LINEAMIENTOS PARA EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE LOS PROYECTOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE QUINTANA ROO

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1 LINEAMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE LOS PROYECTOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE QUINTANA ROO En cumplimiento a lo previsto en el artículo 13 de la Ley de Proyectos de Prestación de Servicios para el Estado y los Municipios de Quintana Roo y el Capítulo Tercero de su Reglamento, este Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo tiene a bien expedir los siguientes: LINEAMIENTOS PARA EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE LOS PROYECTOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE QUINTANA ROO SECCIÓN I DISPOSICIONES GENERALES Objeto de los lineamientos y ámbito de aplicación Los presentes lineamientos tienen por objeto determinar la forma y el modo en que deberá ser elaborado, para cada proyecto en particular, el Análisis Costo-Beneficio a que hace referencia el artículo 13 de la Ley de Proyectos de Prestación de Servicios para el Estado y los Municipios de Quintana Roo y el Capítulo Tercero de su Reglamento. Su observancia es obligatoria para las dependencias y entidades públicas sujetas a esa Ley, y su expedición, modificación e interpretación se encuentra a cargo del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo. Términos definidos Para fines de estos lineamientos se entenderá por: Administrador del Proyecto: El funcionario de la Entidad cuya responsabilidad principal será la de coordinar el desarrollo de un Proyecto PPS, y que será designado por el titular de la Entidad en términos del Reglamento;

2 Análisis Costo-Beneficio: El estudio que tiene como objetivo proporcionar una medida de valor que por el uso de recursos públicos se puede derivar de un proyecto de prestación de servicios mediante la comparación de costos y beneficios esperados, en contraste con alternativas de inversión pública tradicional, entendiéndose esta última como aquella que se lleva a cabo con cargo a recursos presupuestarios de inversión; Contrato de Prestación de Servicios: El instrumento jurídico en virtud del cual un Inversionista Proveedor se obliga a prestar servicios a largo plazo a una Entidad para que ésta pueda prestar servicios a su cargo o dar un mejor cumplimiento a las funciones que tenga encomendadas y, a cambio de ello, la Entidad se obliga a pagar al Inversionista Proveedor una contraprestación periódica determinada en función de la cantidad y calidad de los servicios efectivamente prestados por el Inversionista Proveedor y con base en las unidades o indicadores definidos para cada proyecto; Entidad: La entidad, definida con base en la ley en la materia, contratante o requirente, o ambas, según corresponda; Inversionista Proveedor: Cualquier persona que suscriba un Contrato de Prestación de Servicios con una Entidad de acuerdo con lo previsto en la Ley; Ley: Ley de Proyectos de Prestación de Servicios para el Estado y los Municipios de Quintana Roo; Lineamientos: Estos lineamientos para el Análisis Costo-Beneficio; Proyecto de Referencia: La estimación hipotética del costo del proyecto en evaluación, bajo el supuesto de que será financiado con recursos presupuestarios y desarrollados mediante métodos de contratación presupuestaria (inversión u obra pública tradicional) mediante el cual la Entidad resolvería la problemática que pretende atender de manera alternativa al PPS; Proyecto PPS: El proyecto de prestación de servicios que se pretenda contratar en términos de la Ley y su Reglamento; Reglamento: El Reglamento de la Ley de Proyectos de Prestación de Servicios para el Estado y los Municipios de Quintana Roo; y, Roo. Secretaría: La Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de Quintana Los términos utilizados en estos Lineamientos distintos a los definidos en este capítulo tendrán la definición y el alcance que para los mismos se establecen en estos Lineamientos, en la Ley o en el Reglamento, según corresponda. 2

