ANÁLISIS INSTITUCIONAL Y ORGANIZACIONAL DE LAS NEGOCIACIONES DE PAZ EN COLOMBIA,

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1 ANÁLISIS INSTITUCIONAL Y ORGANIZACIONAL DE LAS NEGOCIACIONES DE PAZ EN COLOMBIA, Germán Darío Valencia Agudelo Tutor Aldo Cívico Protocolo de investigación amplio Universidad Externado de Colombia Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales Centro de Estudios de Posgrado Doctorado en Estudios Políticos Bogotá D.C

2 TABLA DE CONTENIDO Presentación 1. Planteamiento del problema y justificación 1.1. El problema: Dinámicas institucionales y organizacionales para negociar la paz en Colombia ( ) 1.2. Las preguntas 1.3. La hipótesis 1.4. La justificación 2. Objetivos 2.1. General 2.2. Específicos 3. Marco teórico 3.1. Solución negociada de conflictos armados internos Estudios sobre la paz: algo de historia Opciones para alcanzar la paz La paz como proceso: teorías y modelos Aspectos a considerar en los procesos de paz, anotaciones finales Sobre las condiciones iniciales Sobre el acuerdo Sobre la puesta en marcha 3.2. Neoinstitucionalismo y análisis organizacional El estudio de las organizaciones: algo de historia El nuevo análisis institucional de las organizaciones: el enfoque sociológico El neoinstitucionalismo de la elección racional: otra alternativa para analizar el diseño y cambio organizacional El estudio de las organizaciones: una primera mirada desde la racionalidad acotada El estudio de las organizaciones: el neoinstitucionalismo económico de D. North 4. Diseño metodológico de la investigación 4.1. Una introducción necesaria 4.2. El tipo de investigación 4.3. La unidad de estudio 4.4. Unidad de información 4.5. Los procedimientos e instrumental a utilizar 2

3 4.6. El trabajo de campo o ejecución 4.7. Procesamiento y análisis de datos 5. Bibliografía 5.1. Sobre los aspectos teóricos de las negociaciones de paz 5.2. Textos para el análisis teórico de las instituciones y las organizaciones 5.3. Sobre textos de los procesos de paz en Colombia 5.4. Otros textos 6. Anexos 6.1. Anexo A. Organizaciones para la paz en Colombia y personas que la componen 6.2. Anexo B. Dispositivos organizativos para la paz en Colombia, características 6.3. Anexo C. Glosario de abreviaturas 3

4 PRESENTACIÓN Este texto es presentado como trabajo final para el curso Seminario de Metodología III, dirigido por el profesor Jesús Carrillo R., del Doctorado en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Centro de Estudios de Posgrado. Su objetivo es presentar de manera completa el protocolo de investigación que se realizará como tesis doctoral entre 2013 y 2015; además, busca cumplir uno de los requisitos del Seminario. El trabajo, que tiene como fundamento la metodología de investigación cuantitativa, sigue los lineamientos que señala el diseño de este tipo de proyectos de investigación y los que exigen en el Doctorado para los protocolos de investigación. Este tiene el siguiente orden: presenta primero el planteamiento del problema y su justificación, el cual contiene el problema, las preguntas, la hipótesis y la justificación de trabajo. Segundo, enuncia los objetivos, tanto el general como los específicos. Tercero, presenta el marco teórico, el cual se apoya en dos grandes programas de investigación: por un lado, las investigaciones de la paz y, por el otro, el enfoque neoinstitucional; los dos programa científicos ofrecen los elementos para comprender cómo se negociar la paz y las categorías analíticas para explicar lo organizativo e institucional en los procesos de paz. Como cuarto apartado, presenta una aproximación a un diseño metodológico de la investigación, con claros rasgos cuantitativos; allí se define el tipo de investigación, la unidad de análisis, los procedimientos e instrumentos a utilizar, la ejecución y los procesamientos y análisis de datos. Finalmente, se presenta la bibliografía, la cual se divide en aquella que se utiliza para el análisis teórico y aquella que será utilizada para analizar el caso colombiano (esta contiene tanto la citada en este trabajo como alguna otra que se utilizará en la ejecución del proyecto). 4

