PROYECTO DE INVESTIGACIÓN DE LA CLASE LA CONCILIACIÓN PRESENTADO AL PROFESOR HARBEY PEÑA SANDOVAL CONCILIACIÓN EN LO CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO INTEGRANTES DEL GRUPO: JACOBO DÍAZ BLANDÓN. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE BOGOTÁ FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES DEPARTAMENTO DE DERECHO 2017 0
CONTENIDO Tabla de contenido... Error! Bookmark not defined. 1 Introducción... Error! Bookmark not defined. 2 Descripción... Error! Bookmark not defined. 3 Descripción de la metodología... Error! Bookmark not defined. 4 Resultados... Error! Bookmark not defined. 5 Análisis de la oferta y gestión de los operadores:... 1Error! Bookmark not defined. 6 Recomendaciones de política pública... 14 1
1 Introducción El presente documento está dividido en seis partes, la primera parte es una breve descripción que indica qué es la conciliación en materia contencioso administrativo y el encargado de realizarla, la segunda es la descripción de la metodología, la tercera parte son los resultados obtenidos de la metodología, la cuarta son los análisis de la oferta y gestión de los operadores y por último algunas recomendaciones de política pública. El objetivo principal de este trabajo es presentar a las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Conciliación y comunidad en general, un panorama y análisis de la oferta y gestión de la conciliación en derecho en asuntos de lo Contencioso Administrativo en los últimos 4 años (2013-2016) a nivel nacional con desagregado municipal. La importancia de este documento radica en que presenta un panorama de la conciliación en materia Contencioso Administrativa a 26 años de la expedición de la ley 23 de 1991. Los resultados de la investigación serán presentados en un foro de divulgación en el auditorio Camilo Torres Restrepo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia. 2 Descripción La conciliación extrajudicial en la jurisdicción Contencioso Administrativo es un mecanismo alternativo de solución de conflictos suscitados entre particulares y la administración. Supuso para el año 1991 la idea que se presentaba como la solución al problema de la congestión judicial y por lo tanto se consagró como requisito de procedibilidad, que incluso se estableció en la L.1437 de 2011 como requisito de procedibilidad en el numeral 1 del art. 161. No obstante, no es suficiente definir la conciliación en asuntos de lo Contencioso Administrativo como un requisito de procedibilidad en tanto nunca debe entenderse esta como un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, sino como un mecanismo de resolución de conflictos que permite tanto a los administrados como a la administración, llegar a arreglos concertados en los que pueden obtener soluciones tempranas al tiempo que las partes pueden ahorrarse entre otras dinero y tiempo. Dicha función fue asignada a las Procuradurías Judiciales para Asuntos Administrativos bajo la coordinación de la Procuraduría Delegada para la Conciliación, la cual bajo la disposición de la L. 1367 de 2009, fue organizada dentro de la estructura de la Procuraduría General de la Nación. 3 Descripción de la metodología. La presente investigación pretende abordar desde las cifras de conciliadores y conciliaciones efectuadas, o no efectuadas, un análisis del alcance y gestión de la conciliación en asuntos de lo Contencioso Administrativo. Esto implica que la investigación no tiene el alcance para determinar si después que un asunto ha sido 2
