INFORME 10/2009 DE LA JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE MOMENTO DE PAGO DE UNIDADES DE OBRA EJECUTADAS CON EXCESO DE MEDICIÓN, Y SOBRE MOMENTO DEL PAGO DE LA REVISIÓN DE PRECIOS DE DICHAS UNIDADES Y COEFICIENTE DE REVISIÓN A APLICAR. [Grupos 21.7 y 5.4] El Director General de Recursos Económicos del Servicio Canario de la Salud, mediante escrito de 9 de septiembre pasado, formula consulta a la Junta Consultiva en la que, en relación con las unidades de obra ejecutadas con exceso de medición respecto al proyecto de obras aprobado, plantea las siguientes cuestiones: a) Si la Administración ha de abonarlas obligatoriamente a medida que sean incorporadas en las certificaciones ordinarias de obra ejecutada, o, por el contrario, puede optar por demorar su pago al momento en que se expida la certificación final, con cargo al crédito adicional del 10% previsto en la disposición adicional 14ª del TRLCAP. b) Si la revisión de precios correspondiente a dichas unidades se ha de hacer efectiva a medida que se incorporen en las certificaciones ordinarias, o, por el contrario, la Administración puede demorar su pago al momento de la certificación final. c) Si el coeficiente de revisión de precios aplicable a dichas unidades ha de ser el correspondiente a la media aritmética de los coeficientes correspondientes a cada uno de los meses transcurridos durante el periodo sobre el que hay que practicar la revisión, o, por el contrario, será de aplicación el coeficiente correspondiente al mes en que dichas unidades se han ejecutado. Para dar respuesta a las cuestiones planteadas resulta necesario analizar e interpretar en su conjunto, en primer lugar, la normativa reguladora del específico sistema de pago de los contratos de obra, en los que el precio se abona mediante certificaciones mensuales de obra ejecutada, como abonos a cuenta de una liquidación que se practicará una vez concluida la obra. Este sistema de pago es establecido en el artículo 215 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), disponiendo literalmente lo siguiente: A los efectos del pago, la Administración expedirá mensualmente certificaciones que comprendan la obra ejecutada durante dicho período de tiempo, cuyos abonos tienen el concepto de pagos a cuenta sujetos a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final y sin suponer en forma alguna, aprobación y recepción de las obras que comprenden. Esta disposición se complementa con el precepto contenido en el artículo 217 LCSP, en el que, bajo el epígrafe Modificación del contrato de obras, y partiendo de la regla general de que toda modificación del proyecto exigirá la previa autorización del órgano de 1
contratación, contempla, no obstante, la siguiente salvedad: podrán introducirse variaciones sin necesidad de previa aprobación cuando éstas consistan en la alteración en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que no representen un incremento del gasto superior al 10 por 100 del precio primitivo del contrato. Este precepto es desarrollado reglamentariamente por el artículo 160 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RG), cuyo apartado 2 dispone que dichas variaciones: se irán incorporando a las relaciones valoradas mensuales y deberán ser recogidas y abonadas en las certificaciones mensuales, o con cargo al crédito adicional del 10% a que alude la Disposición adicional decimocuarta de la Ley, en la certificación final La disposición adicional decimocuarta de la LCAP, a que se remite el citado artículo del RG, ha sido sustituida en la actual LCSP por su disposición final segunda, mediante la que se modificó el artículo 47.2 de la Ley General Presupuestaria, a fin de redactarlo en los mismos términos que anteriormente establecía la citada disposición adicional de la LCAP: En los contratos de obra de carácter plurianual se efectuará una retención adicional de crédito del 10 por 100 del importe de adjudicación. Esta retención se aplicará al ejercicio en que finalice el plazo fijado en el contrato para la terminación de la obra Considerando tan sólo los preceptos transcritos, se deduce, en principio, que, tal y como se expone en el escrito en que se formula la consulta, el abono del precio correspondiente a las unidades de obra ejecutadas con exceso de medición respecto al proyecto aprobado puede efectuarse opcionalmente en dos momentos distintos: bien en las certificaciones ordinarias mensuales, o bien en la certificación final. No obstante, resulta evidente que la elección de uno u otro momento de pago afecta directamente a los