El presupuesto del Instituto Federal Electoral ALFREDO ORELLANA MOYAO Y MARÍA DE JESÚS ALEJANDRO QUIROZ El costo de tener y mantener a los 11 partidos y a las 41 agrupaciones políticas nacionales es prácticamente igual al de tener y mantener al Instituto Federal Electoral. Conjuntamente representarán el 0.7% del gasto para el año 2000. Presentación E1 Instituto Federal Electoral (IFE) es un organismo público que tiene a su cargo una importante actividad del Estado mexicano: la organización de las elecciones federales. Como todo organismo público, el IFE recibe anualmente una cantidad determinada de recursos para cumplir sus fines, incluyendo las ministraciones económicas que el Estado otorga a los partidos políticos nacionales por ser considerados constitucionalmente como entidades de interés público. El proceso para la aprobación del presupuesto del IFE Para que el IFE pudiera contar con recursos para el año 2000, su presupuesto recorrió un largo camino lleno de propuestas, correcciones y aprobaciones que, básicamente, consistió en lo siguiente. El proceso interno 1. El programa de actividades. Las seis direcciones ejecutivas del IFE determinan y coordinan sus tareas y actividades en el seno de la Junta General Ejecutiva (ICE), la cual, bajo la coordinación del secretario ejecutivo, elabora una propuesta de políticas institucionales para ser sometida a la consideración y aprobación del Consejo General. Con base en esas políticas se establecen los programas y las líneas de acción de cada área del IFE en un documento conocido como el Programa Operativo Anual (POA) Cada una de estas actividades representa un monto de gasto específico anual y la suma de las actividades de todas las áreas del IFE (gasto institucional) representa una gran parte del presupuesto solicitado para ejercer en el año 2000. 2. El Anteproyecto de Presupuesto. Las tareas de los órganos desconcentrados 1 y centrales del IFE, tanto ejecutivos 2 como directivos, 3 conforman la totalidad del presupuesto de gasto del IFE, que en este ano se encaminará fundamentalmente a la preparación, organización y cómputo de las elecciones federales de julio próximo. La Dirección Ejecutiva de Administración (DEA) es el área encargada de formular el primer anteproyecto de presupuesto 4 tomando en cuenta las necesidades de las áreas y las prioridades institucionales. 5 Con base en ese documento y tras los ajustes que fuesen necesarios, el secretario ejecutivo elabora un segundo anteproyecto de presupuesto para someterlo a la consideración del consejero presidente 6 quien, tras aprobar su contenido, lo presenta al pleno del Consejo General para su aprobación final. 7 El proyecto de presupuesto aprobado se envía al Presidente de la República para que sea incluido en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. 8 El proceso externo El presupuesto solicitado por el IFE, al igual que el de todas las entidades, dependencias y organismos de los tres Poderes de la Unión es integrado por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) al Proyecto de Presupuesto Federal. Esta dependencia puede solicitar ajustes a los montos solicitados para hacerlos acordes con las previsiones de ingresos totales. La SHCP remite un proyecto al Presidente de la República para que, tras su aprobación, lo someta a la consideración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para su aprobación definitiva. La Cámara podría eventualmente solicitar modificaciones a los gastos previstos en los proyectos de cada organismo, incluido el IFE: Es pertinente mencionar que en 1999 se desató un debate sobre las facultades que la SHCP y la Cámara de Diputados tienen dentro de este largo camino de aprobación presupuestal. Mientras la SHCP y la Cámara misma defendían su atribución para ajustar las partidas asignadas a cada organismo público dentro del 1
presupuesto total, el IFE argumentó que todo cambio a su proyecto de presupuesto debía ser solicitado al Consejo General para que éste, en cumplimiento de la ley, aprobara las reducciones o adecuaciones que la SHCP o la Cámara consideraran necesarias. En todo caso, el presupuesto que ejerció el IFE en 1999 fue menor al aprobado por su órgano superior de dirección. Así pues, para que el IFE cuente con dinero y gasto autorizado es necesaria la anuencia de la Junta General Ejecutiva, del secretario ejecutivo, del consejero presidente y del IFE, del Consejo General del IFE, así como de la SHCP, de la Presidencia de la República y de la Cámara de Diputados. Cabe hacer notar que los partidos políticos participan con voz en el Consejo General en el momento de aprobar el proyecto presupuestal del IFE, y cuentan con voz y voto pleno en el de aprobar definitivamente la asignación que el IFE recibirá para cada ano. La estructura del presupuesto del IFE El pasado 14 de octubre de 1999, el Consejo General del ife aprobó el Proyecto de Presupuesto 2000 con un monto total de 8,453,654,073.00 pesos, el cual fue incluido íntegramente en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ano 2000, aprobado por la Cámara de Diputados el 28 de diciembre de 1999. 9 Cabe decir que el ife representa el 0.7% de los 1,195,313,400,000 pesos previstos en dicho Decreto. La estructura del presupuesto del IFE se divide en dos apartados fundamentales: Instituto Federal Electoral y partidos políticos (véase gráfica 1). Gráfica 1. Estructura básica del presupuesto del IFE 2000 Gráfica 2. Principales asignaciones en Áreas Centrales 2
