COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 18.1.2018 COM(2018) 37 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL BANCO CENTRAL EUROPEO Primer informe sobre el proceso de reducción de los préstamos dudosos en Europa {SWD(2018) 33 final} ES ES
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL BANCO CENTRAL EUROPEO Primer informe sobre el proceso de reducción de los préstamos dudosos en Europa 1. ABORDAR LOS PRÉSTAMOS DUDOSOS COMO PARTE DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN EL SECTOR FINANCIERO Tras la crisis financiera, el marco reglamentario aplicable a los bancos se ha visto considerablemente modificado. La Unión Europea ha asumido el liderazgo en la aplicación de las reformas acordadas a escala mundial a nivel del G20 y en el Comité de Basilea con objeto de reforzar la estabilidad financiera, reducir el riesgo en el sector bancario y evitar que los contribuyentes deban contribuir a sufragar los costes de las crisis bancarias. Además de establecer requisitos de capital y liquidez considerablemente más estrictos para los bancos, así como la obligación de que todos ellos mantengan una cantidad suficiente de capital que puedan aportar a efectos de su resolución, los dispositivos institucionales de supervisión y resolución de entidades bancarias en la Unión, y especialmente en la zona del euro, se han reforzado sustancialmente con la creación de la Unión Bancaria y el establecimiento de dos de sus tres pilares, el Mecanismo Único de Supervisión y la Junta Única de Resolución 1. Gracias a estas medidas, el sector bancario de la UE se encuentra en una situación mucho mejor que en años anteriores. Desde 2014, los bancos de la zona del euro han aumentado su capital en 234 000 millones EUR y han añadido 813 000 millones EUR de activos líquidos. En los últimos años, los bancos de la zona del euro han reducido su cartera de títulos de deuda pública (una disminución del 17 % entre 2015 y 2017) y, de este modo, están también reduciendo su vinculación financiera con los respectivos emisores soberanos. En noviembre de 2016 la Comisión propuso otras medidas de reducción del riesgo, incluidas una serie de modificaciones del Reglamento y de la Directiva sobre requisitos de capital 2 y una propuesta sobre insolvencia empresarial, reestructuración y segundas oportunidades 3. La Comisión prosigue también, como una de sus máximas prioridades, la labor sobre la Unión de los Mercados de Capitales (UMC). 1 El tercer pilar de la Unión Bancaria, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, había sido propuesto por la Comisión en noviembre de 2015. En su Comunicación de octubre de 2017 sobre la plena realización de la Unión Bancaria [COM(2017) 592], la Comisión dio nuevo impulso a las negociaciones sobre el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEGD). 2 Las propuestas de la Comisión exigirán que los bancos acumulen reservas de pasivos que puedan, si procede, aportar a efectos de recapitalización, mediante la aplicación de la norma relativa a la capacidad total de absorción de pérdidas del Consejo de Estabilidad Financiera y su integración en las normas vigentes sobre el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles, y mediante el establecimiento de normas armonizadas que regulen dónde se sitúan, en la jerarquía de acreedores bancarios, los instrumentos de deuda admisibles a efectos de las reservas derivadas de la capacidad total de absorción de pérdidas o el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles. Las propuestas de la Comisión también contemplan normas armonizadas relativas a la aplicación de instrumentos de moratoria por parte de supervisores y autoridades de resolución para estabilizar los bancos, los cuales revisten idéntica importancia a la luz de la experiencia reciente. Por último, dentro del conjunto de medidas relativas al sector bancario se propone aplicar una serie de normas internacionales, incluida la introducción de sendos coeficientes de apalancamiento y de financiación estable neta. 3 COM(2016) 723 final, 2016/0359 (COD). 1