3 SECCIÓN II ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Naturaleza y contenido A efecto de establecer el potencial de ahorro de recursos públicos atribuible a realizar la contratación de un Proyecto a través del esquema PPS, las Entidades deberán realizar un Análisis Costo-Beneficio, el cual será aplicable a los Proyectos que bajo tal esquema consideren realizar las Entidades. En el Análisis Costo-Beneficio de que se trate conforme al párrafo anterior, la Entidad deberá incluir en la carátula del mismo la siguiente información: i. Nombre del Proyecto PPS; ii. Nombre, cargo y firma del Administrador del Proyecto; y, iii. Breve exposición de los motivos que sustenten, de manera general, la justificación del proyecto, incluyendo referencia al monto del proyecto; su plazo; beneficios esperados para el estado, municipio o Entidad; monto de la contraprestación mensual vs costos actuales, marco legal aplicable, etc. La información, análisis o estudios que soporten el Análisis Costo-Beneficio se deberá tener a disposición de la Secretaría en caso de que ésta considere que se debe consultar para tener un mejor entendimiento del Proyecto PPS de que se trate. Información complementaria En cumplimiento del artículo 8 de la Ley, de manera complementaria al Análisis Costo-Beneficio, un Proyecto que se presente a la Secretaría para su análisis y, en su caso, autorización, deberá presentarse acompañado de la siguiente información: i. Análisis de factibilidad social, que deberá exponer y fundamentar las razones que sustenten que los beneficios, impacto social o ahorros imputables al Proyecto justifican la erogación de los costos esperados, en el área de influencia; ii. Análisis de factibilidad legal, en donde se considere la viabilidad de realizar el Proyecto PPS conforme al marco jurídico vigente en el Estado; y, 3

4 iii. En su caso, análisis o documentación que sustente el avance con el que, en materia de factibilidad ambiental, se cuente o defina la normatividad aplicable al tipo de proyecto. No obstante a lo dispuesto en esta Sección, cuando la naturaleza o las características del proyecto así lo requieran o permitan, la Secretaría podrá obviar los elementos o requisitos que considere innecesarios y simplificar en lo posible la elaboración de los Análisis Costo-Beneficio siempre que cuente con la justificación adecuada para ello, sustentando que dicha excepción no comprometa el cumplimiento de la Ley. SECCIÓN III ELABORACIÓN DEL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO En la elaboración del Análisis Costo-Beneficio los valores presentes se expresarán a la fecha de presentación del mismo. Los capítulos y apartados que deberán contener un Análisis Costo-Beneficio son los siguientes: CAPÍTULO PRIMERO Resumen Ejecutivo El resumen ejecutivo deberá presentar una descripción general del Proyecto PPS. Deberá incluir los principales aspectos técnicos, legales y económicos financieros de éste. Se deberá describir de forma breve y concisa la problemática que se desea solucionar, las principales razones de porque la modalidad PPS se considera la alternativa más conveniente para resolver dicha problemática. De igual forma, se deberán describir los servicios a contratar. Finalmente se deberán presentar de manera concisa los principales conceptos que integran el costo del Proyecto de Referencia y el valor presente del costo del Proyecto PPS, así como el ahorro potencial que representaría el Proyecto PPS respecto al Proyecto de Referencia. CAPÍTULO SEGUNDO Diagnóstico de la Situación Actual y Posibles Soluciones El objetivo de este capítulo es presentar con detalle la problemática que se pretende resolver o la necesidad que se debe atender a través del Proyecto PPS. Se 4

5 debe incluir la definición de los servicios públicos o responsabilidades que la Entidad pretenda atender o cubrir a través de dicho proyecto. En este capítulo se deberá incluir una descripción de las condiciones de prestación actual de las responsabilidades o servicios públicos y, en su caso, su evolución a lo largo del horizonte de evaluación, haciendo referencia a condiciones sociales, económicas y demográficas relevantes. En este capítulo se deberán señalar las alternativas disponibles para dar cumplimiento a las responsabilidades u ofrecer los servicios públicos materia del Proyecto PPS, incluyendo tanto la opción del Proyecto PPS como la de un proyecto de inversión presupuestaria (inversión u obra pública tradicional). CAPÍTULO TERCERO Descripción del Proyecto de Referencia En este capítulo se deberán señalar las características más importantes del Proyecto de Referencia, incluyendo lo siguiente: a) Metas de provisión de servicios públicos que se alcanzarán y, en su caso, la calidad de éstos. Se deberán incluir las especificaciones técnicas más relevantes del Proyecto de Referencia. b) En su caso, la capacidad de generación de ingresos del Proyecto de Referencia. Horizonte de planeación del Proyecto de Referencia y su cronograma de actividades e inversiones. c) Descripción de la capacidad instalada con la que se cuenta y la que se tendría con el proyecto incluyendo la descripción de su evolución a lo largo del horizonte de evaluación del proyecto. d) El Costo Base del Proyecto de Referencia: i. Se deberán identificar los principales supuestos bajo los cuales se determinaron los costos del Proyecto de Referencia. ii. Se presentará un apartado con la estimación de los costos en su etapa de diseño, construcción y/o desarrollo y/o acondicionamiento. Dichos costos deberán presentarse en pesos constantes a la fecha de preparación del análisis y en valor presente a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. 5