intereses del contratista ejecutor de la obra, pues si el órgano de contratación opta por demorar su abono al momento de la certificación final, el contratista tendrá que asumir hasta entonces la carga financiera de su coste, dado que no percibirá su importe en la mensualidad correspondiente a su ejecución, sino en el momento posterior en que la obra esté totalmente finalizada. Para dilucidar si esta facultad de decisión opcional sobre el momento del abono puede ser ejercida discrecionalmente por el órgano de contratación, o si, por el contrario, tal decisión ha de ser tomada teniendo en cuenta otras consideraciones que inciden en el contrato de obras de que se trate, resulta necesario poner en relación los preceptos citados con los demás preceptos que, en su conjunto, regulan el sistema de pago del precio de los contratos. 2
A estos efectos, es oportuno tener presente que el artículo 93.3 de la LCSP prescribe, como contenido necesario del expediente administrativo de contratación, la incorporación del certificado de existencia de crédito correspondiente al gasto derivado del contrato a ejecutar, y, en concordancia con ello, el artículo 94.1 de la LCSP dispone que la Resolución por la que se apruebe el expediente implicará también la aprobación del gasto. Asimismo, el artículo 67.2 del RG, al establecer con carácter general el contenido mínimo de los pliegos de cláusulas administrativas particulares, preceptúa que los pliegos habrán de hacer referencia al presupuesto base de licitación y su distribución por anualidades, haciendo mención expresa de la existencia de los créditos precisos para atender a las obligaciones que se deriven para la Administración del cumplimiento del contrato. Tales preceptos son complementados, de forma específica para los contratos de obras, por la cláusula 53 del Pliego de Cláusulas Generales para la Contratación de Obras, aprobado por el Decreto 3854/1970, que, manteniendo su vigencia en la medida que no se opone a la LCSP ni al RG, dispone lo siguiente: Las anualidades de inversión previstas para las obras se establecerán de acuerdo con el ritmo fijado para la ejecución de las mismas. [El contratista podrá desarrollar los trabajos con celeridad mayor que la necesaria para ejecutar las obras en el tiempo prefijado en el contrato Sin embargo] no tendrá derecho a percibir en cada año, cualquiera que sea el importe de lo ejecutado o de las certificaciones expedidas, una cantidad mayor que la consignada en la anualidad correspondiente. Interpretando sistemáticamente estos otros preceptos en unión los citados anteriormente, parece evidente que la interpretación del artículo 160 del RG ha de realizarse de forma conjunta y consecuente con tales preceptos, de manera que hay que entender que la posible opción de realizar el pago de los excesos de medición en las certificaciones ordinarias mensuales, ha de estar necesariamente condicionada a que exista dotación de crédito contraído suficiente en la correspondiente anualidad, de tal forma que tal abono no provoque insuficiencia en la dotación presupuestaria necesaria para hacer frente a los pagos de las unidades pendientes de ejecutar durante el resto de la anualidad de que se trate, según lo previsto en el proyecto y en el programa de trabajo aprobados. Si, por el contrario, el pago de los excesos de medición en las certificaciones ordinarias pudiera provocar la mencionada insuficiencia presupuestaria, tales abonos habrán de realizarse necesariamente con cargo a la retención adicional de crédito que, a tal efecto, se ha contraído para el ejercicio en que se prevé finalizar la obra. Tal interpretación resulta totalmente congruente con los siguientes aspectos que 3
caracterizan el sistema de pago del precio de los contratos de obras y las propias peculiaridades de esta modalidad de contratos. Por una parte, representando el proyecto de obras tan sólo una plasmación anticipada de la obra a ejecutar, resulta necesario disponer de una cierta flexibilidad para adaptar el presupuesto inicial del contrato a las posibles variaciones no sustanciales y de reducido importe, que, respecto a la ejecución de las unidades de obra inicialmente proyectadas, resulte necesario realizar a lo largo de la ejecución de la obra. Tal sistema de abonos a cuenta permitirá incluir, bien en las certificaciones ordinarias mensuales, o bien en la certificación final, el costo añadido que tales variaciones representen, pudiendo llegar el incremento final del gasto hasta un 10% del precio inicial del contrato, sin que se considere modificación contractual. Por