conciliado nunca renació el conflicto, o si los no conciliados terminaron en la jurisdicción. Esto en tanto esta información no es rastreable con el sistema de información del momento, esto es el SICAAC 1. Para llevar a cabo la presente investigación, el día 14 de febrero de 2017 a través del radicado E-2017 500698, se solicitó la información aquí analizada 2 a la Procuraduría General de la Nación. A su vez, el día 21 de marzo de 2017 se realizó una insistencia a la solicitud de la información toda vez que no había sido recibida la respuesta. La respuesta fue obtenida el día 29 de marzo del presente año con la información con que contaba la Procuraduría vía correo electrónico. La información obtenida, se procedió a tabular en gráficas que permitieran un análisis más completo. En ese sentido, la fuente del presente documento es la misma Procuraduría y la metodología será cuantitativa. 4 Resultados 4.1 Oferta Para analizar la oferta nacional del servicio de conciliación como método de resolución alternativa de conflictos, se expondrá el número de municipios en Colombia en contraste con el número de municipios donde se presta el servicio. Posteriormente se expondrán el número de conciliadores por municipios ofertados. Según la información enviada por la Procuraduría General de la Nación de 1120 municipios en Colombia, el servicio de conciliación en materia de lo Contencioso Administrativo sólo se ofrece en 36 municipios. Porcentualmente solamente en el 3,25% de los municipios del país ofrece el servicio de conciliación en asuntos de lo Contencioso administrativo. 1 Sistema de información de la conciliación, el arbitraje y la amigable composición. 2 Se solicitó que se informara acerca de los municipios que contaban con Procurador Delegado para la Conciliación en asuntos de lo Contencioso Administrativo. 3
TOTAL DE MUNICIPIOS EN COLOMBIA 3% 97% Municipios sin conciliación en asuntos de lo Contencioso Adminsitrativo Municipios con conciliación en asuntos de lo Contencioso Adminsitrativo De las capitales de departamento se tiene que Medellín, Barranquilla, Bogotá D.C., Cartagena, Manizales, Tunja, Florencia, Popayán, Valledupar, Montería, Quibdó, Neiva, Riohacha, Santa Marta, Villavicencio, Pasto, Cúcuta, Armenia, Pereira, Bucaramanga, Sincelejo, Ibagué, Cali, Arauca, Yopal, Mocoa, Leticia y San Andrés (aunque de este municipio no fue entregada información alguna) cuentan con acceso a la conciliación Contencioso Administrativo. Lo que implica que Inírida, San José del Guaviare, Mitú, Puerto Carreño no cuentan con acceso aun siendo capitales de departamento. Este hecho refleja en parte la relación histórica del centro del país para con estos departamentos y sería necesario al menos aumentar la cobertura a las capitales de cada departamento. Con relación al acceso de las poblaciones rurales se puede predicar un acceso nulo o inexistente, lo que implica que la conciliación en materia de lo Contencioso Administrativo está pensada como un mecanismo urbano o por lo menos de capital de departamento. A continuación, se presenta una relación de conciliadores por municipio Códig o Dane Departamento Municipio # de conciliadores 2013 2014 2015 2016 05001 ANTIOQUIA MEDELLIN (CT) 17 17 17 17 05837 ANTIOQUIA TURBO 1 1 1 1 08001 ATLANTICO BARRANQUILLA (CT) 10 10 11 11 11001 BOGOTA D.C. (CT) BOGOTA D.C. (CT) 46 49 53 52 4