Se están reduciendo los grandes volúmenes de préstamos dudosos en algunos bancos y Estados miembros. La media de la ratio de préstamos dudosos ha disminuido un tercio desde 2014 y presenta una tendencia a la baja constante. Los grandes volúmenes de préstamos dudosos pueden lastrar los resultados de un banco a corto y más largo plazo a través de dos canales principales. En primer lugar, los préstamos dudosos exigen mayores niveles de provisiones. Las provisiones para préstamos limitan la rentabilidad de los bancos y reducen su capital reglamentario. En los casos más graves, la necesaria contabilización de los préstamos dudosos puede poner en tela de juicio la viabilidad de un banco, lo que puede llegar a repercutir en la estabilidad financiera. En segundo lugar, los préstamos dudosos absorben cantidades significativas de los recursos humanos y financieros de los bancos, que ven así reducida su capacidad para conceder préstamos (en particular a las pequeñas y medianas empresas, las cuales dependen de esa modalidad de financiación en mucha mayor medida que las empresas más grandes) lo que repercute negativamente en el crecimiento económico y la creación de empleo. Por estos motivos, la Comisión lleva mucho tiempo subrayando la urgencia de adoptar las medidas necesarias para hacer frente a los riesgos relacionados con los préstamos dudosos. Abordar el problema que suponen los grandes volúmenes de préstamos dudosos y su posible acumulación futura es esencial para completar la Unión Bancaria, y disponer de mercados secundarios bien desarrollados para tales préstamos es uno de los elementos básicos para garantizar el funcionamiento adecuado de la Unión de Mercados de Capitales. Estos aspectos constituyen una de las prioridades clave del programa de la UE para profundizar la Unión Económica y Monetaria, tal como figura en el documento de reflexión de la Comisión de mayo de 2017 4. Por otra parte, un sistema financiero integrado reforzará la resiliencia de la Unión Económica y Monetaria ante perturbaciones adversas, al facilitar la distribución privada de riesgos a través de las fronteras, reduciendo al mismo tiempo la necesidad de que el sector público comparta los riesgos. El 6 de diciembre de 2017 la Comisión presentó, dentro de una serie de documentos sobre la UEM, una hoja de ruta y propuestas concretas para la profundización de la Unión Económica y Monetaria de Europa, a fin de lograr una Europa más unida, más fuerte y más democrática 5. La responsabilidad principal de reducir las elevadas ratios de préstamos dudosos sigue correspondiendo a los bancos y los Estados miembros afectados. La Comisión siempre ha mencionado esta cuestión, en relación con los países interesados, en el contexto del Semestre Europeo. Sin embargo es obvio, vista la interconexión del sistema bancario de la UE, y especialmente de la zona del euro, que la Unión también debe contribuir a la reducción de las actuales ratios de préstamos dudosos y evitar que tales préstamos puedan acumularse en el futuro. Existen, en particular, importantes efectos de contagio desde los Estados miembros con altas ratios de préstamos dudosos a la economía de la UE en su conjunto, que afectan tanto al crecimiento económico como a la estabilidad financiera. En julio de 2017, teniendo en cuenta la dimensión europea del problema y aprovechando el consenso mayoritario sobre la necesidad de continuar y ampliar las medidas ya adoptadas por la Comisión, el Consejo aprobó un «Plan de acción para hacer frente a los préstamos dudosos en Europa», en el que instaba a las diferentes instituciones, incluida la Comisión, a tomar las medidas adecuadas para seguir abordando los retos relacionados con las elevadas 4 COM (2017) 291. 5 COM (2017) 821. 2
ratios de préstamos dudosos en Europa. Además, en sus Conclusiones el Consejo acordó volver a tratar este asunto al cabo de seis meses, y posteriormente de manera periódica, a fin de hacer balance de la evolución de los préstamos dudosos en la Unión sobre la base del inventario de la Comisión. La presente Comunicación, junto con el documento de trabajo adjunto, es el primer informe sobre la aplicación del citado Plan de acción. El documento de trabajo incluye contribuciones de otras partes interesadas de la UE, que habían sido asimismo invitadas por el Consejo, junto con la Comisión Europea, a adoptar medidas para apoyar y acelerar la resolución de los préstamos dudosos en la Unión. 