6 iii. Calendario de inversiones. Se deberá indicar el tiempo estimado para la realización de las inversiones en el proyecto, así como, en su caso, un programa de inversión. iv. En otro apartado se estimarán los costos de largo plazo necesarios para la ejecución del Proyecto, entre ellos se pueden incluir costos de operación, mantenimiento rutinario, mantenimiento mayor o reposición de activos y/o equipos. Dichos costos deberán presentarse en pesos constantes a la fecha de preparación del análisis y en valor presente a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. v. Costo de financiamiento aplicable al sector público. Se deberán estimar los costos que significaría financiar el Proyecto de Referencia, de acuerdo a las condiciones de mercado imperantes a la fecha de elaboración del Análisis Costo-Beneficio. vi. Otros costos. En un siguiente apartado se deberán describir y estimar costos adicionales que, en su caso, se requieran para la ejecución del Proyecto, dentro de los cuales se pueden incluir seguros, fianzas, supervisores, etc., incluyendo los criterios utilizados para su determinación. Dichos costos deberán presentarse en pesos constantes a la fecha de preparación del análisis y en valor presente a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. vii. Finalmente, en caso de que el Proyecto de Referencia tenga capacidad de generar ingresos propios conforme a lo establecido en el inciso b) anterior, estos se considerarán como parte de las fuentes de recursos del proyecto. viii. El Costo Base del Proyecto de Referencia será la suma de los costos descritos en los incisos ii), iv), v) y vi) anteriores a los que se restará, en su caso, la capacidad de generación de ingresos del proyecto en términos del inciso vii anterior. El Costo Base del Proyecto de Referencia deberá presentarse en pesos constantes a la fecha de preparación del análisis y en valor presente a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. ix. En este apartado se deberán describir detalladamente los supuestos utilizados para la estimación de costos y otros indicadores señalando las fuentes de información y la metodología para la estimación de los costos incluyendo los supuestos bajo los cuales se estimaron los volúmenes de obra, precios, así como de los costos de operación, mantenimiento rutinario, mayor y reposición de activos. e) Evaluación de Riesgos: 6

7 i. Se deberá incorporar la descripción de los principales riesgos identificados para la ejecución del Proyecto, incluyendo la estimación de su posible impacto monetario o en el cumplimiento de los plazos previstos para el Proyecto. Dentro de este análisis, se deberán identificar los riesgos específicos, aquellos que en caso de actualizarse afectan una categoría de costo específica del proyecto; y, en su caso, los riesgos globales, aquellos riesgos que en caso de actualizarse no tienen una incidencia particular sobre alguna categoría de costo específica sino que puedan afectar a todo el Proyecto. Los riesgos se definirán dentro de las siguientes categorías generales 1 : Categoría I.- Diseño y Construcción Categoría II.- Operación y Mantenimiento Categoría III.- Financieros Categoría IV.- Otros riesgos ii. Se deberá describir el procedimiento utilizado para la identificación, asignación y cuantificación de riesgos, indicando las fuentes de información utilizadas. f) Costo Total del Proyecto de Referencia. El Costo Total del Proyecto de Referencia será la suma del Costo Base del Proyecto de Referencia y el costo estimado en términos monetarios de los riesgos inherentes al proyecto. El Costo Total del Proyecto de Referencia se estimará en términos de Valor Presente. g) Fuentes de financiamiento del Sector Público. En este apartado se deberán señalar y describir las alternativas de financiamiento aplicables al Proyecto en caso de ejecutarse bajo esquemas de inversión pública tradicional, así como el costo de oportunidad estimado del uso de dichos recursos. CAPÍTULO CUARTO Descripción del Proyecto PPS En este capítulo se deberán señalar las características más importantes del Proyecto PPS, incluyendo lo siguiente: a) Las metas de provisión de servicios públicos, los servicios que se contratarían para alcanzar dichas metas y, en su caso, los criterios de calidad o normas aplicables. 1 Se podrá utilizar diferente nomenclatura para las categorías de riesgo en el caso de que debido al perfil o naturaleza de un proyecto, así se justifique. 7