13001 BOLIVAR CARTAGENA (CT) 7 7 7 7 15001 BOYACA TUNJA (CT) 8 8 8 8 15238 BOYACA DUITAMA 1 1 1 1 17001 CALDAS MANIZALES (CT) 6 6 6 6 18001 CAQUETA FLORENCIA (CT) 2 2 2 2 19001 CAUCA POPAYÁN (CT) 6 6 6 6 20001 CESAR VALLEDUPAR (CT) 5 5 5 5 23001 CORDOBA MONTERÍA (CT) 5 5 5 5 25269 CUNDINAMARCA FACATATIVÁ 1 1 1 1 25307 CUNDINAMARCA GIRARDOT 1 1 1 1 25899 CUNDINAMARCA ZIPAQUIRÁ 1 1 1 1 27001 CHOCO QUIBDÓ 3 3 3 3 41001 HUILA NEIVA (CT) 5 5 5 5 44001 GUAJIRA RIOHACHA (CT) 4 4 4 4 47001 MAGDALENA SANTA MARTA (CT) 6 6 6 6 50001 META VILLAVICENCIO (CT) 5 5 5 4 52001 NARIÑO PASTO (CT) 6 6 6 6 NORTE DE 54001 SANTANDER CÚCUTA (CT) 5 5 5 5 63001 QUINDIO ARMENIA 3 3 3 3 66001 RISARALDA PEREIRA (CT) 4 4 4 4 68001 SANTANDER BUCARAMANGA (CT) 9 9 9 9 68081 SANTANDER BARRANCABERMEJA 1 1 1 1 68679 SANTANDER SAN GIL 1 1 1 1 70001 SUCRE SINCELEJO (CT) 4 4 4 4 73001 TOLIMA IBAGUE (CT) 6 6 6 6 76001 VALLE CALI (CT) 10 10 10 10 76109 VALLE BUENAVENTURA 1 1 1 1 81001 ARAUCA ARAUCA (CT) 3 3 3 3 85001 CASANARE YOPAL (CT) 3 3 3 3 86001 PUTUMAYO MOCOA (CT) 1 1 1 1 91001 AMAZONAS LETICIA (CT) 1 1 1 1 Fuente: Procuraduría General de la Nación De esta tabla podemos rastrear cómo los departamentos de Cundinamarca (sin tener en cuenta a Bogotá) y Santander ofrecen al menos tres municipios que ofrecen la posibilidad de conciliar los asuntos Contenciosos Administrativos, mientras que Boyacá, Antioquia y Valle del Cauca ofrece dos ubicaciones. En ese sentido podríamos reconocer estos municipios como aquellos que tienden a mejorar el acceso a los servicios de conciliación en la materia. 5
4.2 Gestión A continuación, se presentarán de manera gráfica la cantidad de solicitudes de conciliación, número de actas de conciliación efectuadas, constancias de no acuerdo, constancias de inasistencias, constancias de por asunto no conciliable y resultados distintos por municipio. La información aportada por la Procuraduría General de la Nación tiene desfases numéricos que no permiten asegurar la fidelidad de la información consignada, en tanto en varios datos de la sumatoria entre las actas de conciliación, las constancias y los otros resultados pueden superar o no concordar con el número de solicitudes radicadas en un año. En ese sentido, es manifiesta la necesidad de obtener un sistema de información unificado por todos los procuradores delegados para la conciliación Contenciosa Administrativa que permita adoptar decisiones de política pública en la materia. Esto por la cantidad de oferta que existe en el país no sería costoso, de hecho, podrían utilizarse herramientas tecnológicas básicas existentes en las entidades públicas como el SICAAC. Así, esto podría solucionarse aportando la información al sistema de información diariamente, para que se contara con información actualizada en tiempo real. A pesar de esta deficiencia, con los datos acumulados que presentan coherencia nos permitiremos hacer los análisis pertinentes. A continuación, se presentarán las gráficas relativas al número de audiencias solicitadas, actas de conciliación y constancias por no acuerdo, no asistencia u otro resultado diferente, después de hacer la presentación de gráficas se procederá a hacer un cadro resumen de porcentajes con su respectivo análisis. 6
