COMISIÓN / ITALIA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda) de 14 de septiembre de 2004 * En el asunto C-385/02, que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo al artículo 226 CE, presentado el 28 de octubre de 2002, Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. K. Wiedner y R. Amorosi, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo, parte demandante, contra República Italiana, representada por el Sr. M. Fiorilli, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo, parte demandada, * Lengua de procedimiento: italiano. I - 8139
SENTENCIA DE 14.9.2004 ASUNTO C-385/02 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda), integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. J.-P. Puissochet, J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), y R. Schintgen, y la Sra. N. Colneric, Jueces; Abogado General: Sra. J. Kokott; Secretaria: Sra. M. Mugica Arzamendi, administradora principal; habiendo examinado los documentos obrantes en autos y celebrada la vista el 10 de marzo de 2004; habiendo considerado las observaciones presentadas por las partes; oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de abril de 2004; dicta la siguiente Sentencia 1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos I - 8140
COMISIÓN / ITALIA públicos de obras (DO L 199, p. 54; en lo sucesivo, «Directiva») y, en particular, de su artículo 7, apartado 3, al haber adjudicado el Magistrato per il Po di Parma, organismo autónomo del Ministero dei lavori pubblici (actualmente Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) contratos públicos relativos a la finalización de la construcción de un dique de contención de las crecidas del río Parma, localidad de Marano (municipio de Parma), así como a las obras de adecuación y terminación de un dique de contención del río Enza y de regulación del río Terdoppio, al sudoeste de Cerano, recurriendo al procedimiento negociado sin publicación previa de un anuncio de licitación, a pesar de que no concurrían los requisitos necesarios para ello. Marco jurídico 2 El artículo 7, apartado 3, letras b), c), y e), de la Directiva establece: «Los poderes adjudicadores podrán adjudicar sus contratos de obras recurriendo al procedimiento negociado, sin publicar previamente un anuncio de licitación, en los casos siguientes: [...] b) cuando, a causa de su especificidad técnica, artística o por motivos relacionados con la protección de derechos de exclusividad, la ejecución de las obras sólo pueda encomendarse a un determinado contratista; I - 8141
SENTENCIA DE 149.2004 ASUNTO C-385/02 c) cuando, en la medida estrictamente necesaria, la urgencia apremiante producida por acontecimientos imprevisibles para los poderes adjudicadores, no sea compatible con los plazos exigidos por los procedimientos abiertos, restringidos o negociados contemplados en el apartado 2. Las circunstancias alegadas para justificar la urgencia apremiante no deberán en ningún caso ser imputables a los poderes adjudicadores; [...] e) para nuevas obras que consistan en la repetición de obras similares realizadas por el contratista titular de un primer contrato adjudicado por los mismos poderes adjudicadores, con la condición de que dichas obras sean conformes a un proyecto de base y que dicho proyecto haya sido objeto de un primer contrato adjudicado según los procedimientos mencionados en el apartado 4. La posibilidad de recurrir a este procedimiento deberá ser expresada desde el inicio del procedimiento de adjudicación del primer contrato, y el importe total previsto para la continuación de las obras se tomará en cuenta por parte de los poderes adjudicadores para la aplicación del artículo 6. Únicamente se podrá utilizar este procedimiento durante un período de tres años a partir de la celebración del contrato inicial.» 3 El artículo 7, apartado 4, de la Directiva dispone: «En todos los demás casos, los poderes adjudicadores adjudicarán sus contratos de obras recurriendo al procedimiento abierto o al procedimiento restringido.» I - 8142