otra parte, la necesidad de evitar al contratista la excesiva carga financiera que supondría no percibir el importe total del precio del contrato hasta la finalización y entrega definitiva de la obra, justifica que se realicen abonos mensuales por las obras ejecutadas en dicho periodo, a cuenta del precio total inicialmente presupuestado. No obstante, el importe de tales abonos a cuenta ha de resultar necesariamente limitado por la disponibilidad y distribución temporal del crédito presupuestario que, en base al proyecto aprobado y al precio y anualidades del contrato adjudicado, haya sido contraído, y que forma parte esencial del propio expediente administrativo del contrato de obras de que se trate, de tal forma que los importes de excesos de medición que superen los créditos anuales contraídos, deberán ser abonados en la certificación final con cargo a la retención adicional del 10%. Téngase en cuenta que tanto el presupuesto de ejecución de la obra como su distribución temporal en el programa de trabajo han sido aceptados por el contratista al resultar adjudicatario del contrato y manifestar su conformidad con la viabilidad de la ejecución del proyecto al formalizar el acta de comprobación de replanteo. Resuelta de esta forma la primera cuestión que se plantea en la consulta, la respuesta a la segunda cuestión, relativa al momento en que haya de hacerse efectiva la revisión de precios que corresponda a las unidades ejecutadas con exceso de medición, ha de tener un planteamiento similar, pues el artículo 82 de la LCSP contempla igualmente dos momentos alternativos para el pago de los importes de las revisiones: en las certificaciones ordinarias mensuales o, excepcionalmente, si no pudieran incluirse en las certificaciones periódicas, en 4
la liquidación del contrato. Siendo la regla general, por tanto, que las revisiones de precios se abonen en las certificaciones ordinarias mensuales, el artículo 106.1 del RG dispone, como desarrollo reglamentario específico para los contratos de obra, que las revisiones de precios se practicarán en el momento de hacer la relación valorada de las obras ejecutadas en cada periodo, imputándose a la anualidad de crédito contraído correspondiente, o, si ésta estuviese agotada, expidiendo una certificación anticipada. Por otra parte, el artículo 105 del RG preceptúa expresamente que, al comienzo de cada ejercicio, se efectúe la retención de los créditos que resulten necesarios para dotar de cobertura financiera a los mayores gastos que se deriven de la revisión de precios de unidades proyectadas pendientes de ejecución, aplicándose sus importes a la anualidad del propio ejercicio o, en su caso, a las anualidades posteriores. Dado que el supuesto de abono de revisión de precios sobre el que se plantea la consulta no está referido a unidades proyectadas pendientes de ejecución, sino a unidades ejecutadas con exceso de medición, la argumentación en que se fundamenta la respuesta a la cuestión sobre el momento del pago de tales unidades, ha de fundamentar igualmente la respuesta sobre el momento del pago de las correspondientes revisiones de precios, de tal forma que, debiendo practicarse la revisión en el momento del abono, la alternativa de abonarla en la certificación final o en la liquidación resultará procedente cuando se trate de unidades ejecutadas con exceso de medición para las que no exista dotación presupuestaria suficiente en la anualidad en que se han ejecutado. Por último, la tercera cuestión formulada en la consulta se refiere al coeficiente de revisión a aplicar a dicha revisiones de precio, planteándose el órgano consultante la duda de si se ha de aplicar la media aritmética de los coeficientes correspondientes a los meses transcurridos hasta que efectivamente se abone la revisión, o, si por el contrario, se ha de aplicar el coeficiente correspondiente al mes en que dicha unidades se ejecutaron. La duda expuesta es generada por el contenido del apartado 4 del artículo 106 del RG en el que se dispone que El coeficiente de revisión de precios aplicable al adicional de la certificación final será la media aritmética de los coeficientes de revisión de precios obtenidos para cada uno de los meses correspondientes al período de ejecución en que procediera la revisión Los términos confusos de tal disposición parecen contradecir la disposición contenida en el 5
