Proyecto de Decreto de creación del Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya. Secretaría General del Departamento de Justicia

Transcripción

1 INFORME DE REGULACIÓN Nº Informe: IR 12/2010 Norma: Solicitado por: Proyecto de Decreto de creación del Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya Secretaría General del Departamento de Justicia Fecha Informe: 29 de julio de ANTECEDENTES El presente documento constituye el Informe de Regulación del Proyecto de Decreto de creación del Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya (en adelante, Proyecto de Decreto de creación del CTOC o Proyecto de Decreto) emitido por la Autoritat Catalana de la Competència (en adelante, ACCO), en fecha 29 de julio del 2010, en base a las competencias atribuidas por la Ley 1/2009, del 12 de febrero, de la Autoritat Catalana de la Competència (en adelante, Ley 1/2009). El Informe tiene por objeto analizar si el Proyecto de Decreto de creación del CTOC introduce restricciones a la competencia y, si éste es el caso, evaluar si las restricciones se adecuan a los principios de necesidad y proporcionalidad, y al resto de principios de una buena regulación desde el punto de vista de la competencia. Se trata de un Informe ex ante, emitido con anterioridad a la publicación y entrada en vigor del Proyecto de Decreto de creación del CTOC, que ha sido solicitado por la Secretaría General del Departamento de Justicia, mediante un escrito registrado de entrada en la ACCO, en fecha 22 de julio del El Informe se ha emitido principalmente en base al análisis de la versión del Proyecto de Decreto y de la documentación que conforma el expediente del mismo, que se remitió junto con la solicitud de informe, así como a la consulta de normativa y de algunos documentos públicos sobre la materia. 2. FUNDAMENTOS DE DERECHO La Constitución Española (en adelante, CE) configura un modelo económico en el cual se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, atribuyendo a los poderes públicos la función de garantizar y proteger su ejercicio (art. 38 CE). 1

2 El fundamento económico radica en que la competencia es un elemento esencial que contribuye positivamente a alcanzar un desarrollo económico y social óptimo. Efectivamente, en los sectores de libre mercado, la competencia efectiva garantiza la asignación eficiente de los recursos, fomenta la productividad de los agentes económicos e incentiva la innovación. El resultado es una mejora del bienestar del conjunto de la sociedad, pues la eficiencia productiva se traslada al consumidor en forma de precios inferiores y de una mayor variedad y calidad de los bienes o servicios ofrecidos. Por este motivo debe evitarse que sea el propio poder público el que, a través de sus actuaciones normativas o administrativas, introduzca restricciones injustificadas a la competencia que perjudiquen la libertad de empresa y reduzcan el bienestar del consumidor. Es decir, lo que se pretende es que se alcancen eficazmente los objetivos sectoriales que persigue la norma, pero minimizando los efectos negativos sobre la competencia. La Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, define el contenido material del derecho de la competencia y tiene en cuenta el sistema plural de organismos de la competencia derivado del marco competencial de la CE. En el ámbito catalán, el Estatuto de Autonomía de Catalunya, aprobado por la Ley orgánica 6/2006, del 19 de julio (en adelante, EAC) establece, en el artículo 154, las competencias de la Generalitat en el ámbito de la promoción y defensa de la competencia. El desarrollo de este precepto se encuentra en la Ley 1/2009, de creación de la Autoritat Catalana de la Competència. El artículo 2.4 de la Ley 1/2009 establece las funciones de la ACCO. Éstas pueden clasificarse en dos grandes ámbitos: funciones en el ámbito de la defensa y funciones en el ámbito de la promoción de la competencia. Las actividades de fomento y promoción de la competencia tienen como objetivo promover un entorno competitivo para el desarrollo de las actividades económicas. Entre ellas, figura la función de Informe de regulación que consiste en informar (ex ante o ex post) sobre la adecuación de la regulación y la actuación sectorial a los principios de la libre competencia. Las observaciones que sugerirá la Dirección General de la ACCO en este ámbito pretenden, pues, contribuir a mejorar la calidad de la regulación desde el punto de vista de la competencia. La elaboración del presente Informe forma parte, pues, de las competencias que tiene la ACCO, de conformidad con el objeto que la propia Ley 1/2009 le reconoce en el artículo 2.1 y de las funciones que tiene atribuidas de acuerdo con los artículos 2.4 y 8.1.b) de la misma Ley 1/ EL PROYECTO DE DECRETO DE CREACIÓN DEL CTOC 3.1. Marco normativo En primer lugar, se deben tener presentes los preceptos de la CE relativos a la libertad de empresa, a los colegios profesionales y a las profesiones tituladas. Concretamente: 1 Concretamente, el apartado primero del artículo 8.1.b) establece que corresponde al/la director/a general de la ACCO informar, durante la tramitación, sobre los proyectos de ley, los decretos o las órdenes que, por su contenido económico, puedan incidir, a criterio del órgano impulsor de la norma, en las condiciones de competencia en el mercado, incluidos los obstáculos y las cargas administrativas innecesarias. Estos informes deben que ser evacuados en el plazo de quince días hábiles. 2