2. EVOLUCIÓN RECIENTE DE LOS PRÉSTAMOS DUDOSOS Como ya se ha indicado, la mejora general de las ratios de préstamos dudosos registrada en los últimos años prosiguió en 2017. La calidad de las carteras de préstamos de los bancos siguió mejorando. Las cifras más recientes confirman la tendencia a la baja de la ratio de préstamos dudosos, que ha descendido al 4,6 % (segundo trimestre de 2017), lo que supone un descenso interanual de aproximadamente 1 punto porcentual (véase el gráfico1). Esta evolución ha propiciado que la ratio se encuentre en su nivel más bajo desde el cuarto trimestre de 2014. La ratio de provisiones 6 también ha aumentado y asciende al 50,8 % (segundo trimestre de 2017). % Figure 1: Non-performing loans in the EU EU total gross non-performing loans and advances, in % of total gross loans and advances, end-of-quarter values 6 5 4 Dec 14 Jun 15 Dec 15 Jun 16 Dec 16 Jun 17 Source: European Central Bank Las ratios de préstamos dudosos han disminuido recientemente en casi todos los Estados miembros, aunque la situación varía considerablemente entre unos y otros. En algunos siguen siendo elevadas (nueve Estados miembros tenían ratios por encima del 10 % a finales del segundo trimestre de 2017), mientras que en otros son muy bajas (en diez Estados miembros se situaban por debajo del 3 %). En el documento de trabajo adjunto se informa de forma detallada sobre la evolución de los préstamos dudosos y sobre las medidas adoptadas en algunos países con ratios elevadas de ese tipo de préstamos. 6 Fuente: BCE. Debido a la falta de datos sobre la constitución de provisiones para préstamos, la ratio correspondiente para la UE se ha calculado teniendo en cuenta los deterioros de valor y los préstamos dudosos en relación con todos los instrumentos de deuda (préstamos y valores representativos de deuda). 3
Algunos datos muestran que se están registrando avances alentadores en la reducción de tales ratios en esos Estados miembros, gracias al efecto combinado de las políticas aplicadas y el crecimiento económico. No obstante, los préstamos dudosos siguen constituyendo un riesgo para el crecimiento económico y la estabilidad financiera. El volumen total de préstamos dudosos en el conjunto de la UE asciende aún a 950 000 millones EUR, claramente por encima de los niveles anteriores a la crisis 7. Su disminución podría ser más rápida de no seguir viéndose frenada por los obstáculos estructurales. En particular, en relación con los préstamos dudosos, la actividad en los mercados secundarios es aún insuficiente para contribuir de manera sustancial a los esfuerzos de reducción, pese al aumento del interés de algunos grupos de inversores y del volumen de operaciones relacionadas con ese tipo de préstamos. Por otra parte, los procesos de insolvencia y reestructuración y cobro de deudas siguen adoleciendo, en algunos casos, de excesiva lentitud e imprevisibilidad. 3. HACIA UN CONJUNTO COMPLETO DE MEDIDAS PARA ABORDAR LOS PRÉSTAMOS DUDOSOS La Comisión ha prestado considerable atención a abordar la cuestión de los préstamos dudosos desde el estallido de la crisis financiera en 2008-2009. En relación con los bancos cuya viabilidad se veía amenazada por elevadas ratios de préstamos dudosos, la Comisión ha ayudado a los Estados miembros a establecer medidas ad hoc y sistemáticas con objeto de reducir el volumen de dichos préstamos (a veces, en el marco de un programa de asistencia financiera) a través de soluciones compatibles con las normas relativas a las ayudas estatales, por ejemplo medidas centradas en determinados activos deteriorados, instrumentos de liquidación o estructuras compatibles con el mercado, las cuales propiciaron una reducción sustancial del volumen de préstamos dudosos del sector bancario. En este sentido, la Comisión ha ofrecido incentivos a los bancos para gestionar y reducir los préstamos dudosos a través de mecanismos de mercado, evitando así, mediante una profunda reestructuración y una distribución adecuada de las cargas, que los contribuyentes tengan que sufragar los costes. La necesidad de actuar con determinación para reducir las ratios elevadas de préstamos dudosos también ha sido destacada en las recomendaciones destinadas a los Estados miembros pertinentes en el marco del Semestre Europeo. El Banco Central Europeo (BCE) en su calidad de supervisor (el Mecanismo Único de Supervisión), las autoridades nacionales competentes y la Autoridad Bancaria Europea también han desempeñado un papel importante en la mejora de la supervisión y la notificación de los préstamos dudosos en Europa, y la actuación del Banco Central Europeo ha sido esencial para salvaguardar la estabilidad financiera en la Unión. De cara al futuro procede mantener este enfoque integral para reducir las elevadas ratios de préstamos dudosos y, tal como figura en el Plan de acción del Consejo, la atención se ha de centrar en una combinación de medidas complementarias en cuatro ámbitos: i) medidas de supervisión; ii) reforma de los marcos de reestructuración, insolvencia y recuperación de deudas; iii) desarrollo de mercados secundarios para activos devaluados; iv) fomento de la reestructuración del sistema bancario. Se debe actuar en estos ámbitos a escala nacional o a nivel de la Unión, como proceda. 7 Fuente: BCE. 4
