SENTENCIA TC/0056/15 República Dominicana EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Referencia: Expediente núm. TC-01-2007-0017, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad incoada por el señor Ramón Miliano contra la disposición administrativa de las Cámaras Legislativas, mediante la cual se les asignan fondos provenientes del Presupuesto Nacional a los Senadores y Diputados de la República. En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República Dominicana, a los treinta (30) días del mes de marzo del año dos mil quince (2015). El Tribunal Constitucional regularmente constituido por los magistrados Milton Ray Guevara, presidente; Leyda Margarita Piña Medrano, primera sustituta; Hermógenes Acosta de los Santos, Ana Isabel Bonilla Hernández, Justo Pedro Castellanos Khoury, Víctor Joaquín Castellanos Pizano, Jottin Cury David, Rafael Díaz Filpo, Wilson S. Gómez Ramírez, Katia Miguelina Jiménez Martínez e Idelfonso Reyes, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 185 de la Constitución, 9 y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del trece (13) de junio de dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia: Página 1 de 15
1. Descripción del acto atacado República Dominicana I. ANTECEDENTES La disposición administrativa del Congreso Nacional, mediante la cual se les asigna fondos provenientes del Presupuesto Nacional a los Senadores y Diputados de la República. 2. Pretensiones del accionante 2.1. Breve descripción del caso 2.1.1. El señor Ramón Miliano, mediante instancia depositada ante la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el ocho (8) de agosto de dos mil siete (2007), promueve una acción directa de inconstitucionalidad contra la medida de las Cámaras Legislativas, mediante la cual se les asigna fondos provenientes del Presupuesto Nacional a los Senadores y Diputados de la República. 2.1.2. En este sentido, pretende lo siguiente: Que se declare la inconstitucionalidad de la referida medida, consistente en la asignación de fondos públicos para la ejecución de programas sociales que desnaturalizan la esencia principal del Congreso Nacional, y que los recursos que hasta ahora han sido auto asignados de forma ilegal, antiética y carente de todo tipo de fundamento jurídico-político y constitucional, sean devueltos a la Tesorería Nacional. 2.2. Infracciones constitucionales alegadas Página 2 de 15
2.2.1. El accionante invoca la inconstitucionalidad de una disposición de las Cámaras Legislativas consignando en su instancia que esta viola las disposiciones establecidas en los artículos 16, 23 y 37 de la Constitución vigente al momento de interponer su acción, los cuales establecen: Art. 16.- El Poder Legislativo se ejerce por un Congreso de la República, compuesto de un Senado y una Cámara de Diputados. Art. 23.- Son atribuciones del Senado: 1. Elegir el Presidente y demás miembros de la Junta Central Electoral y sus suplentes. 2. Elegir los miembros de la Cámara de Cuentas. 3. Aprobar o no los nombramientos de funcionarios diplomáticos que expida el Poder Ejecutivo. 4. Conocer de las acusaciones formuladas por la Cámara de Diputados contra los funcionarios públicos elegidos para un período determinado, por mala conducta o faltas graves en el ejercicio de sus funciones. En materia de acusación, el Senado no podrá imponer otras penas que las de destitución del cargo. La persona destituida quedará sin embargo sujeta, si hubiese lugar, a ser acusada y juzgada con arreglo a la ley. El Senado no podrá destituir a un funcionario sino cuando lo acordare por lo menos el voto de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros. Art. 37.- Son atribuciones del Congreso: 1. Establecer los impuestos o contribuciones generales y determinar el modo de su recaudación e inversión. Página 3 de 15
