Asunto: Administración competente para sancionar actividades de alquiler de vehículos con conductor. Por parte de la Secretaría General Técnica del Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad se remite a esta Dirección General nota de servicio interior de 7 de octubre de 2009, solicitando informe sobre la Administración competente para tramitar un procedimiento sancionador incoado por la comisión de una infracción relativa a la actividad de alquiler de vehículos con conductor, formulándose las siguientes consideraciones 1. Antecedentes. De acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 18 de junio de 2007, por el que se establece la organización y estructura del Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad y se delegan competencias en su titular y en los titulares de los órganos directivos, corresponde a dicha Área de Gobierno la tramitación de: Los procedimientos administrativos sancionadores de transporte escolar de menores por las infracciones contenidas en la Ordenanza Municipal Reguladora del Servicio de Transporte Escolar y de Menores de Carácter Urbano en el Término Municipal de Madrid de 27 de julio de 1984. Los procedimientos administrativos sancionadores de transporte de vertidos por las infracciones contenidas en la Ordenanza Municipal de Vertido de Tierras y Escombros de 20 de febrero de 1984. Los procedimientos administrativos sancionadores de servicios de mudanza por las infracciones recogidas en la Ordenanza Reguladora de la Prestación de los Servicios de Mudanzas de 30 de septiembre de 1992. Se trata, además, de supuestos en los que es la Dirección General de Movilidad del Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad el órgano que concede las autorizaciones para prestar dichos servicios dentro del término municipal de Madrid. Por su parte, la Comunidad de Madrid ostenta la competencia para otorgar (o denegar) el título administrativo habilitante para el ejercicio de la actividad de alquiler de vehículos con conductor. Desde 1998, las infracciones relativas a la prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, se remiten al Área de Inspección de Transportes de la Comunidad de Madrid para su tramitación. 1
Sin embargo, y sin que se haya producido ninguna modificación legislativa al respecto, el Área de Inspección de Transportes ha devuelto diversos expedientes sancionadores alegando falta de competencia en base al artículo 4 de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid (LOCTTU), considerando, ahora, que en los procedimientos sancionadores en materia de transporte urbano rige el principio de territorialidad, de tal forma que dicho órgano de la Comunidad de Madrid sólo es competente para tramitar procedimientos relativos a infracciones cometidas en desplazamientos cuyo origen y/o destino haya excedido el término municipal de Madrid. 2. Normativa aplicable. A la vista de los antecedentes expuestos, se proceden a analizar a continuación las competencias sancionadoras en materia de transporte urbano atribuidas a la Administración autonómica y al Ayuntamiento de Madrid. El artículo 149.1.21 de la Constitución Española otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Por su parte, el 148.1.5 de la Norma Fundamental atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia en materia de: Ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable. En desarrollo de dicha competencia, se aprobó la Ley 16/1987, de 30 de julio de Ordenación de los Transportes Terrestres, que en su Título V, regula el régimen sancionador y de control de los transportes terrestres y de sus actividades auxiliares y complementarias, (artículos 138 y siguientes), sin que se haga mención al principio de territorialidad en materia sancionadora, limitándose a establecer el artículo 146 de la misma en su apartado 1 que la competencia para la imposición de las sanciones previstas en el presente capítulo corresponderá a los órganos que legal o reglamentariamente la tengan atribuida. Por otra parte, por citar otro ejemplo, el Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, que regula las Condiciones de Seguridad en Transporte Escolar y de Menores, se refiere en su artículo 14 a las infracciones y sanciones. En él no se hace mención a la distribución de competencias sancionadoras entre los correspondientes órganos de la Administración autonómica o local para este tipo de transportes en función del criterio de territorialidad, limitándose a establecer que el procedimiento sancionador aplicable se adecuará a lo dispuesto en el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero por el que se aprueba 2
el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Procedimiento que no atribuye la competencia para resolver a un órgano u otro en base a un criterio de desplazamiento geográfico del infractor. Por lo que respecta a la normativa autonómica, el artículo 4 LOCTTU dispone en sus tres primeros apartados que: 1. Los municipios son competentes, con carácter general, para la ordenación, gestión, inspección y sanción de los servicios urbanos de transporte público de viajeros que se lleven a cabo dentro de sus respectivos términos municipales. A estos efectos se consideran servicios urbanos aquellos que discurran íntegramente por suelo urbano definido por la legislación urbanística, así como los que estén exclusivamente dedicados a comunicar entre sí núcleos urbanos diferentes situados dentro de un mismo término municipal. 2. No obstante la regla general expuesta en el apartado anterior, la Comunidad de Madrid podrá extender la consideración de transporte urbano a servicios distintos de los expresados en el punto anterior, siempre que los mismos se presten íntegramente dentro del correspondiente término municipal. 3. Cuando los servicios a los que se refiere el apartado 1 del presente artículo afecten a intereses que trasciendan los puramente municipales, las competencias de los correspondientes Ayuntamientos se ejercerán de forma coordinada con las de las entidades de ámbito superior, según lo que, en su caso, establezcan las correspondientes normas de la Comunidad de Madrid. Mientras que el apartado 4 de dicho artículo puntualiza que: Las competencias municipales sobre los transportes de viajeros se ejercerán con sujeción a lo dispuesto en las normas de la Comunidad de Madrid y del Estado que regulan dichos transportes. En este sentido, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), en su artículo 25.2 dispone que: El Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...) b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas. (...) ll) Transporte público de viajeros. 3