5 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y JUSTIFICACIÓN 1.1. El problema: Dinámicas institucionales y organizacionales para negociar la paz en Colombia ( ) Colombia se caracteriza por tener uno de los conflictos armados internos más largos del mundo. Inicia en 1964, con la creación de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), y se extiende hasta el presente, donde se encuentra un Estado enfrentado a varios grupos armados 1. Los daños causados por el conflicto a Colombia, y también a los países vecinos durante este largo período, han sido considerables: se ha destrozado la infraestructura física y la confianza inversionista, se ha dañado a las personas y perdido innumerables vidas y se ha desviado cuantiosos recursos en las actividades improductivas de la guerra. Sin contar los costos incurridos por el redireccionamiento del gasto público hacia la guerra, en lugar de invertir estos recursos en sectores productivos o en lo social. Estos efectos no deseados han provocado que, de manera recurrente, se busquen alternativas distintas a las armas para terminar la guerra. Durante los primero 20 años del conflicto (hasta 1982) el Gobierno Nacional pretendió por la vía militar ponerle fin a éste fenómeno; sin embargo, al cerrarse la década de 1970 y luego de no haberse podido alcanzar tal objetivo, comenzó a explorarse las negociaciones de la paz como opción para finalizar la guerra. El Gobierno de Julio Cesar Turbay ( ) inauguró en Colombia la búsqueda de las salidas negociadas al conflicto. Lo hizo, primero, creando e implementado, en 23 de marzo de 1981, la Ley 37 o Ley de 1 Después de 1964 han aparecido y desaparecido en el territorio colombiano varios grupos insurgentes: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Movimiento 19 de Abril (M-19), el grupo guerrillero indígena Movimiento Armado Quintín Lame, la Autodefensa Obrera (ADO) y disidencias de los anteriores, como el grupo Ricardo Franco, entre otros. 5

6 Amnistía y, luego, creando la primera Comisión de Paz en Colombia, conformada por 12 miembros (procedentes de la Iglesia católica, las fuerzas militares y el Ejecutivo) y dirigida por el ex-presidente Alfonso Lleras, cuyo objetivo fue alcanzar políticamente la paz (López, 1999, p. 247) 2. Para 2012, después de 30 años de esfuerzos por negociar la paz, se contabiliza, con un total de 13 organizaciones armadas irregulares, la firma de ocho Acuerdos Humanitarios y de Cese al Fuego (tres de ellos con las FARC-EP y tres más con el ELN); 12 Agendas y Acuerdos Preliminares y de Procedimiento (cinco de ellos con las FARC- EP, tres con el ELN y dos con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar en 1991) y nueve Acuerdos Finales de Paz (Movimiento 19 de Abril M-19, Movimiento Armado Quintín Lame MAQL, Ejército Popular de Liberación EPL, Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT, Corriente de Renovación Socialista CRS (grupo disidente del Ejército de Liberación Nacional ELN ), las Milicias Urbanas de Medellín y el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera FF-Garnica. Además, desde 2003 y hasta 2006, se logró negociar con las Autodefensas Unidas de Colombia la desmovilización de 38 estructuras armadas paramilitares (Alonso, 2007; Alonso y Valencia, 2008; Valencia, 2008). Para realizar estas labores negociadoras, en Colombia, se han creado y estructurado una serie de instituciones y formas organizaciones encargadas de reglar la participación en las diversas fases de los procesos de paz. Se encuentran instituciones y organizaciones para los acercamientos, los diálogos, las negociaciones y acuerdos; para la desmovilización, desarme y reinserción; y para la verificación y cumplimiento de lo pactado. Se han creado y ensayado de manera formal (como leyes, decretos, resoluciones y comunicaciones) e informal: comisiones, consejerías, oficina de altos 2 La principal razón del giro del Gobierno Turbay de una posición belicista a una de negociación política se debió a la toma de la Embajada de la República Dominicana, en Bogotá por el M-19 a principios de los ochenta. En este hecho violento se retuvo a un número considerable de embajadores y diplomáticos de distintos países; debido a lo complejo que era tomarse la embajada por la fuerza, desde el punto de vista político, la opción tomada fue diálogo directo, negociación y acuerdo entre delegados del Gobierno y de la guerrilla; que contó con el apoyo de organizaciones de derechos humanos y de la Cruz Roja; cuyo final fue la primera solución concertada en Colombia y la liberación de los rehenes en Cuba. 6