COMISIÓN / ITALIA Antecedentes de hecho 4 Mediante los Decretos n s 11414 y 11416, de 9 de octubre de 1997, y n 11678, de 15 de octubre de 1997, el Magistrato per il Po di Parma aprobó los siguientes contratos públicos de obras: terminación de la construcción de un dique de contención de las crecidas del río Parma, localidad de Marano (municipio de Parma); adecuación y terminación de un dique de contención para el río Enza, y regulación de las crecidas del río Terdoppio, al sudoeste de Cerano. 5 Los importes de dichas obras ascendían aproximadamente a 37.210 millones de liras y 19.500 millones de liras, respectivamente. 6 Los contratos públicos iniciales relativos a las obras mencionadas habían sido adjudicados en las fechas siguientes: 22 de diciembre de 1988 en relación con el Parma, 26 de octubre de 1982 en relación con el Enza, y I - 8143
SENTENCIA DE 14.9.2004 ASUNTO C-385/02 20 de mayo de 1988 en relación con el Terdoppio. Procedimiento administrativo previo 7 Mediante escrito de 27 de septiembre de 2000, la Comisión pidió a las autoridades italianas algunos datos sobre el procedimiento seguido para la adjudicación de los contratos públicos mencionados en el apartado 4 de la presente sentencia (en lo sucesivo, «contratos públicos controvertidos»). 8 Mediante escritos de 19 de octubre de 2000 y de 26 de marzo de 2001, las autoridades italianas respondieron alegando que el procedimiento que habían seguido se ajustaba a las exigencias del artículo 7, apartado 3, letra e), de la Directiva, ya que las obras de que se trata consistían en la repetición de obras similares a las que ya había encomendado el Magistrato per il Po di Parma a las empresas titulares de los contratos públicos iniciales y se atenían a un proyecto de base que había sido objeto de un primer contrato adjudicado según el procedimiento previsto en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva. Señalaban que, además, la facultad de la autoridad contratante para recurrir al procedimiento negociado se había previsto en los anuncios de licitación iniciales y el Magistrato per il Po di Parma había tomado en consideración el total estimado para la realización de cada obra para la aplicación de las disposiciones comunitarias. Puntualizaban, por último, que la utilización del procedimiento negociado se produjo dentro de los tres años siguientes a la celebración del contrato público inicial. 9 Mediante escrito de 23 de abril de 2001, la Comisión requirió a la República Italiana para que presentara sus observaciones. I - 8144
COMISIÓN / ITALIA 10 Las autoridades italianas respondieron mediante escritos de 8 de junio y de 17 de diciembre de 2001 alegando, en particular, que el período de tres años posterior a la celebración del contrato público inicial, a que se refiere el artículo 7, apartado 3, letra e), de la Directiva, comienza a correr a partir de la fecha en que se reciben los trabajos relativos al contrato público inicial por cuanto esta fecha representa la terminación del contrato. 11 Dado que esta respuesta no la satisfizo, el 21 de diciembre de 2001, la Comisión emitió un dictamen motivado por el que se conminaba a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para atenerse a él dentro de un plazo de dos meses a partir de su notificación. Dado que la República Italiana no respondió a este dictamen, la Comisión interpuso el presente recurso. Pretensiones 12 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva y, en particular, de su artículo 7, apartado 3, al haber adjudicado el Magistrato per il Po di Parma algunos contratos públicos relativos a la finalización de la construcción de un dique de contención de las crecidas del río Parma, localidad de Marano (municipio de Parma), así como a las obras de adecuación y terminación de un dique de contención para el río Enza y de regulación del río Terdoppio, al sudoeste de Cerano, recurriendo al procedimiento negociado sin publicación previa de un anuncio de licitación. Condene en costas a la República Italiana. I - 8145
SENTENCIA DE 14.9.2004 ASUNTO C-385/02 13 La República Italiana solicita que, sin perjuicio de la interpretación del artículo 7, apartado 3, de la Directiva en cuanto a competencia, el Tribunal de Justicia considere que el Gobierno italiano cometió un error excusable debido a la versión italiana de la disposición, en relación con la interpretación de esta misma disposición sobre la base del tenor literal de la mayoría de las versiones lingüísticas. Sobre el incumplimiento 14 Ha quedado acreditado que los contratos públicos controvertidos están sujetos a la Directiva y se celebraron por el procedimiento negociado sin publicación previa de un anuncio de licitación. Este procedimiento sólo está permitido en los supuestos que, con carácter limitativo, enumera el artículo 7, apartado 3, de la Directiva. En su escrito de contestación el Gobierno italiano invoca tres motivos al objeto de demostrar que los contratos controvertidos se inscriben en el ámbito de uno de tales supuestos. 