3 (i) (ii) (ii) El artículo 38 de la CE, que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado 2 y que atribuye la garantía y protección del ejercicio de aquélla a los poderes públicos. El artículo 36 de la CE, que marca los límites dentro de los cuales el legislador puede regular las peculiaridades de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. El artículo 139 de la CE, que prevé que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directamente o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y el establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes por todo el territorio español. En segundo lugar, el Estatuto de Autonomía de Catalunya del 2006 que, en el artículo 125.1, atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de colegios profesionales, salvando lo que establece su apartado segundo 3. Por lo tanto, de acuerdo con el artículo del EAC, esta competencia exclusiva en materia de colegios profesionales, respetando lo que establecen los artículos 36 y 139 de la CE, incluye en todo caso: a) La regulación de la organización interna, del funcionamiento y del régimen económico, presupuestario y contable, del régimen de colegiación y adscripción, de los derechos y deberes de sus miembros y del régimen disciplinario. b) La creación y la atribución de funciones. c) La tutela administrativa. d) El sistema y el procedimiento electoral aplicable a la elección de los miembros de las corporaciones. e) La determinación del ámbito territorial y la posible agrupación dentro de Catalunya. Asimismo, también se debe mencionar la Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de las profesiones tituladas y de los colegios profesionales (en adelante, Ley 7/2006), que deroga la Ley 13/1982, de 17 de diciembre, de colegios profesionales. La Ley 7/2006 establece el principio de colegiación obligatoria y amplía el ámbito material de la norma al ejercicio de los servicios profesionales en general, ya que también regula el ejercicio de las profesiones tituladas, así como las asociaciones profesionales como alternativa a los colegios profesionales, cuando no esté suficientemente justificada la integración obligatoria de un colectivo de profesionales en una corporación de derecho público. En esta materia también incide normativa estatal como, entre otras (i) la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (en adelante, Ley 2/1974), modificada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 25/2009), (ii) el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el cual se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, 2 La existencia de una competencia efectiva constituye uno de los elementos que definen una economía de mercado. 3 El artículo del EAC prevé que corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la definición de estas corporaciones y sobre los requisitos para crearlas y para ser miembro. 3

4 relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado (en adelante, Real Decreto 1837/2008) y (iii) la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. La ACCO, en la elaboración de este Informe, también ha tenido en cuenta la normativa sectorial relacionada con el ejercicio de la actividad profesional de los Terapeutas Ocupacionales y, muy particularmente, lo que dispone la Ley estatal 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias (en adelante, Ley 44/2003), así como el Real Decreto 1420/1990, de 26 de octubre, por el cual se establece el título universitario oficial de Diplomado en Terapia Ocupacional y las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención de aquél (en adelante, Real Decreto 1420/1990) y la Orden CIN/729/2009, de 18 de marzo, por la cual se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional (en adelante, Orden CIN/729/2009). Por último, se debe recordar que tanto la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, la Directiva de Servicios), como la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 17/2009) no se aplican a este supuesto, pues el Proyecto de Decreto regula el acceso y el ejercicio de una profesión incluida en el sector de los servicios sanitarios, sector que ha quedado expresamente excluido del ámbito objetivo de aplicación de la mencionada Directiva 4. No obstante, en algún momento de este Informe, estas normas serán mencionadas debido al carácter transversal de la normativa reguladora de la creación de los colegios profesionales en Catalunya (la Ley 7/2006) Contenido de la norma El Proyecto de Decreto de creación del CTOC tiene por objeto la creación del Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya (artículo 1). El preámbulo del Proyecto de Decreto hace referencia a la incidencia creciente y la importancia relevante de la actividad profesional de la terapia ocupacional en el ámbito de la salud y, en general, en el mundo de la prevención y disminución de las discapacidades, y de los obstáculos que surgen como consecuencia de los trastornos físicos, psíquicos, sensoriales o sociales que impiden que la persona se desarrolle con suficiente independencia en su medio. Según el texto sometido a Informe, esta incidencia justifica un interés público prevalente para la creación del CTOC, el cual se configura como la organización capaz de velar por la defensa de los intereses de las personas colegiadas y también de los intereses de la ciudadanía. El Proyecto de Decreto de creación del CTOC se estructura en cinco artículos y tres disposiciones adicionales. Los cinco artículos regulan: (i) la creación del Colegio; (ii) la naturaleza y régimen jurídico; (iii) su ámbito territorial (Catalunya); (iv) la incorporación al Colegio de conformidad con la normativa vigente en materia de colegios profesionales y la necesidad de estar en posesión del título universitario oficial que sea necesario para el 4 El artículo 2.2 de la Directiva de Servicios establece que la misma no se aplicará a los "servicios sanitarios, prestados o no en establecimientos sanitarios, independientemente de su modo de organización y de financiación a escala nacional y de su carácter público o privado". En este sentido, el considerando 22 de la Directiva especifica que "la exclusión de los servicios sanitarios del ámbito de aplicación de esta Directiva debe abarcar los servicios sanitarios y farmacéuticos prestados por profesionales de la salud a sus pacientes con objeto de evaluar, mantener o restaurar su estado de salud cuando estas actividades se encuentran reservadas a profesiones reguladas en el estado miembro en que se presta el servicio". 4