7 comisionados, asesores, facilitadores, grupos de amigos, veedores (nacionales y/o extranjeros) y mesas de verificación, entre otras formas organizativas. Un resumen por gobiernos ilustra tal dinámica. Luego de aquel primer trabajo del Gobierno Turbay, viene uno de los mayores esfuerzos institucional y organizacional por buscar una solución negociada a la guerra en Colombia. El Gobierno de Belisario Betancur ( ) logró diseñar una estructura política de paz congruente, con una base institucional duradera, que se mantiene hasta hoy. Revivió la Comisión de Paz (Decreto 2711 de 1982 y conformada por 40 miembros), sancionó una nueva Ley de Amnistía (Ley 35 de 1982) y comenzó los acercamientos con los grupos alzados en armas y treguas bilaterales, específicamente con el M-19, las FARC, el EPL y el ADO (Arias, 2008, p. 10). Durante este gobierno se creó el Alto Comisionado de Paz (Decreto 240 y 2560 de 1983), la Comisión Nacional de Verificación (Comunicación Presidencial del 29 de mayo de 1984), la Comisión Nacional de Negociación y Diálogo (Comunicación presidencial del 17 de julio de1984) y la Comisión de Paz, Diálogo y Verificación (Decreto3030 de 1985) y, para finalizar, se impulsó al final de su período una Ley de Indulto (Ley 49 de 1985). Y aunque en este Gobierno no se logró pactar la paz con ningún grupo armado (pues las críticas a la política de paz por algunos sectores de la sociedad y subsectores del Gobierno y los hechos lamentable de la toma del Palacio de Justicia por parte de movimiento guerrillero M-19 y la persecución y muerte de integrantes de la Unión Patriótica UP como la acción paramilitar contra los desmovilizados), en lo institucional y organizativamente si se avanzó mucho: se dejó sentadas las bases de lo que sería la forma como se negociaría la paz en Colombia a partir de allí. 3 Todo estos 3 Algunos sectores de la sociedad y subsectores del Gobierno se opusieron a las acciones del presidente Betancur en materia de negociación, lo que provocó, entre otras cosas, la renuncia del Alto Comisionado de Paz, Otto Morales Benítez, quien identificó con ese tipo de conductas a los enemigos de la paz (Arias, 2008, p. 14). 7

8 lo hizo teniendo claro que para hacer la paz debería pensarse en diseños institucionales y organizacionales que ayudaran a lograr el objetivo. Un ejemplo lo constituye el gobierno inmediato de Virgilio Barco ( ), que dio continuidad a la Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación (Decreto 2577 del 7 de agosto 1986) 4 ; se avanzó en la creación de las Mesas de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional, donde contarían con representantes los partidos políticos, el Gobierno y la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar; además, se buscó el respaldo de la sociedad civil, de los gremios, de la iglesia y de algunos medios de comunicación; y creó la Comisión de Notables. Es decir, trabajó en varios frentes: por un lado, buscó con la Consejería dialogar de manera seria para pactar la paz, y, por el otro, con la Comisión intercambiar opiniones, que aunque pueden no tener trascendencia, si generó una idea de búsqueda de la paz durante su gobierno (Arias, 2008, p. 18) 5. El resultado de estos esfuerzos institucionales fue la firma del primer acuerdo político de paz en Colombia con el M-19. Este se realizó en el Gobierno de Cesar Gaviria Trujillo ( ), el cual también logró negociar la paz con el Ejército Popular de Liberación EPL, el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame Maql y la Corriente de Renovación Socialista CRS (9 de abril de 1994); además, de acuerdos con las milicias de Medellín (26 de mayo de 1994) y el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera FF- Garnica (30 de junio de 1994). Institucional y organizativamente, en el Gobierno Gaviria, se floreció con la creación de una Veeduría Internacional y Acercamientos con 4 Mediante el Decreto 2577 de 1986 del 7 de agosto el Presidente Barco nombra a Carlos Ossa Escobar como primer Consejero con carácter de Delegado Especial del Jefe de Estado en los asuntos de reconciliación normalización y rehabilitación ). Además nombró a Rafael Pardo Rueda en la Secretaría de Integración Popular (SIP) que tenía como objetivo articular la CRNR con el Plan Nacional de Rehabilitación PNR. 5 Es preciso destacar que Virgilio Barco creó también la Comisión de Estudios sobre la Violencia quien diagnosticó los problemas de la violencia en Colombia y realizó recomendaciones sobre la violencia desatada, dentro de ellas negociar con las guerrillas. 8