15 En primer lugar, el Gobierno italiano alega que, entre 1981 y 1990, el Magistrato per il Po di Parma promovió algunos procedimientos para que se realizaran actuaciones destinadas a la seguridad hidráulica de los territorios y de las zonas afectadas por las crecidas del río Po y de sus afluentes mediante contratos sobre la elaboración del proyecto de conjunto y sobre la ejecución de las obras por lotes a medida que se contara con fondos disponibles. Señala que los contratos públicos sobre la elaboración del proyecto y sobre el primer lote de las obras se adjudicaron a través de un procedimiento conforme con el Derecho comunitario. Precisa que los anuncios de licitación relativos a dichos contratos contenían una cláusula que permitía que la administración adjudicadora atribuyera a la misma empresa la ejecución de lotes de obras posteriores. 16 Observa que, habida cuenta de la complejidad y del carácter delicado de las obras, el Consiglio superiore dei lavori publici puntualizó en un dictamen técnico que dichas I - 8146
COMISIÓN / ITALIA obras debía ejecutarlas un único adjudicatario cualificado y que, si se realizaban por lotes, debía garantizarse su continuidad. Manifiesta que la cláusula contenida en el anuncio de licitación, así como en los contratos sobre la elaboración del proyecto y sobre el primer lote de obras reprodujo dicha sugerencia técnica. Sostiene que la opción por el procedimiento negociado sin publicación previa de un anuncio de licitación para la adjudicación de los contratos de que se trata suponía el cumplimiento de una obligación contractual. 17 Según el Gobierno italiano, la entidad adjudicadora quiso responder a exigencias técnicas relativas a la ejecución de todas las obras por un único adjudicatario. A su juicio, la ejecución por lotes de obras unitarios plantea a menudo problemas de compatibilidad de ejecución y, por ende, algunas dificultades, en caso de destrucción o deterioro de las obras, para dirimir las responsabilidades respectivas por los perjuicios que de ello se derivan. 18 Debe entenderse que este primer motivo de oposición se basa en el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva, en la medida en que esta disposición autoriza el recurso al procedimiento negociado, sin publicación previa de un anuncio de licitación, para las obras cuya ejecución, por razones técnicas, sólo puede encomendarse a un empresario determinado. 19 Las disposiciones del artículo 7, apartado 3, de la Directiva, que autorizan excepciones a las normas que pretenden garantizar la efectividad de los derechos reconocidos por el Tratado CE en el sector de los contratos públicos de obras, deben ser objeto de una interpretación estricta, y la carga de la prueba de que existen realmente las circunstancias excepcionales que justifican la excepción incumben a quien quiera beneficiarse de ellas (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de mayo de 1995, Comisión/Italia, C-57/94, Rec. p. I-1249, apartado 23, y de 28 de marzo de 1996, Comisión/Alemania, C-318/94, Rec. p. I-1949, apartado 13). I - 8147
SENTENCIA DE 14.9.2004 ASUNTO C-385/02 20 De ello se desprende que las autoridades italianas deben probar que existían razones técnicas que hacían necesaria la adjudicación de los contratos públicos controvertidos al empresario encargado del contrato inicial (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 24). 21 Es cierto que el objetivo de garantizar la continuidad de las obras relativas a proyectos complejos y cuya finalidad es la seguridad hidráulica de una región es una consideración técnica cuya importancia debe reconocerse. Sin embargo, la mera afirmación del carácter complejo y delicado de un conjunto de obras no basta para demostrar que sólo puede encomendarse a un mismo empresario, en particular, cuando las obras se dividen en lotes, cuya realización debe prolongarse durante muchos años. 22 Pues bien, en el caso de autos, el Gobierno italiano se limitó a evocar, de manera general, el sentido de un dictamen del Consiglio superiore dei lavori publici, sin dar las explicaciones detalladas que habrían permitido demostrar la necesidad del recurso a un único empresario. 