Conciliaciones solicitades 20000 15000 10000 5000 0 Conciliaciones solicitadas por año 2013 Conciliaciones solicitadas por año 2014 Conciliaciones solicitadas por año 2015 Conciliaciones solicitadas por año 2016 Actas de conciliación 5000 4000 3000 2000 1000 0 Número de actas de conciliación por año 2013 Número de actas de conciliación por año 2014 Número de actas de conciliación por año 2015 Número de actas de conciliación por año 2016 7
Constancias de no acuerdo 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2013 2014 2015 2016 Constancia de inasistencias 2500 2000 1500 1000 500 0 Número de constancias de inasistencia por año 2013 Número de constancias de inasistencia por año 2014 Número de constancias de inasistencia por año 2015 Número de constancias de inasistencia por año 2016 8
Constancias de asunto no conciliables 1000 800 600 400 200 0 Número de constancias por asunto no conciliable por año 2013 Número de constancias por asunto no conciliable por año 2014 Número de constancias por asunto no conciliable por año 2015 Número de constancias por asunto no conciliable por año 2016 Resultados diferentes Desistimientos 1000 800 600 400 200 0 Número de resultados diferentes a actas y constancias por año DESISTIMIENTOS 2013 Número de resultados diferentes a actas y constancias por año DESISTIMIENTOS 2014 Número de resultados diferentes a actas y constancias por año DESISTIMIENTOS 2015 Número de resultados diferentes a actas y constancias por año DESISTIMIENTOS 2016 9
A su vez porcentualmente se podría resumir la información así Municipio % de actas de conciliación por año % de constancias de no acuerdo por año % de constancias de inasistencia por año % de constancias por asunto no conciliable por año 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016 2013 2014 2015 2016 MEDELLIN (CT) 4,35 6,34 4,23 4,78 80,31 73,33 89,88 71,68 7,57 12,08 6,85 9,60 1,15 0,39 1,92 0,91 TURBO 5,51 3,69 4,41 4,10 53,39 81,99 89,71 61,96 33,90 0,00 0,18 5,92 4,24 1,28 1,29 1,14 BARRANQUILLA (CT) 11,17 77,33 62,07 9,00 59,87 263,24 70,59 71,21 14,04 45,71 18,89 5,91 5,96 5,76 5,26 1,16 BOGOTA D.C. (CT) 11,99 23,69 18,23 15,34 61,92 54,90 54,99 62,56 14,46 11,54 9,15 9,27 5,79 2,22 2,31 2,71 CARTAGENA (CT) 10,28 15,66 10,65 11,31 53,95 56,08 63,56 57,01 28,60 22,72 35,27 16,52 14,64 2,50 4,89 1,83 TUNJA (CT) 2,85 3,71 7,06 5,86 46,97 61,07 72,96 71,34 8,45 16,31 15,67 15,52 4,15 1,36 2,70 3,09 DUITAMA 6,42 100,00 11,86 8,51 87,16 856,76 1,69 98,94 11,15 167,57 11,86 11,70 5,74 16,22 0,00 1,06 MANIZALES (CT) 6,23 6,55 7,79 4,04 64,82 43,31 74,75 76,61 7,94 6,11 6,21 4,84 8,02 28,44 2,99 7,78 FLORENCIA (CT) 1,76 4,07 3,26 1,31 84,64 74,66 58,22 73,93 12,13 20,73 16,43 11,83 2,84 6,64 0,00 0,22 POPAYÁN (CT) 10,38 17,29 10,79 8,00 117,40 88,47 85,53 78,47 20,23 6,48 9,25 16,22 6,92 1,44 1,13 1,63 VALLEDUPAR (CT) 6,85 6,60 4,89 4,76 67,70 88,40 69,13 72,99 14,81 27,44 23,73 41,58 2,43 0,71 0,58 0,44 MONTERÍA (CT) 4,89 19,85 7,05 4,41 85,59 73,65 56,83 71,56 20,19 30,41 19,93 15,89 6,22 4,21 5,92 4,79 FACATATIVÁ 4,44 34,60 4,00 0,79 21,67 65,40 0,00 28,85 0,00 0,00 0,00 11,07 0,18 0,00 0,00 15,81 GIRARDOT 7,08 9,42 3,21 1,45 78,46 82,98 79,70 77,31 4,00 11,25 0,00 5,44 7,08 0,61 0,00 0,36 ZIPAQUIRÁ 24,11 20,77 13,19 3,47 185,71 28,19 44,44 97,57 18,75 12,46 34,72 4,17 5,65 1,19 9,72 2,43 QUIBDÓ 3,63 6,40 6,45 3,96 48,65 66,26 76,33 66,93 26,14 33,04 45,28 31,65 7,81 9,03 4,12 8,23 NEIVA (CT) 5,61 10,50 8,15 7,03 68,94 69,29 81,98 79,56 7,29 9,83 10,06 7,55 1,97 2,96 5,31 2,15 RIOHACHA (CT) 8,42 9,61 7,00 3,51 37,54 52,55 52,33 55,48 14,14 21,69 24,69 31,58 11,11 4,80 5,53 1,97 SANTA MARTA (CT) 3,68 4,74 4,24 3,08 72,42 64,71 71,96 56,58 18,86 27,61 27,17 26,17 10,39 5,79 10,43 3,85 VILLAVICENCIO (CT) 7,42 8,46 4,14 4,38 69,14 77,40 78,90 78,54 11,88 15,04 8,52 8,98 13,36 3,20 6,33 8,76 PASTO (CT) 10,29 22,10 11,42 10,36 80,86 70,13 59,33 68,72 13,53 17,50 9,64 8,89 3,76 3,35 5,44 5,61 CÚCUTA (CT) 5,39 18,33 10,94 6,40 68,66 70,47 62,09 81,53 16,67 9,65 7,08 8,60 2,35 1,93 1,13 0,20 10
ARMENIA 11,04 18,01 17,42 9,11 101,27 43,01 72,47 81,46 5,43 2,18 9,63 5,58 2,71 0,25 1,27 0,74 PEREIRA (CT) 1,98 4,95 4,54 5,32 43,30 91,86 44,28 51,77 18,77 7,36 8,85 3,71 1,11 1,98 0,33 0,68 BUCARAMANGA (CT) 9,00 15,58 10,61 22,96 74,35 64,11 69,78 52,78 10,28 5,05 8,04 7,10 3,41 1,13 1,99 1,79 BARRANCABERMEJA 5,06 5,85 5,11 1,81 55,62 62,77 84,09 81,00 19,66 7,45 6,82 2,26 16,85 2,13 6,82 11,76 SAN GIL 8,92 9,66 8,21 5,25 142,25 42,44 58,57 72,53 38,97 4,62 5,00 7,41 8,92 8,40 0,00 1,23 SINCELEJO (CT) 11,36 5,09 434,49 0,00 65,92 81,89 79,66 61,76 20,21 30,93 26,43 26,65 4,29 2,14 3,37 2,04 IBAGUE (CT) 23,86 6,98 5,71 7,31 59,05 73,38 26,32 75,57 12,47 24,59 7,43 29,65 5,46 1,70 4,62 0,31 CALI (CT) 8,33 17,63 15,38 12,06 52,06 60,60 58,97 54,77 13,20 0,00 21,52 13,99 2,98 2,37 2,11 1,07 BUENAVENTURA 9,84 5,58 11,15 3,99 87,56 75,97 84,32 49,00 0,00 12,88 0,00 2,28 10,36 3,86 1,05 0,00 ARAUCA (CT) 6,98 4,82 3,71 7,16 79,55 79,44 78,19 79,32 5,99 42,13 6,50 3,78 7,23 5,84 1,86 2,19 YOPAL (CT) 7,39 2,20 2,88 4,01 63,45 75,51 80,23 86,16 16,84 6,12 17,66 28,42 0,62 1,41 7,10 2,73 MOCOA (CT) 6,30 7,31 37,84 11,84 64,71 82,69 293,24 89,10 0,00 10,38 25,68 4,98 1,26 1,54 2,70 0,31 LETICIA (CT) 13,33 22,47 2,28 0,00 120,00 64,04 18,24 53,13 35,00 47,19 5,21 37,50 13,33 6,74 4,56 21,88 Total 8,29 13,71 18,65 9,51 67,62 68,85 65,80 66,05 13,87 13,42 13,11 12,80 4,80 2,92 2,81 2,37 En este análisis no se han tenido el caso de Duitama para el año 2014, Sincelejo para el año 2015, ni Mocoa para el año 2015 en tanto sus datos no tienen el mínimo de coherencia que pudieran inferir que son confiables, en tanto tienen más actas de conciliación y de no acuerdo que actas solicitadas. De estos resultados podemos hacer evidente que los resultados de las actas de conciliación, por lo general no ha alcanzado niveles superiores al 13%, aun cuando la meta que se había propuesto como meta mínima de conciliación era del 39% 3 puesto que este es el porcentaje de actas de conciliación de los Centros de Conciliación. A su vez, dentro de la política pública de conciliación en general el DNP propuso una meta del 60% de actas, número que aún está más lejos de los resultados obtenidos. 3 Dato obtenido de la cátedra La conciliación dentro del programa curricular de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. 11