2. Aprobar o desaprobar, con vista del informe de la Cámara de Cuentas, el estado de recaudación e inversión de las rentas que debe presentarle el Poder Ejecutivo. 3. Conocer de las observaciones que a las leyes haga el Poder Ejecutivo. 4. Proveer a la conservación y fructificación de los bienes nacionales, y a la enajenación de los bienes del dominio privado de la Nación, excepto lo que dispone el Inciso 10 del Artículo 55 y el Artículo 110. 5. Disponer todo lo concerniente a la conservación de monumentos y objetos antiguos y a la adquisición de éstos últimos. 6. Crear o suprimir provincias, municipios u otras divisiones políticas del territorio y determinar todo lo concerniente a sus límites y organización, previo estudio que demuestre la conveniencia social, política y económica justificativa del cambio. 7. En caso de alteración de la paz o en el de calamidad pública, declarar el estado de sitio o suspender solamente donde aquellas existan, y por el término de su duración, el ejercicio de los derechos individuales consagrados en el Artículo 8, en sus Incisos 2, letras b), c), d), e), f), g), y 3, 4, 6, 7 y 9. 8. En caso de que la soberanía nacional se encuentre expuesta a un peligro grave e inminente, el Congreso podrá declarar que existe un estado de emergencia nacional, suspendiendo el ejercicio de los derechos individuales, con excepción de la inviolabilidad de la vida, tal como lo consagra el Inciso 1) del Artículo 8 de esta Constitución. Si no estuviera reunido el Congreso, el Presidente de la República podrá dictar la misma disposición, que conllevará convocatoria del mismo para ser informado de los acontecimientos y las disposiciones tomadas. 9. Disponer todo lo relativo a la migración. Página 4 de 15
10. Aumentar o reducir el número de las Cortes de Apelación y crear o suprimir tribunales ordinarios o de excepción. 11. Crear o suprimir tribunales para conocer y decidir los asuntos contencioso-administrativos y disponer todo lo relativo a su organización y competencia. 12. Votar el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos y aprobar o no los gastos extraordinarios para los cuales solicite un crédito el Poder Ejecutivo. 13. Autorizar o no empréstitos sobre el crédito de la República por medio del Poder Ejecutivo. 14. Aprobar o desaprobar los tratados y convenciones internacionales que celebre el Poder Ejecutivo. 15. Legislar cuanto concierne a la deuda nacional. 16. Declarar por ley la necesidad de la reforma constitucional. 17. Conceder autorización al Presidente de la República para salir al extranjero cuando sea por más de quince días. 18. Examinar anualmente todos los actos del Poder Ejecutivo y aprobarlos, si son ajustados a la Constitución y a las leyes. 19. Aprobar o no los contratos que le someta el Presidente de la República de conformidad con el Inciso 10 del Artículo 55 y con el Artículo 110. 20. Decretar el traslado de las Cámaras Legislativas fuera de la capital de la República, por causa de fuerza mayor justificada o mediante convocatoria del Presidente de la República. 21. Conceder amnistía por causas políticas. 22. Interpelar a los Secretarios de Estado y a los Directores o Administradores de Organismos Autónomos del Estado, sobre asuntos de su competencia, cuando así lo acordaren las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara que lo solicite, a requerimiento de uno o varios de sus miembros. Página 5 de 15
23. Legislar acerca de toda materia que no sea de la competencia de otro Poder del Estado o contraria a la Constitución. 3. Hechos y argumentos jurídicos del accionante 3.1. El accionante fundamenta su recurso de inconstitucionalidad en los siguientes aspectos: 3.1.1. Que hace alrededor de un (1) año el Congreso Nacional compuesto por la Cámara de Diputados y el Senado, se han asignado del presupuesto nacional fondos adicionales a sus salarios consignados a la ley. 3.1.2. Que estos fondos adicionales se han erogados en sustitución a los que ellos recibían por las ONGs que le fueron suprimidas, compensación esta que a todas luces es contraria a la orden jurídico y a las leyes que rigen la República Dominicana. 3.1.3. Que los legisladores se han auto asignado esos fondos adicionales bajo el argumento de que dichos fondos son para cumplir con los programas sociales de su comunidad, es decir, satisfacer necesidades de los pobladores o ciudadanos de educación, alimentación, vivienda, asistencia médica, problemas personales, empleo, etc., o cualquier otra necesidad o aspiración demandada. 3.1.4. Que no hay razón valedera que pueda justificar este Golpe de Estado Institucional del Congreso Nacional al Poder Ejecutivo, puesto que la Constitución de la República es clara al señalar las atribuciones del Congreso de la República. Página 6 de 15