23 En relación con la alegación, formulada por el Gobierno italiano, de que el recurso al procedimiento negociado sin publicación previa de un anuncio de licitación para la adjudicación de los contratos públicos controvertidos supone el cumplimiento de una obligación contractual, aunque se considere pertinente, debe observarse que dicho Gobierno no ha demostrado la existencia de tal obligación. Por el contrario, según los elementos aportados ante el Tribunal de Justicia, el Magistrato per il Po di Parma no estaba obligado a adjudicar los lotes posteriores a los adjudicatarios de los primeros lotes de obras, sino que únicamente tenía la posibilidad de hacerlo. I - 8148
COMISIÓN / ITALIA 24 De ello se desprende que el motivo de oposición basado en el artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva es infundado y debe desestimarse. 25 En segundo lugar, según el Gobierno italiano, era urgente, en el caso de autos, concluir las obras a fin de evitar que su carácter incompleto incrementara el riesgo de inundaciones. 26 Debe considerarse que este segundo motivo de oposición se basa en el artículo 7, apartado 3, letra c), de la Directiva, el cual autoriza recurrir al procedimiento negociado, sin publicación previa de un anuncio de licitación, cuando la urgencia apremiante, producida por acontecimientos imprevisibles para las entidades adjudicadoras, no sea compatible con los plazos exigidos por los procedimientos normales. La segunda frase de esta disposición establece que las circunstancias invocadas para justificar la urgencia apremiante en ningún caso deben ser imputables a las entidades adjudicadoras. 27 Pues bien, en el presente asunto, los contratos públicos iniciales relativos a las obras de protección contra las inundaciones habían sido adjudicados en los años ochenta. Además, desde el principio se había previsto que se procedería a la ejecución de las obras por lotes a medida que se contara con fondos disponibles. 28 Dichos elementos no prueban ninguna urgencia apremiante. Por el contrario, forman parte de la organización efectuada por la entidad adjudicadora. I - 8149
SENTENCIA DE 14.9.2004 ASUNTO C-385/02 29 De ello se deduce que este segundo motivo de oposición, basado en el artículo 7, apartado 3, letra c), de la Directiva, es infundado y debe ser desestimado. 30 En tercer lugar, el Gobierno italiano invoca el artículo 7, apartado 3, letra e), de la Directiva, el cual, sin perjuicio de que concurran determinados requisitos, autoriza la utilización del procedimiento negociado, sin publicación previa de un anuncio de licitación, para obras nuevas que consistan en la repetición de obras similares encomendadas a la empresa titular de un primer contrato por las mismas entidades adjudicadoras. 31 A tenor de la última frase de esta disposición, esta posibilidad sólo se brinda durante un período de tres años a partir de la celebración del contrato inicial. El Gobierno italiano alega que este período empieza a correr a partir de la finalización de las obras del contrato inicial y no a partir de la adjudicación de ese contrato. 32 Con carácter subsidiario, el Gobierno italiano pide al Tribunal de Justicia que considere que ha cometido un error excusable debido a la versión italiana del artículo 7, apartado 3, de la Directiva. 33 A este respecto, procede señalar que el artículo 7, apartado 3, letra e), de la Directiva autoriza a optar por el procedimiento negociado, sin publicación previa de un anuncio de licitación, para obras nuevas que consistan en la repetición de obras similares encomendadas a la empresa titular de un primer contrato. No obstante, la última frase de esta disposición puntualiza que sólo puede utilizarse éste procedimiento «durante un período de tres años a partir de la celebración del contrato inicial». I - 8150
