ASUNTO CONSECUENCIAS DERIVADAS DEL ABANDONO DE UN GRUPO POLITICO MUNICIPAL POR TODOS LOS CONCEJALES QUE LO INTEGRABAN FECHA 10 DE MAYO DE 2009 NORMATIVA UTILIZADA Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local Ley 14/1990, de 26 de julio, de Reforma de la Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias. Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales CONSULTA Se solicita que por parte de los servicios jurídicos de la FECAM se informe de forma oficial sobre diversas circunstancias que derivan del reciente abandono de un grupo político municipal que han comunicado los concejales que hasta ahora lo integraban, y en concreto sobre los efectos que tal hecho produce en la composición y funcionamiento de las Comisiones Informativas, en el funcionamiento del Pleno y en la asignación de dotaciones económicas a los grupos políticos. Planteada la cuestión en los términos expuestos, el parecer de los servicios jurídicos de la FECAM es el siguiente. I.- La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) optó por una organización grupal del trabajo corporativo, estableciendo al efecto la obligatoria adscripción de todo concejal a un Grupo municipal, integrando el Grupo Mixto aquéllos que no quedaran incluidos en ningún Grupo municipal (artículo 23 y siguientes LBRL y artículos 23 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales).
Sin embargo, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, partiendo de los dispuesto en el "Código de conducta política en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales" suscrito por el Gobierno y las fuerzas políticas el día 7 de julio de 1998, modificó el sistema al introducir la figura del concejal no adscrito en el artículo 73.3 de la LBRL en los siguientes términos: "A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos. El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial. Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación. Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla. Los grupos políticos deberán llevar con una contabilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida.
Cuando la mayoría de los concejales de un grupo político municipal abandonen la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de la misma, serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier caso, el secretario de la corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación política que presentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas". Queda claro así que con la nueva redacción del artículo 73.3 LBRL no es posible que los Concejales que pasen a la condición de no adscritos, por cumplirse el supuesto de hecho previsto en dicho precepto, puedan entrar a formar parte del grupo mixto (en este sentido, debe entenderse derogada la disposición contenida en el art. 73 de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Reforma de la Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, que preveía que los concejales que por su voluntad se separen del grupo por el que fueron elegidos y no se integraran en otro pasarán a formar parte del grupo mixto) o de otro grupo político. Lo que hace la Ley es, precisamente, abortar o eliminar esta posibilidad, creando al figura del Concejal no adscrito como aquel que queda extramuros de los grupos políticos constituidos. De esta forma, en el funcionamiento de la Corporación existirán los grupos políticos, como órgano de funcionamiento expresamente reconocido e institucionalizado, y los Concejales no adscritos, que son aquellos que se encuentren en alguna de las situaciones del artículo 73.3 LBRL (en este sentido se expresa la Sentencia núm. 139/2007, de 22 junio, del Tribunal Superior de Justicia de Islas Canarias, Las Palmas (Sala de lo Contencioso-Administrativo). II.- Aunque la condición de Concejal "no adscrito" lo es por mandato directo del legislador, cuando se dan cualesquiera de los presupuestos previstos en el artículo 73.3 LBRL, ello no elimina la necesidad de que el Pleno del Ayuntamiento adopte un Acuerdo en virtud del cual se tome razón de la condición de miembros no adscritos de los Concejales que integraron la lista electoral del partido político y que luego la abandonaron y a partir del cual se desplegarán todos los efectos que la Ley anuda a dicha condición.