En este sentido, la Ley 22/2006, de 4 de julio de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid prevé en su artículo 1.2 que En las materias no reguladas en la presente Ley, será de aplicación a la ciudad de Madrid: b) La restante legislación del Estado y de la Comunidad de Madrid, en función de la distribución constitucional y estatutaria de competencias. Así, el artículo 38 de dicha Ley relativo a la seguridad vial dispone que En los términos de la presente Ley y de la legislación sobre tráfico, circulación y seguridad vial, el Ayuntamiento de Madrid ejerce las competencias que tiene atribuidas en materia de tráfico, circulación y seguridad vial sobre las vías urbanas y sobre las travesías, cuando éstas hayan sido declaradas vías urbanas, así como sobre cualquier espacio abierto a la libre circulación de personas, animales y vehículos, sin perjuicio de las competencias que por razones de seguridad ciudadana correspondan a otras Administraciones en los mismos ámbitos territoriales. 3. Administración competente. Del análisis de la normativa expuesta puede concluirse que en el ámbito municipal, en materia de transportes urbanos, rige el criterio de la territorialidad, de forma que cada Ayuntamiento, a priori, sólo puede autorizar y ejercer la potestad sancionadora respecto de aquellos tipos de transporte urbano que se desarrollen íntegramente en su término municipal. Mientras que la Comunidad de Madrid desarrollará sus competencias respecto de aquellos transportes que excedan de un término municipal, siempre que no excedan del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. La aplicación de este criterio no plantea problemas por lo que al régimen autorizatorio se refiere, de forma que el Ayuntamiento de Madrid tan sólo podrá conceder autorizaciones respecto de los transportes que se desarrollen íntegramente en su término municipal, como sucede respecto de las tres ordenanzas municipales citadas anteriormente. Esto es, por otra parte, lo que resulta de la aplicación general del artículo 12 LBRL, cuando dispone que las competencias municipales se ejercen sólo en el término municipal correspondiente. Partiendo de esta interpretación inicial, que es pacífica para ambas Administraciones, se considera que la interpretación correcta del artículo 4.1 LOCTTU es aquella que considera conjuntamente las competencias municipales en materia de ordenación y en materia de inspección y sanción. Puede observarse que cuando el citado artículo 4.1 atribuye competencias a los municipios de la Comunidad de Madrid en materia de transportes urbanos, atribuye conjuntamente y en los mismos términos las competencias de ordenación, gestión, inspección y sanción de los servicios urbanos de 4
transporte público de viajeros que se lleven a cabo dentro de sus respectivos términos municipales. De esta forma, la misma interpretación que se dé al alcance de la potestad normativa municipal ha de darse también, consecuentemente, a la potestad sancionadora. Por ello, a juicio de esta Dirección General, la interpretación mas razonable de este precepto consiste en considerar que si la potestad normativa municipal se atribuye respecto de aquellos transportes urbanos que siempre y en cualquier caso sólo pueden desarrollarse dentro del término municipal, la potestad sancionadora municipal tan sólo a éstos podrá afectar. Por el contrario, si el criterio sostenido por la Comunidad de Madrid respecto de la potestad sancionadora se aplicase también a la potestad normativa (se insiste en las competencias normativas y sancionadoras se atribuyen de forma conjunta y en los mismos términos) resultaría que el Ayuntamiento de Madrid también tendría posibilidad de regular mediante ordenanza transportes interurbanos, si bien esta regulación municipal tan sólo se aplicaría en aquellos casos en los que el transporte interurbano se desarrollase desde su inicio hasta su fin en el término municipal de Madrid. Parece, por tanto, que no es posible, como pretende la Comunidad de Madrid, interpretar el artículo 4 LOCTTU de forma distinta según se haya de aplicar a las competencias normativas o a las competencias sancionadoras. Finalmente, ha de señalarse que, más allá de consideraciones jurídicas, la interpretación sostenida por la Comunidad de Madrid plantea dificultades insalvables desde un punto de vista práctico. Ello es debido a que no siempre será posible acreditar en cada caso concreto si el transporte denunciado se desarrollaba íntegramente o no en el mismo término municipal, ya que cualquier ruta previamente establecida puede ser posteriormente alterada o modificada por múltiples circunstancias sobrevenidas. Esta sería una cuestión de prueba, a determinar durante la tramitación del procedimiento sancionador, que en la mayoría de los casos dependerá única y exclusivamente de las manifestaciones que realice el titular del vehículo, o el conductor del mismo, en el momento de ser denunciado. Con la lógica consecuencia de que la determinación de si el transporte se desarrolla o no íntegramente en un término municipal, si es urbano o interurbano, y, en consecuencia, la elección de la Administración (local o autonómica) competente para la tramitación y sanción de las infracciones cometidas, se dejaría a la elección de ciudadano denunciado. 5
4. Conclusiones. Tras el análisis normativo efectuado, cabe concluir que la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores incoados por infracciones en materia de alquiler de vehículos con conductor debería corresponder siempre a la Comunidad de Madrid, con independencia de que dichos transportes se desarrollen o no íntegramente dentro de un término municipal. Madrid, 28 de octubre de 2009 6