3.1.5. Que las atribuciones del Congreso Nacional son única y exclusivamente legislar en beneficio de los más altos intereses nacionales, y no dedicarse a política sociales que son de la exclusividad del Poder Ejecutivo. 3.1.6. Que no conforme con haberse repartido el presupuesto de una forma grosera e inaceptable los congresistas no han hecho público en que han invertido los cuantiosos recursos que han recibido, lo que se evidencia falta de transparencia en sus gestiones parlamentarias. Hasta la fecha el único que ha presentado un estado de cuentas o informe público ha sido el honorable Senador por Santiago Francisco Domínguez Brito. 3.1.7. Que con esta disposición se están violentando el Presupuesto Nacional y Ley de Gastos Públicos. 3.1.8. Que con esta disposición también se violan los artículos 16, 23 y 37 de la Constitución Dominicana. 3.1.9. Que son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrario a la Constitución tal y como lo establece el artículo 46 de la Carta Magna. 4. Pruebas documentales 4.1. Los documentos depositados por las partes en el trámite de la presente acción directa de inconstitucionalidad son los siguientes: 1. Instancia sobre el recurso de inconstitucionalidad depositado ante la Secretaría de la Suprema Corte de Justicia el ocho (8) de agosto de dos mil ocho (2008). Página 7 de 15
2. Oficio núm. 08960, emitido por la Procuraduría General de la República el trece (13) de diciembre de dos mil siete (2007). 5. Intervención oficial 5.1. Dictamen del procurador general de la República 5.1.1. Mediante el Oficio núm. 08960, del trece (13) de diciembre de dos mil siete (2007), el procurador general de la República presento su dictamen sobre el caso, señalando, en síntesis, lo siguiente: a. Que de un análisis la instancia en que se sustenta la presente acción de inconstitucionalidad obliga a definir dos asuntos fundamentales como condición previa para conocer de la petición de declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición indicada; a saber: 1) la calidad del impetrante para interponer el recurso; 2) competencia de la Suprema Corte de Justicia para conocer de dicha acción. b. Que en relación al primer asunto, vale referir que de conformidad con lo dispuesto por el Art. 67, inciso I de la Constitución de la República, corresponde exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia, sin perjuicio de las demás atribuciones que le confiere la ley conocer en única las causas penales seguidas al Presidente y vicepresidente de la República, a los Senadores, Diputados, Secretarios de Estado, Subsecretarios de Estado, Jueces de la Suprema Corte de Justicia, Procurador General de la República, Jueces y Procuradores Generales de las Cortes de Apelación, Abogado del Estado ante el Tribunal de tierras, Jueces del Tribunal Superior de Tierras, a los miembros del Cuerpo Diplomático, de la Junta Central Electoral, de la Cámara de Cuentas y los Jueces del Tribunal Contencioso Tributario; y de la Página 8 de 15
Cámara de Cuentas los Jueces del Tribunal Contencioso Tributario; y de la constitucionalidad de las leyes, a instancias del Poder Ejecutivo, de uno de los Presidentes de la Cámaras del Congreso Nacional o de parte interesada. c. Que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en su sentencia de fecha 8 de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997) interpretando la parte in fine del inciso I del artículo 67, precedentemente citado, fijó un criterio más abarcador que el admitido con anterioridad por ese mismo tribunal, respecto del concepto de parte interesada, a cuyos fines señaló que: por interesada debe entenderse aquella que figure como tal en una instancia, contestación o controversia de carácter administrativo o judicial, o contra la cual se realice un acto por uno de los poderes públicos, basado en una disposición legal, pretendidamente protegido, o que actúe como denunciante de la inconstitucionalidad de la ley, decreto, resolución o acto, para lo cual se requerirá que la denuncia sea grave y seria. d. Que de la instancia a que se contrae el presente recurso de inconstitucionalidad no hay referencia alguna de que el impetrante figure como pare interesada en una instancia, contestación o controversia de carácter administrativo o judicial. e. Que sólo el hecho de la mención en forma generalizada, sin precisión ni indicación de los detalle que permitan individualizar la disposición del Congreso Nacional donde se le asigna fondos provenientes del Presupuesto Nacional a los Senadores y Diputados en violación a la Constitución de la República así como la falta de señalamiento de la contradicción específica, en el fondo o en la forma, de dicha disposición con la ley fundamental, ponen de manifiesto que la acción de inconstitucionalidad analizada carece de la gravedad y seriedad señaladas por la Suprema Corte de Justicia en la decisión ya mencionada. Página 9 de 15