COMISIÓN / ITALIA 34 A la luz de la comparación de las versiones lingüísticas de esta disposición, debe interpretarse la expresión «celebración del contrato inicial» en el sentido de la formalización del contrato inicial y no en el sentido de lafinalizaciónde la obras que son objeto del contrato. 35 En particular, las versiones danesa «indgaaelsen af den orprindelige kontrakt», inglesa «the conclusion of the original contract», española «formalización del contrato inicial» y portuguesa «celebração do contrato inicial» designan sin ambigüedad el contrato y no puede considerarse que se refieren a las obras que constituyen su objeto. 36 Confirma esta interpretación el objeto de la disposición controvertida y su lugar en el sistema de la Directiva. 37 Por una parte, dado que se trata de una disposición que establece excepciones, que debe interpretarse en sentido estricto, debe optarse por la interpretación que limita el período durante el cual la excepción es efectiva y no por la que supone su ampliación. Responde a este objetivo la interpretación que considera punto de partida la fecha de celebración del contrato inicial y no la fecha, necesariamente posterior, de la finalización de las obras que constituyen su objeto. 38 Por otra parte, la seguridad jurídica, deseable en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, exige que la fecha de inicio del período de que se trata pueda determinarse de manera cierta y objetiva. Así pues, si bien la fecha de celebración del contrato es cierta, puede considerarse que numerosas fechas corresponden a la finalización de las obras, lo cual puede implicar una considerable inseguridad. I - 8151
SENTENCIA DE 14.9.2004 - ASUNTO C-385/02 Además, si bien la fecha de celebración del contrato es, sin lugar a dudas, patente desde el principio, factores accidentales o voluntarios pueden modificar la fecha de finalización de las obras, cualquiera que sea la definición que se elija, mientras dura la ejecución del contrato. 39 De ello se deduce que en el caso de autos, el período de tres años previsto en la última frase del artículo 7, apartado 3, letra e), de la Directiva, empezó a correr a partir de la celebración de los contratos iniciales en 1982 y en 1988. Por lo tanto, dado que los contratos públicos controvertidos fueron adjudicados en 1997, no era aplicable la excepción prevista en dicha disposición. 40 En cuanto a la pretensión del Gobierno italiano de que se le reconozca el beneficio de un error excusable, debe recordarse que el procedimiento por incumplimiento de Estado permite determinar el alcance exacto de las obligaciones de los Estados miembros, en particular, en caso de discrepancias de interpretación y se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado o un acto de Derecho secundario (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de enero de 2001, Comisión/España, C-83/99, Rec. p. I-445, apartado 23). Por lo tanto, un Estado miembro no puede invocar el concepto de error excusable para justificar un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de una Directiva. 41 De ello se desprende que procede desestimar por infundado el tercer motivo de oposición, basado en el artículo 7, apartado 3, letra e), de la Directiva. 42 Teniendo en cuenta todas las consideraciones que preceden, debe declararse que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, dado que el Magistrato per il Po di Parma adjudicó contratos públicos relativos a la finalización de la construcción de un dique de contención de las I - 8152
COMISIÓN / ITALIA crecidas del río Parma, localidad de Marano (municipio de Parma), así como a las obras de adecuación y terminación de un dique de contención del río Enza y de regulación del río Terdoppio, al sudoeste de Cerano, recurriendo al procedimiento negociado sin publicación previa de un anuncio de licitación, a pesar de que no concurrían los requisitos necesarios para ello. Costas 43 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Italiana y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide: 1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, dado que el Magistrato per il Po di Parina, organismo autónomo del Ministero dei lavori pubblici (actualmente Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), adjudicó contratos públicos relativos a la finalización de la construcción de un dique de contención de las crecidas del río Parma, localidad de Marano (municipio de Parma), así como a las obras de adecuación y de terminación de un dique de contención para el rio Enza y de regulación de las crecidas del río I - 8153
SENTENCIA DE 14.9.2004 ASUNTO C-385/02 Terdoppio, al sudoeste de Cerano, recurriendo al procedimiento negociado sin publicación previa de un anuncio de licitación, a pesar de que no concurrían los requisitos necesarios para ello. 2) Condenar en costas a la República Italiana. Firmas. I - 8154