que, en el caso de las Denominaciones de Origen reciben la denominación de

4 24 Consejos Reguladores, lo que impide que, tras la entrada en vigor de la Ley 24/2003, puedan seguir siendo calificados como órganos desconcentrados de la Administración, aunque mantengan esta calificación en tanto no se lleve a cabo su adaptación a la nueva Ley. III. Así las cosas, la cuestión se centra en determinar el alcance derogatorio de la Ley 24/2003 con respecto a las disposiciones sobre competencias sancionadoras de los Consejos Reguladores que recoge no ya la Ley 25/1970, íntegramente derogada, sino su Reglamento general de 1972, que debe entenderse vigente en lo que no se oponga a la nueva Ley conforme a la disposición derogatoria única de la misma, al igual que el Real Decreto 322/2000. A estos efectos, se ha de tener en cuenta el dictamen del Consejo de Estado de 9 de septiembre de 2004, emitido a propósito de la elaboración del nuevo Reglamento de la Denominación de Origen Calificada «Rioja». En este dictamen, el Consejo de Estado admitía que el nuevo Reglamento prácticamente reprodujera la regulación contenida en el anulado Reglamento de 1991 salvo en los aspectos en que la antigua reglamentación no quedaba amparada por la nueva Ley 24/2003, o incluso contradecía previsiones legales expresas. En este dictamen el Consejo de Estado considera que no resulta compatible con las previsiones de la nueva Ley que se atribuyan competencias sancionadoras a un Consejo Regulador por una norma con rango de Orden Ministerial y a un órgano de gestión sólo temporalmente configurado como órgano desconcentrado de la Administración competente. Pero el Consejo de Estado admite la compatibilidad con la nueva Ley de una ulterior atribución de competencias sancionadoras a los órganos de gestión ya personificados si lo fueran en forma jurídico-pública y la atribución competencial se realizara por norma con rango adecuado, que debe ser el de ley conforme al artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Este rango también lo exige la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, para la creación de Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado que, de este modo, sólo podría efectuar la descentralización funcional de su potestad sancionadora en materia de D. O. mediante ley. IV. Ahora bien, una cosa es que no baste el rango reglamentario del Real Decreto para atribuir potestades sancionadoras a los futuros órganos de gestión personificados, de acuerdo con la nueva Ley, y otra muy distinta es que, en tanto los actuales órganos de gestión mantengan la calificación de órganos desconcentrados de la Administración titular de la potestad, no puedan entenderse atribuidas a los mismos las concretas competencias necesarias para el ejercicio de la potestad sancionadora, como hacía el Decreto de 1972 y el ulterior de 2000, pues esta posibilidad resulta 316

5 temporalmente compatible con la Ley 24/2003 y también con el artículo 10 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora y el ar ticulo 11 de la LRJAP-PAC, que reconoce la potestad autoorganizativa de cada Administración Pública. Estas matizaciones, basadas en las propias consideraciones del Consejo de Estado, permiten razonablemente sostener la vigencia temporal, mientras mantengan su calificación como órganos desconcentrados del MAPA, de las competencias sancionadoras que, en materia de Denominaciones de Origen atribuía a los Consejos Reguladores el Decreto 835/1972. V. El problema que se plantea en el caso de la Denominación de Origen «Idiazábal», es que su Reglamento, de 30 de noviembre de 1993, no lo define expresamente como órgano desconcentrado. Sin embargo, de lo dispuesto en diversos preceptos de este Reglamento, se puede inferir el carácter de órgano desconcentrado de la Administración, y por tanto, sustentarse sus competencias sancionadoras. Así, el artículo 29.1 del Reglamento, cuando define al Consejo Regulador dispone lo siguiente: «El Consejo Regulador, con arreglo a lo establecido en el artículo 87 de la Ley 25/1970 y disposiciones complementarias, es el órgano encargado de aplicar los preceptos del presente Reglamento, ejerciendo las funciones que se le atribuyen en el mismo y en la normativa vigente.» Esta remisión a la normativa que se encontraba vigente en el momento de la entrada en vigor del Reglamento de 1993, implica el reconocimiento del Consejo como órgano desconcentrado con competencias sancionadoras porque así lo configuraba el artículo 94 de la Ley 25/1970 y el Reglamento de Por ello, y aunque no lo diga expresamente el artículo 29, la naturaleza jurídica del C. R. es la de un órgano desconcentrado. Así resulta también de lo establecido en el artículo 46 del Reglamento, modificado por la Orden APA /1855/2002, que dispone que «La resolución de los expedientes sancionadores incoados por el Consejo Regulador corresponde al propio Consejo cuando la multa señalada no exceda de 3.005,06 euros. Contra esta resolución cabrá recurso de alzada, el cual podrá ser presentado en el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma del País Vasco o de la Comunidad Foral de Navarra. El Director general de Alimentación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación dictará resolución, recabando previamente los informes preceptivos de dichos órganos». El hecho de que esté previsto este recurso de alzada ante la Dirección General de Alimentación demuestra igualmente la dependencia orgánica del Consejo Regulador respecto del Ministerio

6 24 Se ha de considerar en el mismo sentido el artículo 38 del Reglamento de «Idiazábal», que dispone que «Todas las actuaciones que sea preciso desarrollar en materia de expedientes sancionadores se ajustarán a las normas de este Reglamento y a las de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre [...], y al Decreto 835/1972, de 23 de marzo.». Como se ha dicho anteriormente, el anterior Decreto de 1972, concretamente su artículo 94.2 atribuye competencia sancionadora a los Consejos Reguladores, precisamente porque funcionan como órganos desconcentrados de la Administración. Visto todo lo anterior se ha de formular la siguiente CONCLUSIÓN El Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Idiazábal» tiene competencia para resolver los expedientes sancionadores hasta la cuantía señalada en el artículo 46.1 de la Orden de 30 de noviembre de 1993, ello en cuanto que es un órgano desconcentrado de la Administración competente para sancionar. Así resulta de su normativa reguladora, aunque expresamente no esté definido como tal. 318