Por su parte, la Comisión se ha comprometido a aplicar las medidas del Plan de acción en materia de préstamos dudosos que son directamente de su competencia. En su Comunicación de octubre de 2017 sobre la plena realización de la Unión Bancaria, la Comisión anunció un amplio conjunto de medidas para reducir las elevadas ratios de préstamos dudosos antes de la primavera de 2018 8. Ya se han registrado importantes avances y la aplicación de la batería de medidas, incluida la presentación de tres propuestas legislativas 9, va por buen camino para respetar ese plazo. Se contemplan las siguientes medidas: Un proyecto sobre las modalidades de creación de sociedades nacionales de gestión de activos de conformidad con las normas de la UE vigentes en materia bancaria y de ayudas estatales, inspirándose en las mejores prácticas y las experiencias acumuladas en los Estados miembros. Además de desarrollar el proyecto de creación de las sociedades nacionales de gestión de activos, la Comisión tiene la intención de seguir analizando, en su caso, otras propuestas de medidas de rescate de activos deteriorados que constituyan una alternativa a las sociedades de gestión centralizada y respeten plenamente la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias, el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Resolución y las normas sobre ayudas estatales. Medidas de desarrollo de los mercados secundarios para los préstamos dudosos, especialmente con el objetivo de eliminar los obstáculos indebidos a la administración de los préstamos por terceros y la transferencia de los préstamos. Medidas de mejora de la protección de los acreedores garantizados, de modo que puedan recurrir a métodos más eficientes para recuperar valor de los préstamos garantizados, por ejemplo mediante la ejecución extrajudicial acelerada de garantías. Se trata de un mecanismo rápido y eficiente de ejecución extrajudicial que permite a quienes hayan concedido préstamos recuperar valor de las garantías reales depositadas por empresas o empresarios, únicamente 10. Introducir mecanismos reglamentarios de protección cautelar a fin de hacer frente a la posible insuficiencia de las provisiones por préstamos dudosos. Tales mecanismos de protección, sobre préstamos recientemente originados que pasen a ser dudosos, equivaldrían a unos niveles mínimos de provisiones y deducciones de los recursos propios exigidos a los bancos para sufragar pérdidas registradas y previstas. En este contexto, la Comisión estudiará asimismo la introducción de una definición común de las exposiciones dudosas, que se ajuste a la ya utilizada para los datos comunicados a efectos de supervisión. Posibles formas de fomentar la transparencia en relación con los préstamos dudosos en Europa, mejorando la disponibilidad y comparabilidad de la información en lo que 8 COM (2017) 592. 9 La Comisión ha celebrado consultas con las partes interesadas en relación con las tres posibles iniciativas legislativas. 10 La labor que se realice en este ámbito vendrá determinada por la evaluación de impacto, velándose por su coherencia y complementariedad con la propuesta de Directiva de la Comisión, de noviembre de 2016, sobre los marcos de reestructuración, segundas oportunidades y eficiencia de los procedimientos de insolvencia, sin que se requiera una armonización de las disposiciones de insolvencia vigentes. 5