5 ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional, o un título homologado o declarado equivalente, y (v) la relación con la Administración de la Generalitat de Catalunya. Se trata de un Proyecto de Decreto muy corto, que remite a los futuros Estatutos (aprobados por la Asamblea constituyente) la regulación del funcionamiento y organización del Colegio. Estos Estatutos deberán ser declarados como normativa que se adecua a la legalidad por el Departamento de la Generalitat que tenga atribuida la competencia administrativa en materia de colegios profesionales (actualmente, el Departamento de Justicia), y ser publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya. 4. EVALUACIÓN DEL IMPACTO COMPETITIVO DE LA NORMA (EIC) 4.1. Metodología El análisis de competencia que se expone a continuación ha sido realizado sobre la base de los principios básicos internacionalmente aceptados para establecer una regulación eficiente y favorecedora de la competencia: (1) Principio de necesidad y proporcionalidad (justificación de la restricción) 5 (2) Principio de mínima distorsión (justificación de los instrumentos utilizados) 6 (3) Principio de eficacia 7 (4) Principio de transparencia 8 (5) Principio de predecibilidad 9 La ACCO ha asumido estos principios como orientadores de su actuación en la elaboración de Informes de regulación y los ha incorporado en su Metodología para evaluar el impacto competitivo de las normas (EIC) 10. Este Informe evalúa el impacto competitivo (en adelante, EIC) del Proyecto de Decreto de creación del CTOC, siguiendo la mencionada Metodología. Una EIC consta, básicamente, de tres etapas: 5 El principio de necesidad implica que toda norma que introduzca restricciones a la competencia debe venir precedida de una definición de sus objetivos y de una clara justificación de la introducción de las restricciones (existencia de una relación de causalidad entre la restricción a la competencia y la consecución del objetivo). El principio de proporcionalidad pretende evitar que los instrumentos en que se materializa la restricción supongan sólo una mejora relativa o marginal en términos de bienestar social pero que, al mismo tiempo, generen un daño grave a éste debido a las importantes restricciones a la actividad económica que imponen. 6 El principio de mínima distorsión implica que, entre los instrumentos posibles para alcanzar un objetivo determinado, debe escogerse aquél que suponga la mínima afectación negativa a la competencia. 7 El principio de eficacia supone la capacidad de la norma de alcanzar los objetivos o efectos que se desea. 8 El principio de transparencia implica la existencia de transparencia y claridad en el marco normativo, en el proceso de elaboración de las normas y en su ejecución. 9 El principio de predecibilidad comporta ofrecer a los operadores un marco estable y sólido, sin incertidumbres, que les proporcione seguridad jurídica. 10 Se trata de la Metodología de evaluación del impacto competitivo de las normas que la ACCO aplica, principalmente en la elaboración de los Informes de Regulación, sin perjuicio de que también pueda aplicarla en los informes que realice sobre la actuación de las administraciones públicas. La Metodología puede consultarse en la página web de la ACCO ( 5

6 (i) (ii) Identificar las principales restricciones a la competencia que contiene la norma. Analizar si las restricciones a la competencia introducidas están justificadas para la consecución de los objetivos que la norma persigue, según los principios de necesidad y proporcionalidad, y el resto de principios de una buena regulación desde el punto de vista de la competencia. (iii) En caso de que las restricciones estén justificadas, comprobar, aplicando el principio de mínima distorsión, que no existen alternativas menos restrictivas de la competencia que permitan alcanzar el objetivo deseado. Una vez acreditada la existencia de una restricción a la competencia en el punto (i), habrá que distinguir si se trata de restricciones prohibidas 11 o bien evaluables. En caso de tratarse de restricciones evaluables, se procederá a llevar a cabo las fases (ii) y (iii). La no superación de las etapas (ii) y /o (iii) comportará la recomendación, por parte de la ACCO, de no establecer o bien de suprimir aquella restricción. El objetivo final es, pues, evitar la introducción de restricciones innecesarias o desproporcionadas al funcionamiento de los mercados, obteniendo una regulación más eficiente desde el punto de vista de la competencia, sin renunciar a las finalidades públicas perseguidas por la norma. Adicionalmente, las restricciones a la competencia que se introduzcan en las normas deberán disponer de una cobertura suficiente en una norma con rango de ley, de conformidad con el artículo 53.1 de la CE, en relación con el artículo 38 de la CE. Por último, la ACCO quiere advertir que si las normas colegiales elaboradas por el CTOC, entre ellas los futuros Estatutos del CTOC, introducen restricciones a la competencia y no gozan de cobertura legal, pueden ser constitutivas de infracciones de la normativa española y/o comunitaria de defensa de la competencia. Se debe tener presente que, en el caso que nos ocupa, lo que se está proponiendo es la creación de un colegio mediante un Decreto, instrumento que, como se explica más adelante, obliga a buscar, en una norma de rango legal, la necesaria cobertura para el establecimiento de un régimen de colegiación obligatoria para el ejercicio de la actividad profesional de Terapeuta Ocupacional, cobertura que la norma de creación del colegio no puede dar. 11 Por ejemplo, pueden ser restricciones prohibidas aquéllas contrarias a normas de rango superior o a las prescripciones de normas comunitarias. 6