8 Se deberán indicar los criterios o mecanismos esperados para evaluar el desempeño del Inversionista Proveedor en la prestación de los servicios. b) En su caso, la capacidad de generación de ingresos del Proyecto PPS. Se deberá identificar y describir la capacidad de generación de ingresos del Proyecto a través del esquema PPS describiendo las fuentes de los mismos y, en caso de ser aplicable el uso que se plantea dar a dichos ingresos. c) El horizonte de planeación del PPS y su cronograma de actividades. Se deberá especificar el plazo al que se pretende instrumentar el Contrato y el cronograma de actividades para la realización de las inversiones en el proyecto. El horizonte de planeación del Proyecto PPS deberá ser equiparable al utilizado para el Proyecto de Referencia. Se deberá indicar la fecha estimada de inicio de prestación de servicios por parte del Inversionista Proveedor. d) Costos Base del Proyecto PPS: Se deberán identificar aquellos costos que, integran el Costo Base del Proyecto PPS en sus distintas etapas. El Costo Base del Proyecto PPS se integrará por los apartados que a continuación se describen. i. Descripción y estimación de los costos en su etapa de diseño, construcción y/o desarrollo y/o acondicionamiento. Dichos costos deberán presentarse en pesos constantes a la fecha de preparación del análisis y en valor presente a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. ii. Descripción y estimación de los costos de largo plazo necesarios para la ejecución del Proyecto, entre ellos se pueden incluir costos de operación, mantenimiento rutinario, mantenimiento mayor, reposición de activos y/o equipos. Dichos costos deberán presentarse en pesos constantes a la fecha de preparación del análisis y en valor presente a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. iii. En su caso, descripción y estimación de otros costos adicionales que, en su caso, se requieran para la ejecución del Proyecto, dentro de los cuales se pueden incluir seguros, fianzas, supervisores, impuestos, etc., incluyendo los criterios utilizados para su estimación. Dichos costos deberán presentarse en pesos constantes a la fecha de preparación del análisis y en valor presente a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. iv. Estimación del rendimiento estimado para el Inversionista Proveedor. Se deberán estimar los beneficios económicos esperados por el Inversionista 8

9 Proveedor a cambio de su inversión en el Proyecto PPS, con base en supuestos razonables. v. Estimación de los costos de financiamiento. En caso de que para el análisis del Proyecto PPS se consideren financiamientos de instituciones de crédito, bursátiles o cualquier otra fuente que pueda ser utilizada para tal efecto, se deberán estimar los costos de financiamiento esperados a lo largo del horizonte de evaluación. Esta estimación deberá elaborarse con base en supuestos razonables considerando las condiciones de referencia existentes en los mercados financieros a la fecha de presentación del Análisis Costo-Beneficio. e) Identificación y Evaluación de Riesgos: i. En complemento del análisis de riesgos desarrollado para el Proyecto de Referencia, se deberá realizar una estimación de asignación de riesgos, así como el posible impacto financiero y en plazos de ejecución, de los riesgos asociados con el proyecto. Los riesgos se definirán dentro de las siguientes categorías generales 2 : Categoría I.- Diseño y Construcción Categoría II.- Operación y Mantenimiento Categoría III.- Financieros Categoría IV.- Otros riesgos ii. Se deberá describir la asignación esperada de riesgos entre el Inversionista Proveedor y la Entidad, así como los riesgos compartidos. El valor de los riesgos retenibles por la Entidad se entenderá como la cuantificación de aquellos riesgos responsabilidad de la Entidad bajo el PPS; el valor de los riesgos transferibles se entenderá como la cuantificación del impacto que dichos riesgos representen para el Inversionista Proveedor. iii. Se deberá describir el procedimiento utilizado para la identificación, asignación y cuantificación de riesgos, indicando las fuentes de información utilizadas. iv. En su caso, se deberán describir los mecanismos de mitigación identificados para la ejecución del Proyecto a través del esquema PPS, incluyendo mecanismos de cobertura y seguros. 2 Se podrá utilizar diferente nomenclatura para las categorías de riesgo en el caso de que debido al perfil o naturaleza de un proyecto, así se justifique. 9