Según la STC 32/1985, las Comisiones Informativas son "meras divisiones internas del Pleno Municipal, carentes de competencias decisorias propias y cuya función se reduce a preparar las decisiones de aquél", advirtiendo que una composición no proporcional de las mismas resulta constitucionalmente inaceptable al tratarse de meras divisiones internas del Pleno, por lo que en cuanto partes de éste deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura política del Pleno municipal. El artículo 20.1,c) LRBRL atribuye el derecho a participar en las Comisiones Informativas a todos los Grupos integrantes de la Corporación. En cuanto a su proporcionalidad, el artículo 125,b) del ROF dispone que "cada Comisión estará integrada de forma que su composición se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos políticos representados en la Corporación" y añade el apartado c) de dicho precepto que "la adscripción concreta a cada Comisión de los miembros de la Corporación que deban formar parte de la misma en representación de cada grupo, se realizará mediante escrito del Portavoz del mismo dirigido al Alcalde o Presidente y del que se dará cuenta al Pleno". No obstante, tal y como se razonó en el apartado I anterior, al no formar parte los concejales no adscritos de ningún grupo político, la convocatoria de los mismos a las Comisiones Informativas no lo será en su condición de miembros de un Grupo Político, ni siquiera del Grupo Municipal Mixto, sino en su condición de Concejales no adscritos, ya que esta es una exigencia que deriva de la nueva redacción dada al art. 73.3 LBRL. En opinión de los servicios jurídicos de la FECAM, aunque los artículos citados parecen vincular la participación en las Comisiones Informativas a los Grupos municipales, ello no significa que deba desconocerse la figura del Concejal no adscrito, de modo que sean excluidos, sin más, de todas las Comisiones, ni tampoco que tales Concejales deban integrarse automáticamente, en virtud de su condición de representantes, en todas ellas, sino que poseen en todo caso un derecho a integrarse en condiciones de igualdad con el resto de los concejales, con la finalidad de evitar colocar en una situación de ventaja a quien, tras aceptar el mandato ideológico de un Partido, se aparta de él y del programa político para cuya ejecución pidió la confianza del electorado. Por ello, teniendo en cuenta que el derecho a formar parte de las Comisiones está reconocido no a los concejales sino a los Grupos políticos, los concejales no adscritos
carecen como tales de derecho a formar parte de las Comisiones Informativas. Sin embargo, como antes se indicó, los referidos concejales podrán tener representación en una o varias comisiones (el art. 84 de la Ley 14/1990, dispone que todos los Concejales participan en las Comisiones Informativas), pudiendo el Pleno variar la composición de las Comisiones Informativas actualmente existente, recomponiendo la proporcionalidad entre los grupos políticos que efectivamente existen (este principio exige que al fijar la composición de las Comisiones se procure dotar de presencia en ellas a las fuerzas políticas presentes en el Pleno en proporción a sus respectivas representaciones) o incluso mantenerla con la presencia en las mismas Comisiones Informativas de los concejales que ya formaban parte de ellas, si bien no en representación del grupo político al que pertenecían, sino como concejales no adscritos. Y en el caso de las sesiones plenarias la participación en los Plenos municipales se producirá a título individual y en la condición de concejales no adscritos, correspondiendo al Alcalde disponer el orden y duración de sus intervenciones (art. 94 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales), que siempre habrían de producirse en último lugar, una vez hayan intervenido los portavoces de los grupos políticos municipales. III.- La Ley no precisa los derechos económicos de los Concejales no adscritos, simplemente indica que no serán superiores a los que tenían o tienen los Concejales adscritos a un grupo político, y deja abierta la posibilidad de que sea la normativa reglamentaria de cada Corporación (Reglamento Orgánico) la que decida sobre el alcance y contenido de estos derechos. No obstante, en la II Adenda al Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las corporaciones locales, suscrito por la mayoría de las formaciones políticas españolas el 23 de mayo de 2006, se establecen una serie de principios de referencia para la actuación de las Corporaciones Locales en relación con los Concejales no adscritos que son aplicables al presente caso: 1) Los concejales no adscritos como consecuencia del abandono de la formación política por la que concurrieron a las elecciones locales no podrán ejercer los derechos atribuidos por la legislación aplicable a los grupos políticos en el
desarrollo de las sesiones plenarias, sin perjuicio de los derechos que constitucionalmente les correspondan como concejales. 2) Los concejales no adscritos como consecuencia del abandono de la formación política por la que concurrieron a las elecciones locales no podrán mejorar su situación anterior al abandono del grupo municipal de origen en cuanto a su participación en las Comisiones Informativas, de tal forma que un eventual nuevo reparto proporcional en la composición de las mismas no puede beneficiar a los referidos concejales más de lo que suponían la situación anterior. 3) Los concejales no adscritos como consecuencia del abandono de la formación política por la que concurrieron a las elecciones locales no podrán participar en la Junta de Portavoces, pues la referida Junta solo puede ser constituida por los portavoces de los grupos políticos municipales. 4) En cuanto a las asignaciones, medios económicos y materiales que se conceden a los grupos políticos, en modo alguno son reconocibles en favor de los concejales no adscritos. Ello nos lleva a concluir afirmando que el Ayuntamiento no debe atribuir a los citados conejales no adscritos asignación económica alguna de las previstas en el art. 73.3 LBRL para los grupos políticos, procediendo incluso el reintegro de las cantidades abonadas de forma anticipada al grupo político municipal que correspondan al período de tiempo transcurrido desde el momento en que los concejales que lo integraban lo abandonaron voluntariamente. Lógicamente, los referidos concejales no adscritos sí deben percibir asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación, en la cuantía señalada por el pleno de la misma, tal y como dispone el art. 75.3 LBRL.