f. Que en relación al segundo de los asuntos analizados previamente en el presente dictamen, hay que referirse de igual manera a la misma decisión del Pleno de esa honorable Suprema Corte de Justicia de fecha 8 de agosto de 1998, en la cual se consignó que al consagrar la Asamblea Revisora de la Carta Magna en 1994, el sistema de control concentrado de la constitucionalidad, al abril la posibilidad de que el Poder Ejecutivo, los Presidentes de las Cámaras del Congreso Nacional o una parte interesada pudieran apoderar directamente a la Suprema Corte de Justicia, para conocer de la constitucionalidad de las leyes, es evidente que no está aludiendo a la ley en sentido estricto, esto es, a las disposiciones de carácter general y abstracto aprobadas por el Congreso Nacional y promulgadas por el Poder Ejecutivo, sino, a la norma social obligatoria que emane de cualquier órgano de poder reconocido por la constitución y las leyes. g. Que al referirse la presente acción a una disposición del Congreso Nacional donde se le asigna fondos provenientes del Presupuesto Nacional a los Senadores y Diputados en violación a la Constitución de la República, es evidente que la misma está lejos de ser una norma social obligatoria como lo ha establecido la ya referida decisión de esa honorable Suprema Corte de Justicia. h. Que en consecuencia de los razonamientos anteriores, este Ministerio Público considera que el presente recurso debe ser declarado inadmisible, sin necesidad de ponderar ningún otro elemento. Página 10 de 15
6. Competencia República Dominicana II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL 6.1. Este tribunal constitucional tiene competencia para conocer de la presente acción directa de inconstitucionalidad, en virtud de lo que disponen los artículos 185.1 de la Constitución de la República y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del trece (13) de junio de dos mil once (2011). 7. Legitimación activa o calidad del accionante 7.1. Al tratarse de un asunto formulado por el accionante en el año dos mil siete (2007), la procedencia o admisibilidad de la acción directa de inconstitucionalidad está sujeta a las condiciones exigidas por la Constitución dominicana de dos mil dos (2002), que admitía las acciones formuladas por aquellos que probasen su calidad de parte interesada. Por lo que, este tribunal procede a reconocer la calidad del accionante, quien ostenta la legitimación requerida para accionar en inconstitucionalidad por vía directa 8. Procedimiento aplicable en la presente acción directa de inconstitucionalidad 8.1. La Constitución de mil novecientos sesenta y seis (1966), modificada en mil novecientos noventa y cuatro (1994) y en el año dos mil dos (2002), fue reformada en un proceso que culminó con la proclamación de la actual Constitución del veintiséis (26) de enero de dos mil diez (2010), siendo esta última la norma constitucional aplicable al caso por efecto del Principio de la aplicación inmediata de la Constitución, subsistiendo en la nueva Página 11 de 15
Constitución, los mismos derechos y principios fundamentales que invocaba el accionante, a saber: a. La disposición contemplada en el artículo 16 de la Constitución de dos mil dos (2002), referida al Poder Legislativo, antes citado, se encuentra instaurada en el artículo 47 de la Constitución de dos mil diez (2010). b. La disposición contemplada en el artículo 23 de la Constitución de dos mil dos (2002), referida a las atribuciones del Senado de la República, se encuentra instaurada en el artículo 80 de la Constitución de dos mil diez (2010). c. Las disposiciones del artículo 37 de la Constitución de dos mil dos (2002), referidas a las atribuciones del Congreso, se encuentran conferidas en el artículo 93 de la Constitución de dos mil diez (2010). 8.2. Al verificarse que la nueva norma constitucional sustantiva no afecta el alcance procesal de la acción directa de inconstitucionalidad formulada por el accionante, señor Ramón Miliano, al tenor del régimen constitucional anterior, por conservarse en el nuevo texto las disposiciones invocadas en su acción directa, procede, en consecuencia, aplicar los textos de la Constitución de dos mil diez (2010), a fin de establecer si el acto atacado resulta inconstitucional. 9. Inadmisibilidad de la acción 9.1. La acción directa en inconstitucionalidad, como proceso constitucional, está reservada para la impugnación de aquellos actos señalados en los artículos 185.1 de la Constitución de la República, 9 y 36 de la Ley Orgánica núm. 137-11 (leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas), es decir, aquellos actos estatales de carácter normativo y alcance general, toda Página 12 de 15