El gasto del IFE 11 representa 4,922,880,421.00 pesos y su evolución anual se ilustra en el cuadro 1. Cuadro 1. Rubro de gasto Como puede apreciarse, la distribución de recursos entre la estructura central y desconcentrada parece tender a un mayor equilibrio, aunque con un ligero crecimiento en el gasto de las oficinas centrales para el 2000. Por otra parte, es necesario aclarar que el enorme peso de los partidos políticos dentro del presupuesto del IFE se debe a la reforma de 1996 que establece que el financiamiento público de los partidos debe ser superior al privado; en 1994 el financiamiento de los partidos era fundamentalmente privado y el Estado otorgaba apoyos trianuales a cada partido político. En el sector central las áreas relacionadas con la informática y la difusión reciben una mayor asignación para cubrir sus requerimientos, tal y como se aprecia en el cuadro 2. Cuadro 2. Área - Proporción Es importante hacer notar que el Registro Federal de Electores desarrollará dos programas especiales para actualizar el padrón y expedir credenciales para votar con fotografía. Se trata de la Campana Anual Permanente y la Campaña Anual Intensa que en conjunto representan el 15.20% del presupuesto de gasto del 3
Instituto. Al igual que la mayoria de las instituciones públicas, el IFE hace la programación de su gasto, según se trate de gasto corriente o gasto en inversión, con base en los rubros principales señalados en el cuadro 3. Cuadro 3. Rubro de gasto Los salarios, honorarios y prestaciones de los trabajadores del IFE representan una importante cantidad de recursos debido a la plantilla laboral de ese Instituto que muestra un patrón de crecimiento en plazas temporales en proceso electoral (véanse cuadro 4 y gráfica 3). 12 Cuadro 4. Gráfica 3. Plantilla laboral del IFE 4
Financiamiento y apoyos a partidos y agrupaciones políticas Éste representa 3,530,773,652.00 pesos que serán asignados bajo los siguientes conceptos: 1) Financiamiento a los partidos políticos. Los partidos políticos reciben por ley un monto de recursos anuales para sostener sus actividades ordinarias permanentes y también reciben apoyo para actividades específicas como las tareas editoriales, de educación cívica o de difusión de cultura democrática, entre otras. Adicionalmente, en el año electoral los partidos reciben recursos adicionales para sufragar sus gastos de campaña electoral equivalentes al 100% del dinero que les corresponde de manera ordinaria. Cada uno de los nuevos partidos reciben un monto equivalente al 2% del financiamiento total para los partidos con registro anterior más un tanto igual para sus gastos de campaña. El cuadro 5 ilustra, el monto de financiamiento que recibirá cada partido político. Cabe decir que la variación en el financiamiento público para los partidos políticos con respecto a los años anteriores se debe a la reforma de 1.996 y al registro de nuevos partidos. En julio del 2000 competirán once partidos, hay dos partidos más en relación a 1994 y seis más que en 1997. 2) Agrupaciones políticas nacionales. Adicionalmente, se ha creado un fondo equivalente al 2% del fmanciamiento para las actividades ordinarias de los partidos políticos (29 millones 389 mil 276 pesos), el cual será distribuido entre las 41 agrupaciones políticas nacionales de acuerdo con las actividades que acrediten ante el IFE al momento de rendir sus reportes anuales. 3) Apoyos para radio y televisión. Además del financiamiento que la ley otorga, el IFE proporcionará apoyos a los partidos políticos para la producción de programas de radio y televisión por 3 millones 564 mil pesos; así como para la compra de espots de radio y televisión por 293 millones 892 mil 761. También se destinarán 15 millones de pesos para realizar el monitoreo de las noticias en el radio y la televisión. Conclusión La asignación de recursos en una economía tan lastimada como la mexicana siempre dará motivo para debatir y reflexionar. Los argumentos para que el IFE reciba una suma de dinero han sido recibidos, estudiados y valorados por todas las instancias que intervinieron en la aprobación de su proyecto presupuestal; las razones que justifican la entrega de tan cuantiosos recursos públicos a los partidos políticos fueron el sustento para las reformas constitucionales y legales de 1996. Al parecer, hoy sólo se cumple con el mandato del legislador. Sin embargo, aún quedan muchos temas por analizar y debatir. A pesar de que es común la discusión sobre la conveniencia de reducir el "costo" del IFE, no parece previsible que surja una reforma legal que reduzca el monto de recursos que reciben los partidos políticos. Si es que el tema del "costo" de los partidos no inspira un debate en el corto plazo, entonces valdrá la pena analizar la posibilidad de generar verdaderos controles y límites para el uso y destino del financiamiento que reciben los partidos, de modo que estén sujetos a la misma supervisión que debiera regir a cualquier organismo al que la ley le asigne dinero público, independientemente de que se trate de una entidad estatal, privada o una "de interés público" El autor es licenciado en derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México; la autora es egresada de la maestría en administración pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México; ambos fueron asesores en el Consejo General del IFE en los procesos electorales de 1994 y 1997; actualmente se desempeñan como consultores independientes. Notas 1 32 Oficinas estatales y 300 distritales del IFE. En cada una existe una Junta Ejecutiva y un Consejo Electoral. 2 Direcciones Ejecutivas, Junta General Ejecutiva, Secretaría Ejecutiva y unidades técnicas adscritas a cualquiera de ellas. 3 Presidencia del Consejo, Consejo General, Secretaría del Consejo y órganos adscritos a cualquiera de ellas. 4 Art. 97, numeral 1, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). 5 Las solicitudes de gasto se ajustan conforme a la disponibilidad de recursos y las prioridades establecidas en las políticas y programas institucionales. 6 Art. 89, numeral 1, inciso p) del COFIPE. 7 Art. 82, numeral 1, inciso v) del COFIPE. 8 Ídem. 9 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1999 5
10 Fuente: DOF, 31 de diciembre de 1999. 11 Fuente: Anteproyecto de Presupuesto 2000, Dirección Ejecutiva de Administración, Instituto Federal Electoral, 1999, y Proyecto de Acta de la Sesión Extraordinaria del Consejo General del 14 de octubre de 1999, tomos I y II, IFE. 12 Fuente: Anteproyecto de Presupuesto del IFE 2000. Dirección Ejecutiva de Administración, IFE, octubre de 1999. 6