10 f) Flujos estimados de pago al Inversionista Proveedor: En este apartado se deberá indicar el pago anual estimado al Inversionista Proveedor y el mecanismo de actualización previsto. El pago estimado deberá calcularse con base en la cobertura de los costos del Proyecto PPS responsabilidad del Inversionista Proveedor, incluyendo el impacto esperado de los riesgos transferibles y compartidos. La estimación del flujo de pagos al Inversionista Proveedor deberá considerar, en su caso, la capacidad para generar ingresos del Proyecto PPS según se describió en el inciso b) anterior, siempre que se considere que dichos ingresos serán para beneficio del Inversionista Proveedor y utilizados para financiar los costos inherentes al Proyecto PPS. g) Costos adicionales: Se estimarán aquellos costos que la Entidad deba invariablemente erogar durante el horizonte de evaluación del Proyecto y que sean requeridos para la apropiada ejecución del mismo. En esta categoría se incluirán también el valor de los riesgos retenibles por la Entidad de acuerdo a la estimación realizada de conformidad con el inciso e) anterior. h) Costo total del Proyecto PPS: El Costo Total del Proyecto PPS para la Entidad se estimará con base en los flujos estimados de pago al Inversionista Proveedor y los Costos Adicionales. El Costo Total del Proyecto PPS deberá presentarse en términos de valor presente a la fecha de presentación del análisis. CAPÍTULO QUINTO Evaluación y criterios de decisión Con el objetivo de determinar si existe un mayor valor por el uso de recursos públicos mediante la implementación del Proyecto PPS, en este capítulo se presentará la comparación entre el costo total del Proyecto de Referencia determinado de conformidad con el inciso g) del capítulo tercero de estos Lineamientos, y el costo total del Proyecto PPS determinado de conformidad con el inciso h) del capítulo cuarto de estos Lineamientos. De forma gráfica e indicativa, la estructura del Costo-Beneficio se presenta en la figura 1. 10

11 Figura 1 -Análisis Costo-Beneficio Donde el Valor por el Uso de los Recursos Públicos atribuibles al PPS se define como la diferencia, en valor presente neto, del Costo Total del Proyecto de Referencia menos el Costo Total del PPS. Para que la Secretaría apruebe el desarrollo de un Proyecto a través del esquema PPS, el Análisis Costo-Beneficio deberá mostrar que el potencial de ahorro de recursos públicos atribuible a su desarrollo a través del esquema PPS es positivo. Asimismo, se deberán realizar y presentar escenarios de sensibilidad que pudieren incidir en las principales variables del Proyecto, considerando su impacto en el resultado del Costo-Beneficio realizada en términos del capítulo anterior; en este caso, el potencial de ahorro de recursos públicos atribuible al esquema PPS deberá continuar siendo positivo en los escenarios analizados. CAPÍTULO SEXTO Conclusiones En este último capítulo se deberán exponer en forma concisa las principales conclusiones obtenidas con base en el Análisis Costo-Beneficio realizado. En particular, se deberá mencionar cuál de las dos alternativas para desarrollar el Proyecto se 11

12 considera recomendable para la Entidad y, en su caso, el procedimiento previsto para iniciar la ejecución del proyecto. TRANSITORIOS PRIMERO.- Los presentes Lineamientos para el Análisis Costo-Beneficio entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo. SEGUNDO.- La tasa de descuento, entendida como el costo de oportunidad del uso de recursos públicos en el tiempo, que se utilice en el Análisis Costo-Beneficio será la que la Secretaría dé a conocer como regularmente aplicable para el Gobierno del Estado de Quintana Roo. En caso de que no se de a conocer la tasa aplicable, la tasa a utilizar será la que utilice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para este tipo de análisis. LOS PRESENTES LINEAMIENTOS, FUERON APROBADOS POR LA JUNTA DE GOBIERNO DEL INSTITUTO PARA EL DESARROLLO Y FINANCIAMIENTO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO EN LA QUINTA SESIÓN EXTRAORDINARIA DE FECHA 19 DE OCTUBRE DE 2012 DE ESTA CIUDAD DE CHETUMAL, ESTADO DE QUINTANA ROO, POR LO QUE EN CUMPLIMIENTO A LO ACORDADO EN DICHA SESIÓN DE LA JUNTA DE GOBIERNO, SE FORMALIZA LA PRESENTE PUBLICACIÓN. C. José Mauricio Góngora Escalante. Secretario de Hacienda. Presidente Suplente de la Junta de Gobierno del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo. Lic. Patricia Lima Gómez. Subsecretaria de Crédito y Finanzas. Por la Secretaria de Hacienda. 12

13 C.p. Gonzalo Abelardo Herrera Castilla. Secretario de la Contraloría. Ing. Francisco Javier Díaz Carvajal. Secretario de Desarrollo Económico. Ing. Andrés Florentino Ruiz Morcillo. Secretario de Planeación y Desarrollo Regional. Lic. César Rey Euán Tun. Director General del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento del Estado de Quintana Roo. 13