7 4.2. Análisis del Proyecto de Decreto de creación del Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya desde la óptica de la competencia Principales características de la profesión de Terapeuta Ocupacional a) Existencia de una profesión titulada La legislación vigente configura la profesión de Terapeuta Ocupacional como una profesión regulada, el ejercicio de la cual requiere estar en posesión del correspondiente título oficial de Graduado en Terapia Ocupacional o de Diplomado en Terapia Ocupacional 12. En este sentido, el artículo 2.2 de la Ley estatal 44/2003 define la profesión, para cuyo ejercicio habilita el título de Diplomado en Terapia Ocupacional, como profesión sanitaria titulada de nivel diplomado (actualmente, de nivel graduado). Asimismo, el artículo 7 delimita, en términos generales, las funciones que corresponden a los Terapeutas Ocupacionales, las cuales consisten en "aplicar técnicas y llevar a cabo actividades de carácter ocupacional que tiendan a potenciar o suplir funciones físicas o psíquicas disminuidas o perdidas, y a orientar y estimular el desarrollo de estas funciones". La profesión de Terapeuta Ocupacional es, por lo tanto, una profesión titulada, de conformidad con la Ley 7/2006, la cual define las profesiones o actividades profesionales tituladas como una tipología de actividad profesional regulada, caracterizada por la existencia de una regulación en que la competencia profesional se atribuye a los sujetos que se encuentran en posesión de un determinado título académico de enseñanza universitaria, oficial y habilitante 13. La misma Ley 7/2006 establece que las profesiones tituladas pueden ser colegiadas o no colegiadas. No obstante, las profesiones colegiadas deben ser necesariamente tituladas. En consecuencia, según la legislación catalana vigente, la profesión titulada se convierte en la premisa de una profesión colegiada. b) Funciones de los Terapeutas Ocupacionales 14 La terapia ocupacional se define como una profesión del área de la salud, que se centra en prevenir y/o disminuir las discapacidades y obstáculos que aparecen como consecuencia de trastornos físicos, psíquicos, sensoriales o sociales que imposibilitan que la persona se desarrolle con suficiente independencia en su medio. 12 Real Decreto 1420/1990, de 26 de octubre, por el cual se establece el título universitario oficial de Diplomado en Terapia Ocupacional y las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención de este título. Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el cual se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales. Orden CIN/729/2009, por la cual se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional. 13 Una profesión titulada sólo lo es si el título exigido (i) es un título superior (universitario), (ii) oficial (no un título propio del centro universitario) y (iii) que habilita para el ejercicio de una actividad o profesión (doble naturaleza académica y profesional del título) (art. 2 de la Ley 7/2006). 14 Información extraída de la página web de la Asociación de Profesionales de Terapia Ocupacional de Catalunya ( así como del portal 7

8 Esta disciplina evalúa la capacidad de la persona para desarrollar las actividades de la vida cotidiana e interviene cuando esta capacidad está en riesgo o se encuentra dañada por cualquier causa. El Terapeuta Ocupacional utiliza las diferentes actividades con un determinado propósito, y según el entorno social de la persona, con el fin de ayudarla a adquirir el conocimiento, las habilidades o actitudes necesarias para desarrollar las tareas cotidianas requeridas y alcanzar la máxima autonomía e integración. Por lo tanto, la terapia ocupacional utiliza la actividad como herramienta fundamental con el fin de prevenir y mediar en la disfunción y producir la máxima adaptación. El potencial terapéutico de estas actividades se valora a través de las habilidades que las diferentes tareas permiten desarrollar: motores, sensoriales, cognitivas, perceptuales, emocionales, sociales y culturales. La principal función de los terapeutas ocupacionales es, pues, la asistencial, la cual consiste en llevar a cabo las intervenciones propias de la ocupación humana delante del usuario. Esta tarea asistencial es reconocida por la Ley 44/2003, ya que esta norma constata que las funciones de aplicación y realización de técnicas de carácter ocupacional, y orientación y estimulación de las funciones físicas disminuidas o perdidas, son atribuibles a los Terapeutas Ocupacionales. Esta función asistencial no sólo se contextualiza en el ámbito sanitario, sino también en el ámbito sociosanitario, educativo y social. Los Terapeutas Ocupacionales también desarrollan las funciones siguientes: docencia, administrativa, investigación, prevención, información/educación y asesoramiento Consideraciones previas al análisis de competencia, derivadas del actual marco legal de la profesión Una vez apuntadas las principales características de la profesión de Terapeuta Ocupacional, así como las diferentes funciones que estos profesionales realizan, en relación con el análisis de la restricción a la competencia que puede comportar la creación de un colegio para los Terapeutas Ocupacionales, la ACCO considera oportuno formular las siguientes consideraciones: (1) La existencia de la profesión de Terapeuta Ocupacional, que es una profesión titulada, no comporta una reserva de actividad a favor de estos profesionales. En este sentido, cabe recordar que una reserva de actividad se origina cuando el ejercicio de una determinada actividad profesional se limita, exclusivamente o entre otras restricciones, a aquellos profesionales que disponen de una formación específica, concretada en la posesión de un determinado tipo de titulación o acreditación de capacitación. En este caso, el ejercicio de las funciones asociadas a la profesión de Terapeuta Ocupacional no puede limitarse sólo a aquellos profesionales que disponen de un determinado título universitario oficial (actualmente, Grado en Terapia Ocupacional), pues esta reserva de actividad no se ha determinado en ninguna norma de rango legal. En este sentido se manifiesta el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de enero de 2009, por el cual se establecen las condiciones a las cuales deberán adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de los títulos que habilitan para el ejercicio de la profesión regulada de Terapeuta Ocupacional. El artículo 1.2 del mencionado Acuerdo dispone que el mismo no establece ninguna reserva de actividad a favor de aquellas personas que dispongan de los títulos que cumplan las condiciones fijadas por los diferentes planes de estudio. 8