apartado 1 del mismo artículo 106: La revisión de precios se practicará periódicamente con ocasión de la relación valorada de las obras ejecutadas en cada período, así como lo prevenido en el artículo 80 de la LCSP respecto del coeficiente de revisión: El resultado de aplicar las ponderaciones a los índices de precios proporcionará en cada fecha, respecto a la fecha y periodos determinados, un coeficiente que se aplicará a los importes líquidos de las prestaciones realizadas que tengan derecho a revisión Teniendo en cuenta la naturaleza y finalidad de la revisión de precios, esta Junta Consultiva considera que en los supuestos de excesos de medición que se hayan incluido en las certificaciones ordinarias mensuales como obra ejecutada, pero que no se hayan abonado por insuficiencia de consignación presupuestaria (en la certificación constarán como obra cuyo importe no se acredita ), la revisión de precios a abonar en la certificación final con cargo al crédito adicional del 10% se ha de efectuar aplicando el coeficiente de revisión correspondiente al mes en que dicha unidades se ejecutaron, pues tal es el momento que determina la evolución real de precios que, respecto a dichas unidades, ha habido entre el momento inicial en que se adjudicó el contrato y el momento en que efectivamente fueron ejecutadas. Dicho de otra forma, el costo real que al contratista le ha supuesto ejecutar las unidades de que se trate, es el costo que dichas unidades tienen en el momento en que estas son realmente ejecutadas, y, por tanto, tal es el momento que ha de tomarse con referencia para cuantificar la variación de precios experimentada, con independencia de que su abono se realice posteriormente en la certificación final. Partiendo de tal interpretación, la aplicación de la media aritmética de coeficientes contemplada en el apartado 4 del artículo 106 del RG, sólo será referible a los supuestos de excesos de medición que, no incluidos en las certificaciones ordinarias mensuales, se constaten en la medición general a realizar tras la recepción de las obras, y que, de acuerdo con el artículo 166 del RG, servirá de base a la relación valorada que dará lugar a la certificación final de obra. En estos supuestos, al no haber constancia de su ejecución en las certificaciones ordinarias, y, por tanto, al no ser constatable el momento que hubiese determinado el coeficiente de revisión aplicable a tales excesos de medición, la norma opta por realizar la revisión de precios aplicando la media aritmética de los coeficientes correspondientes a los meses transcurridos durante la ejecución del contrato. 6
CONCLUSIÓN 1º.- En las certificaciones ordinarias de obra se debe reflejar la obra ejecutada en el periodo al que estén referidas, incluidas las unidades ejecutadas con exceso de medición en dicho periodo. No obstante, el abono de estas últimas estará supeditado a que exista dotación de crédito contraído suficiente en la correspondiente anualidad, de tal forma que tal abono no provoque insuficiencia en la dotación presupuestaria necesaria para hacer frente a los pagos de las unidades pendientes de ejecutar durante el resto de la anualidad de que se trate, según lo previsto en el proyecto y en el programa de trabajo aprobados. Si, por el contrario, el pago de los excesos de medición en las certificaciones ordinarias pudiera provocar la mencionada insuficiencia presupuestaria, tales abonos habrán de realizarse necesariamente con cargo a la retención adicional de crédito que, a tal efecto, se ha contraído para el ejercicio en que se prevé finalizar la obra. 2º.- La revisión de precios que corresponda a unidades ejecutadas con exceso de medición se habrá de efectuar en la certificación en que éstas sean abonadas. En consecuencia, su abono en las certificaciones periódicas ordinarias estará supeditado igualmente a que exista dotación de crédito presupuestario suficiente en la correspondiente anualidad; de lo contrario, tales abonos habrán de realizarse en la certificación final. 3º.- En los supuestos de excesos de medición que se hayan incluido como obra ejecutada en las certificaciones periódicas ordinarias, pero que no se hayan abonado por insuficiencia de consignación presupuestaria, la revisión de precios a abonar en la certificación final se ha de efectuar aplicando el coeficiente de revisión correspondiente al mes en que dicha unidades se ejecutaron. La media aritmética de coeficientes de revisión a que se refiere el artículo 106.4 del RG, es aplicable a los supuestos de excesos de medición que, no incluidos como obra ejecutada en las certificaciones periódicas ordinarias, se constaten en la medición general que sirve de base a la certificación final de obra. Las Palmas de Gran Canaria, a 28 de octubre de 2009. 7