Quien mayor porcentaje de conciliaciones obtuvo en el periodo estudiado es el caso de Facatativá en el año 2014, alcanzando un nivel de 34%. Cifra que ningún otro municipio estuvo cerca. Por lo que sería recomendable estudiar qué circunstancias permitieron alcanzar estos resultados e intentar replicarlos en aras de mejorar porcentualmente los acuerdos conciliatorios. Como casos interesantes sería importante estudiar los motivos del por qué en Bogotá (aun siendo capital) tiene niveles más altos de conciliaciones que el resto del país llegando a niveles superiores al 20% en el año 2014 y del 18% para el 2015, lo que permite inferir una estabilidad que deberá ser corroborada este año. A su vez, sería importante estudiar el caso de Montería para el año 2014 que por poco llegó al 20% aunque al año siguiente decayó al 7%. 5 Análisis de la oferta y gestión de los operadores: De la información obtenida y descrita se puede afirmar que: - La conciliación en materia contenciosa administrativa es casi exclusiva de los municipios capital de departamento y de ciertos municipios de importancia departamental: Medellín, Barranquilla, Bogotá D.C., Cartagena, Manizales, Tunja, Florencia, Popayán, Valledupar, Montería, Quibdó, Neiva, Riohacha, Santa Marta, Villavicencio, Pasto, Cúcuta, Armenia, Pereira, Bucaramanga, Sincelejo, Ibagué, Cali, Arauca, Yopal, Mocoa, Leticia y San Andrés. - La conciliación en materia contencioso administrativa no pertenece a lo rural sino a los cascos urbanos. Esto derivado a que no existe ningún lugar donde se presente la oferta de conciliación en asuntos Contencioso Administrativo de naturaleza rural o apartado. - La mayoría de asuntos no se concilian, sino que se termina la audiencia de conciliación con constancias por no acuerdo. Esta afirmación si bien no cuenta con un porcentaje claro en tanto se mantienen los desfases en la información, sí se deriva de la mayoría de municipios donde hay una relativa estabilidad de información. - En el paso del tiempo no ha significado una estandarización de conciliaciones esperables en una suerte de estabilización. Eso significa que municipios como Montería, presente en el año 2014 un pico de casi el 20% disminuyeran al 7% al año siguiente, o la capital (Bogotá) para el año 2014 concilió el 23% mientras que para el año 2015 disminuyó nuevamente al 18%. O Popayán subiera su nivel de conciliación en 2014 al 17% y lo disminuyera en casi 10% al año siguiente. En ese sentido no se observa un aumento tendencial sino un comportamiento aleatorio que debería ser estabilizado como parte de una política pública de conciliación. 12
- No hay trazabilidad de los asuntos conciliados o no conciliados, lo que implica que es imposible hacer un estudio sobre los efectos de la conciliación en la resolución efectiva de conflictos. 6 Recomendaciones de política pública. En aras de garantizar el acceso al servicio a nivel territorial es necesario que por lo menos toda capital de departamento, cuente con al menos un conciliador de asuntos Contencioso Administrativo. Adoptar un sistema de información unificado entre todos los procuradores delegados para la conciliación Contencioso Administrativa que permita mantener y tener en tiempo real la información cuantificada de las conciliaciones llevadas en el país. Estudiar posibles formas de estabilización porcentual de actas de conciliación que permitan un aumento tendencial de las mismas. Adoptar un sistema de trazabilidad de las actas o constancias expedidas en las conciliaciones Contencioso Administrativas, que permita identificar los efectos reales sobre la resolución de los conflictos. 13
Índice de tablas. Tabla oferta en relación a municipios 3 Tabla número de conciliadores en relación a municipios 3 Tablas relativas a gestión 7 Tabla de los porcentajes conciliación por municipio 10 14