9 Adicionalmente, es necesario recordar que existen otras enseñanzas no universitarias que habilitan para la realización de algunas de las funciones que realizan los profesionales que disponen del título universitario oficial de Grado en Terapia Ocupacional. Éste es el caso, por ejemplo, del título de técnico superior en integración social, perfil profesional de intervención sociosanitaria, que es una formación profesional de grado superior, que capacita para programar, desarrollar, aplicar y evaluar las actividades de integración social, tanto educativas como asistenciales, para el desarrollo del máximo grado de autonomía personal y social de la persona con discapacidades provocadas por enfermedad, deficiencia o bien ligadas al proceso de envejecimiento a lo largo del ciclo vital 15. Adicionalmente, también debe tenerse presente que, en el ámbito sanitario, algunas de las funciones desarrolladas por los Terapeutas Ocupacionales son mayoritariamente realizadas por otros profesionales sanitarios, como los fisioterapeutas. Asimismo, la determinación, a nivel legal, de las funciones propias de este colectivo se ha realizado de forma muy genérica, lo cual impide que pueda determinarse, de forma clara y precisa, la existencia de una reserva de actividad. En este sentido, el artículo 7.2 de la Ley 44/2003 establece que corresponde a los graduados (o diplomados) en Terapia Ocupacional "aplicar técnicas y llevar a cabo actividades de carácter ocupacional que tiendan a potenciar o suplir funciones físicas o psíquicas disminuidas o perdidas, y a orientar y estimular el desarrollo de estas funciones". Por lo tanto, la ACCO considera que no todas las funciones o actividades asociadas a la profesión de Terapeuta Ocupacional deben ser "necesariamente" realizadas por aquellos profesionales que dispongan del título universitario oficial de Grado (o Diplomatura) en Terapia Ocupacional. (2) La profesión de Terapeuta Ocupacional se ha desarrollado tradicionalmente, tanto en Catalunya como en el resto del Estado español, sin que haya sido necesaria, hasta ahora, la creación de un colegio profesional. Actualmente, los diferentes profesionales de este sector se agrupan en otras formas jurídicas de derecho privado, como pueden ser las asociaciones profesionales 16, las cuales permiten una correcta defensa tanto de los intereses de los profesionales en el ámbito de la terapia ocupacional como de los intereses de los consumidores y usuarios. Por otro lado, sólo cinco Comunidades Autónomas del Estado español han optado por constituir las mencionadas corporaciones profesionales en su respectivo ámbito territorial y, hoy por hoy, no se ha constituido el Consejo General de Colegios de Terapeutas Ocupacionales; por lo tanto, todavía no se han elaborado los correspondientes estatutos generales de la profesión. Asimismo, la ACCO no tiene constancia del hecho de que la profesión de Terapeuta Ocupacional se configure como profesión colegiada en el resto de Estados miembros de la Unión Europea. 15 Información extraída de la página web del Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya. 16 A nivel estatal, la Asociación Profesional Española de Terapia Ocupacional. En Catalunya, la Asociación de Profesionales de Terapia Ocupacional de Catalunya. En otras Comunidades Autónomas: Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Comunidad Autónoma de Madrid; Asociación Profesional Andaluza de Terapeutas Ocupacionales; Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales del Principado de Asturias; Asociación Profesional Castellano-Manchega de Terapeutas Ocupacionales; Asociación de Profesionales de Terapia Ocupacional Canaria; Asociación Profesional Cántabra de Terapeutas Ocupacionales; Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales de Castilla y León; Asociación Profesional Gallega de Terapeutas Ocupacionales; Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales en la provincia de Guadalajara; Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales de La Rioja; Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia; Asociación Valenciana de Terapeutas Ocupacionales. 9