vez que la acción directa está orientada al ejercicio de un control en abstracto de los actos normativos del poder público, o sea, de su contenido objetivo. Este tribunal se ha pronunciado sobre este aspecto en múltiples ocasiones (sentencias TC/0051/12, TC/0054/12 y TC/0055/12, entre otras), en las cuales ha dejado sentado el precedente antes indicado. 9.2. En este orden, este tribunal entiende que la presente acción de inconstitucionalidad no está dirigida a impugnar una ley específica, como lo exigía el referido artículo 67 de la Constitución de dos mil dos (2002) y hoy establecido en el artículo 185.1 de la Constitución de dos mil diez (2010) y 37 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, sino una actuación que se encuentra circunscrita al ámbito administrativo de las Cámaras Legislativas y que, por su naturaleza, no estaba ni está sujeta a ser atacada mediante acción directa de inconstitucionalidad, por no tener la condición requerida de los actos susceptibles de ser impugnados mediante este proceso, como son las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas. 9.3. En el sistema jurídico dominicano, el control concentrado de constitucionalidad se dirige al contenido material de las disposiciones normativas de alcance general. 9.4. En el presente caso, se trata de la impugnación por inconstitucionalidad de una actuación administrativa que se circunscribe al ámbito de la ejecución presupuestaria del Poder Legislativo. Es decir, no se trata de ninguno de los actos susceptibles de ser impugnados por acción directa, como son las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, según los artículos 185.1 de la Constitución y 37 de la Ley núm. 137-11. En tal virtud, procede declarar la inadmisibilidad de la presente acción directa de inconstitucionalidad. Página 13 de 15
Esta decisión, firmada por los jueces del tribunal, fue adoptada por la mayoría requerida. No figuran las firmas de los magistrados Lino Vásquez Sámuel, segundo sustituto, y Víctor Gómez Bergés, en razón de que no participaron en la deliberación y votación de la presente sentencia por causas previstas en la ley. Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, el Tribunal Constitucional DECIDE: PRIMERO: DECLARAR inadmisible la presente acción directa de inconstitucionalidad incoada por el señor Ramon Miliano contra la disposición administrativa de las Cámaras Legislativas, mediante la cual se les asignan fondos provenientes del Presupuesto Nacional a los Senadores y Diputados de la República. SEGUNDO: DECLARAR el presente procedimiento libre de costas, de conformidad con las disposiciones del artículo 7.6 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales del trece (13) de junio de dos mil once (2011). TERCERO: ORDENAR la comunicación de la presente sentencia, por Secretaría, para su conocimiento y fines de lugar, a la parte accionante, el señor Ramon Miliano, a la Cámara de Diputados, al Senado de la República y a la Procuraduría General de la República. CUARTO: DISPONER su publicación en el Boletín del Tribunal Constitucional. Firmada: Milton Ray Guevara, Juez Presidente; Leyda Margarita Piña Medrano, Jueza Primera Sustituta; Hermógenes Acosta de los Santos, Juez; Página 14 de 15
Ana Isabel Bonilla Hernández, Jueza; Justo Pedro Castellanos Khoury, Juez; Víctor Joaquín Castellanos Pizano, Juez; Jottin Cury David, Juez; Rafael Díaz Filpo, Juez; Wilson S. Gómez Ramírez, Juez; Katia Miguelina Jiménez Martínez, Jueza; Idelfonso Reyes, Juez; Julio José Rojas Báez, Secretario. La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año anteriormente expresados, y publicada por mí, secretario del Tribunal Constitucional, que certifico. Julio José Rojas Báez Secretario Página 15 de 15