9 otros grupos guerrilleros en México (conocida como la negociación de Tlaxcala) y en Venezuela (propiamente en Caracas) 6. Además durante este Gobierno se conformó una Comisión Asesora de Orden Público, de composición política plural, la cual acompañó de manera cercana las conversaciones. 7 Se creó la Comisión Asesora de Reinserción (Decretos 2198 y 2199 del 23 septiembre 1991 y el Decreto 2207 del 25 de septiembre del mismo año). Esta última con un énfasis en llamar al sector privado y los empresarios a asesorar y participar en los procesos de paz. Se estableció la Dirección Presidencial para la Reinserción en el Departamento Administrativo de La Presidencia de la República DAPRE (Decreto 2884 del 26 de diciembre de 1991) y el Consejero para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación CRNR pasa a denominarse Consejería para la Paz (Decreto 0053 de enero 13 de 1992). Durante la presidencia de Ernesto Samper ( ) se quiso avanzar en erradicar las causas objetivas de la violencia (López, 1999, p. 255) y para ello se cambió la figura de Consejero de Paz a la de Alto Comisionado para la Paz (Decreto 1959 del 9 de agosto de 1994) y se crea la Comisión de Acción para la Paz, instancia de carácter consultivo y ejecutivo en materia de paz (en temas como la definición de la agenda de negociación y la aplicación de elementos de tipo gerencial en los asuntos administrativos). También se crea el Fondo de Programas Especiales para la Paz (Ley y Decreto 2429 del mismo año), con la finalidad de apoyar al Alto 6 Frente de este proceso el Gobierno puso a Jesús Antonio Bejarano, en calidad de Consejero Presidencial para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación (Decreto 1558 de 1990), y nombró a Horacio Serpa y Álvaro Leyva como negociadores en Tlaxcala. Además se designa a Rafael Pardo como Consejero Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional (Decreto 1874 de 1990) y María Emma Mejía como Consejera Presidencial para Medellín y su Área Metropolitana (Decreto 1875 de 1990). 7 Mediante el Decreto 2015 de 1991, el Presidente nombra para la Comisión Consultiva para el Orden Público a Horacio Serpa Uribe, Saulo Arboleda, Juan Gabriel Uribe, Otty Patiño Hormaza, Carlos Rodado Noriega y Gilberto Vieira. Además se contaba con un equipo asesor conformado por Ricardo Santamaría, Carlos Eduardo Jaramillo, Tomás Concha Sanz, Reynaldo Gary P., Gonzalo De Francisco Zambrano y José Noé Ríos, entre otros. 9

10 Comisionado. Igualmente, a través de la Ley 434 de 1998 se crea el Consejo Nacional de Paz, cuya Secretaría Técnica esta a cargo del Alto Comisionado 8. Sin embargo el mayor avance institucional se dio cuando el Gobierno Samper apoyo a la creación de una Comisión de Conciliación Nacional (CCN), iniciativa que surge del Episcopado Nacional (Iglesia Católica Colombiana) y que es apoyado por los gremios económicos, políticos, intelectuales y representantes de los medios de comunicación. Esta Comisión buscaba servir de puente entre el Gobierno Nacional y los diferentes actores armados del conflicto colombiano. Finalmente se estructuró una Política Nacional Permanente de Paz apoyada por la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil. A lo largo de este gobierno se logró adelantar contactos con el Movimiento Jaime Bateman Cayón, a través de la Comisión Facilitadora de Paz para estas conversaciones, en julio de Se firma el protocolo de acuerdo con el Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados, MIR COAR (29 de mayo de 1998). Este último contó con el apoyo de una comisión gubernamental negociadora, como órgano consultivo y decisorio del Gobierno en ese tema. De igual forma, se tuvieron acercamientos con el ELN, en donde se puso en marcha el Comité Operativo Preparatorio de la Convención Nacional. A pesar de estos avances en las negociaciones en el período de Samper no se logró lo buscado (Arias, 2008, p. 20). Vacío que trató llenar el nuevo presidente Andrés Pastrana ( ), quien colocó la paz como centro en su propuesta de gobierno. En este cuatrienio se crea una Zona de Distención (Resoluciones Número 84 y 85 del 14 octubre de 1998 y 1 del 5 de enero 1999) y se conforman la Mesa Nacional de 8 Ley 434 de 1998 por la que se crea el Consejo Nacional de Paz, en el Art. 3. dice Créase el Consejo Nacional de Paz con participación de la sociedad civil, como órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional. Su misión será propender para el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la colobación armónica de las entidades y órganos del Estado, otorgando prioridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente. Parágrafo. Si existiere conflicto armado interno, podrán igualmente participar los actores armados irregulares, siempre y cuando, a juicio del Consejo, hayan manifestado su voluntad expresa de participar en un proceso de paz. 10