10 (3) La Ley 44/2003 es la única norma de rango legal que regula específicamente la ordenación de las profesiones tituladas sanitarias. Esta Ley, en numerosas ocasiones, hace referencia a los diferentes colegios profesionales que pueden existir para algunas de estas profesiones. No obstante, esta norma no establece ninguna obligación relativa a la necesidad de configurar las profesiones tituladas sanitarias como profesiones colegiadas, ni en términos generales ni, particularmente, para los Terapeutas Ocupacionales. Asimismo, esta interpretación de la Ley 44/2003 se encuentra apoyada en la propia documentación que conforma el expediente de elaboración del Proyecto de Decreto, que fue enviada a la ACCO junto con la solicitud de Informe. En este sentido, ni en la memoria ni en el resto de documentación aportada se menciona el hecho de que la creación del CTOC venga impuesta por las disposiciones de la Ley 44/2003. Según la documentación adjunta al Proyecto de Decreto, esta Ley define la profesión de Terapeuta Ocupacional como profesión titulada sanitaria, pero no la configura como profesión colegiada. En definitiva, la existencia de la profesión de Terapeuta Ocupacional, que es una profesión titulada, no comporta una reserva de actividad a favor de estos profesionales. Además, no existe ninguna norma de rango legal que determine la obligatoriedad de constituir esta profesión como colegiada, ni siquiera en la mencionada Ley 44/ El establecimiento de un régimen de colegiación obligatoria para los Terapeutas Ocupacionales a) La Ley 7/2006 configura un régimen de colegiación obligatoria El artículo 4 del Proyecto de Decreto de creación del CTOC dispone que "la incorporación en el Colegio debe hacerse de acuerdo con lo que dispone la normativa vigente en materia de colegios profesionales". Por lo tanto, para determinar cuál es el régimen de incorporación previsto para el CTOC hay que recurrir a la normativa vigente, en Catalunya, en materia de colegios profesionales, que es la Ley 7/2006. La Ley 7/2006, en su artículo 38, establece un único régimen de colegiación para todos los colegios creados en Catalunya: "la incorporación al colegio profesional correspondiente es un requisito necesario para el ejercicio de las profesiones colegiadas, en los términos establecidos en la legislación vigente". A través de la remisión a la normativa vigente, el Proyecto de Decreto de creación del CTOC establece, pues, un régimen de colegiación obligatoria para los Terapeutas Ocupacionales. En este sentido, tal y como ha manifestado la ACCO en anteriores Informes de Regulación relativos a colegios profesionales 17, esta previsión es muy positiva, ya que el principio de colegiación obligatoria es la opción más adecuada desde la óptica de la libre competencia: i. Desde el punto de vista de la competencia "la existencia de un colegio profesional, con un régimen de colegiación obligatoria, constituye una barrera de entrada que 17 IR nº 4/2010 sobre la Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, emitido en fecha 25 de enero de 2010; IR nº 5/2010 sobre la Ley 12/2001, de 13 de julio, de creación del Colegio de Joyeros, de Orfebres, de Relojeros y de Gemólogos de Catalunya, emitido en fecha 29 de enero de 2010 y IR nº 11/2010 sobre el Proyecto de Decreto de creación del Colegio de Dietistas- Nutricionistas de Catalunya, emitido en fecha 18 de junio de

11 sólo permite el ejercicio de la profesión a los profesionales colegiados, garantizando la existencia de una demanda cautiva". ii. No obstante, entre la colegiación voluntaria y la colegiación de carácter obligatorio, la ACCO considera que "el legislador catalán ha escogido una opción muy conveniente desde la óptica de la libre competencia, pues con este régimen único -el de colegiación obligatoria- elimina la cobertura pública a diferenciaciones entre operadores que ofrecen servicios en un mismo mercado, y que se traducen generalmente en ventajas competitivas injustificadas para los operadores colegiados". iii. Asimismo, la adopción de un régimen de adscripción voluntaria supondría desnaturalizar el sentido y razón de ser del colegio profesional, el cual ha sido diseñado por el legislador como corporación que agrupa a profesionales que se dedican a profesiones colegiadas, de manera que la colegiación obligatoria se convierta en un requisito necesario con sentido pleno. iv. Esta dualidad, también puede generar riesgos de confusión en el mercado, al existir colegios profesionales de colegiación obligatoria y otros de colegiación voluntaria. b) La colegiación obligatoria es una restricción a la competencia que requiere un amparo legal expreso Desde la óptica de la competencia, el establecimiento de un régimen de colegiación obligatoria para los Terapeutas Ocupacionales constituye una restricción a la competencia. Es decir, la creación de un colegio profesional y la consecuente obligación de colegiación equivale al establecimiento de un régimen de autorización administrativa, lo que constituye una barrera de entrada al acceso y ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional. Asimismo, la excepción a la libertad de asociación y de empresa que supone la creación de un colegio con un régimen de colegiación obligatoria, que comporta el establecimiento de una restricción a la competencia, ha sido puesta de manifiesto por la propia Dirección General de Derecho y Entidades Jurídicas del Departamento de Justicia, en la memoria justificativa que acompaña el Proyecto de Decreto de creación del CTOC. En relación con esta restricción a la competencia, la ACCO quiere realizar una serie de consideraciones: Primera - Constitucionalmente, existe un principio de reserva legal para el establecimiento de cualquier restricción o limitación a la libertad de empresa y, por lo tanto, a la competencia. En consecuencia, el establecimiento de un régimen de colegiación obligatoria requiere de un amparo legal. El artículo 38 de la CE reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado como derecho constitucional, y, de conformidad con el artículo 53.1 de la CE, sólo por ley se podrá regular el ejercicio de la mencionada libertad. En este sentido, resulta manifiestamente esclarecedor el hecho de que los diversos colegios de Terapeutas Ocupacionales existentes en otras Comunidades Autónomas del Estado español hayan sido creados mediante normas con rango de ley 18. Asimismo, en Catalunya, la creación de colegios profesionales para otras profesiones sanitarias también se ha hecho, 18 Aragón (Ley 11/2001, de 18 de junio); Navarra (Ley Foral 1/2005), Islas Baleares (Ley 5/2006); Extremadura (Ley 4/2006) y País Vasco (Ley 10/2008). 11