concierne a tales préstamos, en su caso apoyando el desarrollo, por los participantes en el mercado, de plataformas de información sobre préstamos dudosos o registros de créditos 11. Además de este conjunto de medidas, y tal como se ha mencionado anteriormente, en noviembre de 2016 la Comisión presentó, en el marco de la labor sobre la Unión de Mercados de Capitales, una propuesta de Directiva sobre reestructuración, segundas oportunidades y eficiencia de los procedimientos de insolvencia 12. Los elementos clave de esa propuesta, en especial la disponibilidad de procedimientos de reestructuración que permitan evitar la insolvencia de las empresas inmersas en dificultades financieras pero viables, así como las medidas de mejora de la eficacia de los procedimientos de reestructuración e insolvencia, contribuirían a reducir los préstamos dudosos y a evitar su futura acumulación. La Comisión pide al Parlamento Europeo y al Consejo que impulsen rápidamente esta importante propuesta, tras el examen pormenorizado en el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior y el reciente intercambio de puntos de vista en el Consejo Ecofín. La Comisión también aclaró, en el Informe de revisión del Mecanismo Único de Supervisión adjunto a la Comunicación de octubre de 2017, la interpretación de los artículos pertinentes de la Directiva sobre requisitos de capital y el Reglamento sobre el Mecanismo Único de Supervisión, confirmando que los poderes de supervisión recogidos en dichos textos permiten a las autoridades competentes influir en la política de constitución de provisiones de los bancos para los préstamos dudosos, dentro de los límites del marco de contabilidad aplicable, y realizar ajustes concretos cuando sea necesario a efectos prudenciales 13. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la presente Comunicación se ofrece un panorama detallado de los avances realizados en la ejecución global del Plan de acción del Consejo, incluidas las medidas que corresponden a la Comisión y las que son responsabilidad de otras instituciones y agencias. En general, los avances realizados hasta la fecha en todos los ámbitos son alentadores. Todos han de proseguir los esfuerzos a fin de completar el conjunto de medidas previstas en el Plan de acción, de modo que pueda alcanzarse una solución sostenible para los préstamos dudosos en la Unión. 4. CONCLUSIONES En consonancia con el significativo avance global de la reducción de riesgos en el sector bancario de la UE, la ratio de préstamos dudosos sigue disminuyendo en la Unión. A pesar 11 Asimismo, dado que para la gestión de los préstamos dudosos sería útil disponer de marcos de ejecución de préstamos y de insolvencia más previsibles y eficientes, la Comisión también está realizando un análisis comparativo de los regímenes de ejecución de préstamos para trazar una estampa fiel de los retrasos y problemas de recuperación de valor a los que se enfrentan los bancos en caso de impago de los prestatarios, e invita a que los Estados miembros y los supervisores colaboren estrechamente a fin de desarrollar una metodología sólida y pertinente de análisis comparativo. En este contexto, la propuesta de Directiva de la Comisión sobre insolvencia empresarial, reestructuración y segundas oportunidades atribuye a los Estados miembros la obligación de recoger información comparable sobre los procedimientos de reestructuración e insolvencia y comunicarla a la Comisión, información que sería fundamental para demostrar la eficiencia del marco reglamentario vigente en los Estados miembros en lo relativo a los deudores insolventes. 12 COM(2016) 723 final, 2016/0359 (COD). 13 COM (2017) 591. 6
de esta tendencia positiva, las ratios elevadas de préstamos dudosos siguen constituyendo un reto importante para varios Estados miembros y para la Unión en su conjunto. El Plan de acción aprobado por el Consejo en julio de 2017 ha sido un paso importante a la hora de corregir esta situación. Esta primera evaluación muestra que se han logrado importantes avances en la aplicación del Plan de acción. En los próximos meses y años será necesario mantener el ritmo de avance en la aplicación del Plan de acción para poder atajar el desafío que plantean los préstamos dudosos en términos tanto de la reducción de los elevados volúmenes actuales hasta niveles sostenibles como de la evitación de su futura acumulación. Si bien es necesario que los esfuerzos prosigan a un ritmo sostenido en los distintos bancos y Estados miembros afectados, a nivel de la UE es necesaria una actuación continua y concertada por parte de la Comisión y las demás instituciones de la UE, incluido el Banco Central Europeo. La Comisión presentará un conjunto de medidas específicas en la primavera de 2018, en particular varias propuestas legislativas destinadas a facilitar la gestión de los préstamos dudosos por los bancos y evitar que puedan volverse a acumular en el futuro. La Comisión continuará siguiendo de cerca este asunto y presentará un nuevo informe en marzo de 2018, a más tardar. 7