11 Diálogo y Negociación y el Comité Temático Nacional para realizar los diálogos con la Farc; además se crea un Frente Común por la Paz y Contra la Violencia 9 y una Comisión de Países Facilitadores (conformada por diez países). A pesar de todos estos esfuerzos el Gobierno Nacional, debido a muchos inconvenientes, decidió acabar, en febrero de 2002, de forma definitiva los diálogos con las Farc-Ep, después de que este grupo armado secuestrara un avión y retuviera al senador Jorge Gechem como secuestrado. Después del rompimiento de los diálogos en el Caguán, la sociedad colombiana dejó de tener confianza en la paz por medio del diálogo. Le apostó de nuevo a una salida militar, encarnada en Álvaro Uribe, quien mantendría esta posición durante ocho años ( ). Uribe no estaba de acuerdo con negociar en medio del conflicto, como si lo hicieron sus antecesores (desde Betancur hasta Pastrana). A pesar de este condicionante, algunos grupos de autodefensas o paramilitares se acogieron a la propuesta y comenzaron a negociar con este Gobierno. Estas negociaciones se realizaron sin una Mesa claramente definida y en cabeza solo del Alto Comisionado para la Paz; además con una escasa participación de la comunidad internacional, como veedor, a través de la Organización de Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos (Arias, 2008, p. 24). En lo institucional, durante el Gobierno Uribe se buscó y creo una reforma jurídica (Ley 782 de 2002), que hizo viable tal proceso, reconociéndoles el estatus político al paramilitarismo. Mas tarde, en agosto de 2003, hubo un fallido intento por hacer otra reforma a la justicia, dos años después de discusión, en febrero de 2005, se radicaron los proyectos de ley para resolver los problemas jurídicos con los miembros de grupos paramilitares que hubieran cometido crímenes de lesa humanidad; este proyecto fue 9 Del Frente Común hiso parte líderes políticos del país, jefes de partidos políticos tradicionales e independientes y los presidentes del Congreso y la Cámara; también fueron invitados los precandidatos presidenciales. El Frente fue convocado por el Presidente de la República de manera periódica. A las reuniones del Frente asistieron, además del Presidente, el Alto Comisionado para la Paz, los Comisionados Adjuntos y los Ministros del Interior, Justicia y Relaciones Exteriores (Arias, 2008, p. 23). 11