12 hasta ahora, mediante una ley. Éste es el caso, entre otros, de los Colegios Profesionales de Fisioterapeutas 19, de Logopedas 20 y Podólogos 21. Por lo tanto, tal y como la ACCO ya puso de manifiesto en su IR nº. 11/2010, sólo una norma de rango legal podrá determinar que una concreta profesión o actividad profesional tenga que ser ejercida, necesariamente, a través de una estructura colegial, pasando a convertirse, en consecuencia, en una profesión colegiada. La ACCO quiere matizar que no es la creación de un determinado colegio profesional la que debe hacerse mediante una norma de rango legal. Lo que está sometido a reserva legal es la configuración de una determinada actividad profesional como profesión colegiada, ya que, tal y como se ha comentado anteriormente, se está estableciendo una restricción a la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la CE. De esta manera, una vez establecida, a nivel legal, la reserva del ejercicio de una determinada profesión sólo a aquellos profesionales inscritos en un colegio, se podrá proceder a la creación de los diferentes colegios profesionales en cuestión. Por lo tanto, para la creación del CTOC, mediante Decreto, es necesario que, previamente, exista una norma de rango legal que establezca que la profesión de Terapeuta Ocupacional es una profesión colegiada. Mientras no exista este amparo legal, necesario al tratarse, como hemos expuesto, de una restricción a la libertad de empresa, no se podrá proceder a la creación del CTOC. Segunda - La Ley 44/2003, norma sectorial que configura la profesión de Terapeuta Ocupacional como profesión o actividad profesional titulada sanitaria, no constituye una cobertura legal para el establecimiento de un régimen de colegiación obligatoria para el ejercicio de las profesiones sanitarias que la misma ordena. Esta norma, tal y como hemos indicado anteriormente, se limita a establecer que la profesión de Terapeuta Ocupacional es una profesión sanitaria titulada, para cuyo ejercicio es necesario estar en posesión del título universitario oficial en Terapia Ocupacional, pero no establece la obligación de colegiación para el ejercicio de esta actividad profesional. Por lo tanto, no se puede considerar que la Ley 44/2003 dote del amparo legal necesario para establecer la colegiación obligatoria que instaura el Proyecto de Decreto de creación del CTOC. Tercera - La Ley 7/2006 tampoco constituye la cobertura legal necesaria, ya que se trata de una cobertura legal en blanco para el establecimiento de un régimen de colegiación obligatoria derivado de la creación de cualquier colegio profesional, lo cual es, según la doctrina constitucional, claramente insuficiente. La Ley 7/2006 determina, entre otros aspectos, los requisitos que debe reunir un colegio para ser creado, pero la determinación de una actividad profesional concreta como profesión colegiada, con un régimen de colegiación obligatoria, necesita de una norma específica con rango legal que así lo determine. Tal y como la ACCO puso de manifiesto en el IR nº 4/2010 y en el IR nº 11/2010, la regulación general, relativa a la naturaleza, creación y funcionamiento de los colegios 19 Ley 7/1990, de 30 de marzo, de creación del Colegio Profesional de Fisioterapeutas de Catalunya. 20 Ley 2/1998, de 19 de febrero, de creación del Colegio de Logopedas de Catalunya. 21 Ley 3/1989, de 6 de marzo, de creación del Colegio de Podólogos de Catalunya. 12

13 profesionales, que contiene la Ley 7/2006 no es una cobertura legal suficiente para introducir restricciones a la libertad de empresa en forma de una colegiación obligatoria. Cuarta - Por último, si bien, en el caso que nos ocupa, no resulta de aplicación ni la Directiva de Servicios ni la normativa que la transpone al ordenamiento jurídico estatal, ya que la prestación de servicios sanitarios se encuentra excluida del ámbito de aplicación de la misma, la ACCO considera que habría que tener presentes los principios que inspiran el cambio de modelo regulatorio propugnado por estas normas, los cuales derivan, a su vez, de los tratados constitutivos de la Unión Europea. Sino, vista la transversalidad de la materia que regula los colegios profesionales, resulta que se aplicarían las obligaciones derivadas de la Directiva de Servicios en relación a la mayoría de entidades corporativas, pero no respecto de algunas de éstas, y eso por razones totalmente ajenas a la naturaleza y funcionamiento de los colegios, como puede ser el ámbito material de los servicios prestados. Por este motivo, la ACCO es de la opinión que, desde el punto de vista del departamento competente en materia de colegios profesionales, sería preferible la aplicación de los principios inspiradores de este cambio de modelo regulatorio a todas las entidades corporativas, independientemente de su ámbito material. En este sentido, la ACCO recuerda que, con carácter general, en el Estado español, la Ley 17/2009 impone el principio de reserva legal para el establecimiento de regímenes de autorización. En definitiva, el establecimiento de un régimen de colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional constituye una restricción a la competencia que no tiene el amparo legal necesario. En consecuencia, la ACCO considera que no procede la creación del mencionado Colegio Profesional mediante el Proyecto de Decreto de creación del CTOC si no se ha adoptado previamente una norma con rango de ley que imponga, de forma motivada, la colegiación obligatoria para ejercer esta profesión Aspectos relativos a los requisitos y al procedimiento para crear el Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya Tal y como se ha comentado, desde la óptica de la competencia, dado que no existe una norma con rango de ley que configure la actividad de Terapeuta Ocupacional como una profesión colegiada, la ACCO considera que no es posible constituir el CTOC. Como ya hemos indicado, la imposición de cualquier barrera de entrada o restricción al ejercicio de una profesión debe hacerse mediante una norma con rango de ley, de conformidad con el artículo 53.1 de la CE en relación con el artículo 38 de la CE. No obstante, más allá del respeto del principio de reserva legal, desde la óptica de la competencia, también conviene analizar si la creación del CTOC está suficientemente justificada, es decir, si es necesaria y proporcional. Vistos los requisitos establecidos en la Ley 7/2006 para la creación de un colegio profesional, la ACCO considera que la evaluación del impacto competitivo de la creación del CTOC debe hacerse valorando los motivos de interés público que justifican la creación de este colegio profesional. Hay que recordar que el artículo 37.1 de la Ley 7/2006, más allá de la necesidad de requerir la posesión de un título universitario oficial (y habilitante, como establece el artículo 2 de la Ley), establece que sólo pueden quedar sujetas a colegiación las profesiones en las cuales concurran: (i) motivos de interés público que lo justifiquen y (ii) 13

14 una especial relevancia social o económica de las funciones inherentes a la profesión, junto con el cumplimiento de los requisitos adicionales que establece el apartado tercero 22 del mismo artículo. El requisito relativo a los motivos de interés público entronca directamente con la doctrina constitucional que ha establecido que la creación de un colegio profesional debe tener un carácter excepcional. Concretamente, la Sentencia del Tribunal Constitucional 89/1989, de 11 de mayo, establece que, cuando el legislador hace uso de la habilitación del artículo 36 de la CE, lo tendrá que hacer: i. En la forma que restrinja lo menos posible tanto el derecho de asociación como la libre elección profesional o de oficio y ii. De forma justificada, en el sentido que la creación de un colegio profesional sólo estará constitucionalmente justificada por la necesidad de servir a un interés público. Precisamente es este interés público lo que justifica la atribución de funciones públicas a una entidad corporativa de origen privado. La ACCO considera que los motivos de interés público de la Ley 7/2006 no son algo abstracto. Tampoco se deben confundir con la especial relevancia social y económica de las funciones inherentes a la profesión. El requisito relativo a los motivos de interés público debería relacionarse con elementos concretos, como, por ejemplo, si la profesión de que se trata disfruta de una reserva de actividad o si los poderes públicos consideran necesario delegar una función pública concreta al colectivo de profesionales de que se trate. Hay que tener presente que la creación de un colegio profesional, en aplicación de la Ley 7/2006, significa imponer el principio de colegiación obligatoria y reconocer a esta entidad facultades de ordenación y de potestad disciplinaria sobre los profesionales colegiados. Estas potestades públicas no deberían constituir, por sí mismas, el único motivo de interés público que justifique la creación de un colegio profesional. Hay que tener presente que un colegio que no ejerce efectivamente funciones públicas es un colegio profesional desnaturalizado, que se parecería más bien a una asociación profesional, con unas normas deontológicas propias. Dicho esto, respecto al Proyecto de Decreto objeto de análisis, vistas las consideraciones realizadas anteriormente sobre las características de la profesión de Terapeuta Ocupacional y el actual marco legal de esta profesión, la ACCO considera que la creación del CTOC no está suficientemente justificada. Además, considera que habría otros mecanismos menos restrictivos de la competencia para garantizar tanto la adecuación del ejercicio profesional de los Terapeutas Ocupacionales a la normativa, como la protección de los consumidores. Por último, la ACCO, tal y como ya puso de manifiesto en el IR nº 4/2010 y, recientemente, en el IR nº 11/2010, considera que la intervención del Parlamento en el procedimiento de creación de un colegio profesional, que se limita a la valoración del interés público y la especial relevancia social o económica de la profesión, no es satisfactoria. Esta intervención, aparte de no tener naturaleza legislativa, se limita a un elemento aislado de una decisión de gran trascendencia, que implica, por una parte, el establecimiento de una limitación a la libertad de empresa y, por otra parte, la delegación de funciones públicas a entidades que, a pesar de constituirse como corporaciones de derecho público, tienen una base asociativa 22 Que haya un número de profesionales en ejercicio libre suficientemente amplio que lo justifique; que el colectivo solicitante no pueda integrarse en un colegio profesional existente, y que lo pida un número suficientemente representativo de los profesionales afectados. 14

15 privada. En este sentido, la ACCO considera que debería mejorarse el procedimiento para permitir una evaluación suficiente de los motivos de interés público que deben apoyar la creación de un colegio profesional, y de las razones de interés público que justifican la atribución de funciones públicas al colegio en cuestión. 5. CONCLUSIONES La ACCO considera que no se puede proceder a la creación del Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya dado que constituye una restricción a la competencia que no dispone del amparo legal necesario, ni de la suficiente justificación. Tal y como se ha comentado, no existe ninguna norma con rango de ley que prevea, de forma motivada, la obligación de establecer un régimen de colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión de Terapeuta Ocupacional. Además, la creación del Colegio de Terapeutas Ocupacionales de Catalunya debería estar suficientemente justificada desde la óptica de la competencia. Barcelona, 29 de julio de