12 aprobado el 22 de junio de 2005 con el nombre de Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005). En lo organizativo, se nombró una Comisión Exploratoria de Paz (Resolución Presidencial 185 del 23 de diciembre de 2002) que tenía como fin propiciar los acercamientos y contactos con los Grupos de Autodefensas Unidas de Colombia AUC, con las Autodefensas Campesinas Bloque Central Bolívar BCB y Vencedores de Arauca, y con el Grupo de Autodefensas Alianza del Oriente, conformada por las Autodefensas del Sur de Casanare, Meta y Vichada. Esta Comisión Exploratoria logró, en junio de 2003, acordar con los grupos paramilitares un único acuerdo de todo el proceso, llamado Acuerdo de Santa Fe de Ralito (julio 15 de 2003). Este proceso contó con el monitoreo y verificación de la Misión de Apoyo para los Procesos de Paz en Colombia de la OEA (MAPP/OEA). Finalmente, se conformó otra Comisión Facilitadora de Paz de Antioquia para buscar acercamientos con el ELN Hoy (julio de 2012), durante el actual Gobierno de Juan Manuel Santos y luego de duros golpes a la guerrilla, de nuevo se vuelve a hablar de la posibilidad de negociar la paz en Colombia. El 12 de septiembre de 2011 el Congreso de la República inscribió el proyecto de ley busca reafirmar el artículo 22 de la Constitución Política de Colombia, brindándole garantías jurídicas para consolidar la paz, hacer negociaciones con los armados y llegar a la reconciliación nacional. Sin embargo hay total silencio, hasta el momento (julio de 2012) en torno a la forma organizativa que se adoptaría frente a un eventual proceso de paz. Y suponiendo que este Gobierno actuará de manera similar a sus antecesores, se prevén de nuevo cambios organizativos. El balance que se puede realizar después de la anterior síntesis de la historia reciente de la búsqueda de la paz negociada en Colombia es que a pesar de todos estos esfuerzos, aun persiste el conflicto armado, no ha sido posible pactar la paz con las dos principales agrupaciones armadas (Farc y ELN), ni tampoco se les ha podido vencer militarmente, lo que ha provocado en muchas ocasiones una intensificación del conflicto. Queda claro también que en Colombia ha existido un interés constantes, 12 Comentario [JCR1]: Esto es realmente un problema, aun así sugeriría cuestionar: el diseño? La efectividad? La inestabilidad? Etc.

13 aunque más intenso en unos períodos que en otros, por pactar la paz en las tres últimas décadas. En seis periodos presidentes, de los ocho que se han tenido entre 1980 y 2012, se ha trabajado en acabar la guerra por vía negociada; y a pesar de que tanto el primero como él último presidente (Turbay y Uribe) se han caracterizado por su énfasis belicista, al final de sus mandatos o durante estos se pensó y trabajó como opción la negociación política como vía para lograr la paz. Para el logro de este objetivo, como se vio, se han ensayado muy diversas muchos cambios institucionales y formas organizacionales para estructurar los procesos de negoción de la paz en Colombia. Se han nombrado a una persona o a grupos para construir formar organizacionales de negociar la paz; se han constituido grupos con personas provenientes del Gobierno Nacional, pero también de la sociedad civil o incluso de los partido de oposición al Gobierno; se han realizado acercamientos con la participación de solo personalidades nacionales, sino también de gobiernos extranjeros; se han conformado comisiones que participan solo en la parte inicial de los procesos (en los acercamientos) y también los que participan solo en la etapa final de verificación de los acuerdos o que lo hacen en todas las etapas. En síntesis, se han ensayado muy diversas formas de composición número y condición, en estructura, en funciones y en procedencia, entre otras características Las preguntas Los anteriores cambios institucionales y formas organizativas creados y adoptados en Colombia para negociar la paz generan una serie de preguntas teóricas, técnicas y prácticas, sobre estos 30 años de experiencia ( ). La más abarcarte de ellas es: Qué balance se puede hacer de los diseños institucionales y las formas organizativas adoptados en Colombia para negociar la paz durante este período? o en otras palabras qué responsabilidades se le pueden dar en los resultados obtenidos en Colombia para buscar una salida negociada al conflicto armado interno, desde 1982 hasta 2012, a los diseños y cambios institucionales y organizacionales realizados? 13

14 Pregunta que contiene a su vez otras como: Cuáles son las instituciones (formales e informales) creadas en Colombia para negociar la paz? Que avances o retrocesos se han logrado con estos cambios institucionales en términos de si han o no permitido avanzar en la búsqueda de la paz negociada? Qué cambios institucionales han generado rupturas, discontinuidades o problemas y cuáles armonías, continuidades y soluciones? Qué formas organizacionales se han adoptado en treinta años de historia para negociar la paz en Colombia? Qué diferencias tienen estas diversas formas organizacionales en cuanto a funciones, composición, procedencia (nacional o extranjera) y naturaleza, entre otros aspectos? Qué aprendizajes se tiene de estas formas, ya sea por los aciertos o por sus fallas, que podría servir para organizar otros procesos de paz y pensar una solución negociada al conflicto? Es decir, cuáles son los grados de aprendizaje organizativo que tienen en cada proceso? Es posible pensar en un diseño institucional y organizativo para construir una paz duradera en Colombia? y según la teoría y la experiencia qué elementos debería tener este? Cuál sería la forma más adecuada de organizarnos para pactar la paz con un grupo armado en Colombia? y si la forma a adoptar depende del origen del grupo a negociar, su historia en las negociaciones y su dinámica entre otros aspectos? En conclusión todas estas preguntas intentan ayudar a realizar un balance que identifique las lecciones aprendidas en lo institucional y organizacional, en las distintas apuestas del gobierno colombiano, por buscar una salida negociada al conflicto armado interno en las últimas tres décadas. 14

15 1.3. La hipótesis La hipótesis de la que parte este trabajo es que: los cambios institucionales y diseños organizativos adoptados en Colombia, desde 1982 hasta 2012, han dependido más de la coyuntura política del país, de los intereses particulares del gobierno de turno, de la posición belicista o conciliadora del Gobierno, de la legitimidad que ha tenido el grupo al margen de la ley implicado en el proceso y del apoyo o no de la sociedad civil y de la comunidad internacional, que de un aprendizaje incorporado porque la realidad lo ha generado o la literatura que trabaja sobre el tema lo ha recomendado. Esto ha provocado fallas institucionales y organizacionales que han impedido lograr la paz de manera negociada La justificación Realizar un balance sobre los cambios institucionales y diseños organizativos adoptados en Colombia desde 1982 hasta 2012 para negociar la paz y responder las preguntas que se hicieron antes permitiría avanzar en el conocimiento del pasado político reciente colombiano. Este permitiría aprender de su dinámica y prepararnos para afrontar el futuro. A pesar de la rica literatura que se ha producido en Colombia sobre la dinámica de la paz y de la guerra, aun se carece en el medio de una visión completa de esta realidad; no se tiene una visión última de lo que hemos vivido, ni única; no se cuenta con los instrumentos teóricos suficientes para afrontar con una aproximada certeza posibles negociaciones de paz. Trabajar en conocer el pasado y su dinámica podría ayudarnos a que no se siga cometiendo errores diagnosticados y a avanzar por caminos más seguros para pactar la paz. Sería muy conveniente para la academia colombiana, pero también para todas las partes implicadas en posibles procesos de paz, conocer las responsabilidades de las distintas formas organizacionales y cambios institucionales adoptadas en cada proceso. Esto tanto para los casos exitosos como para aquellos que no llegaron a acuerdos de paz. 15

16 Hay que reconocer que para negociar la paz, no se requiere solo de diálogo, hay que realizar esfuerzos, estudios, trabajos, que permitan una preparación y asistencia técnica a los procesos de paz, que ofrezcan balances sobre los elementos teóricos y técnicos que permitan afrontar eventuales procesos de paz. Pues antes de las negociaciones se debe tener claro, por ejemplo, qué se negocia, cómo se negocia, cuándo se negociar; es decir, preparar el terreno para una salida negociada, lo cual obliga a discutir y clarificar muchos componentes. Este trabajo se dirige a explorar un doble camino: primero, intentará analizar la naturaleza jurídica y normativa creada en Colombia durante el período señalado para buscar una salida negociada al conflicto armado interno, y a partir de allí enfatizar en el componente organizativo. Perspectiva de trabajo que según (Arias, 2008, p. 6) hasta ahora no abordada por la copiosa literatura existente en el país sobre procesos de paz. A partir este trabajo se espera dar luces para pensar, por ejemplo, en cómo deben organizarse para negociar (institucional y organizacionalmente), qué organizaciones crear o modificar para negociar, qué personas deben integrar estas negociaciones y en qué etapa debe entrar para negociar, entre otras cuestiones. Esta propuesta investigativa surge debido a que a pesar del reconocimiento que se le da por parte de todos los actores (Gobierno, grupos armados al margen de la ley, sociedad civil y comunidad internacional) a los diseños institucionales y organizacionales para el logro de la paz, los estudios en Colombia que enfaticen en identificar, analizar, evaluar y recomendar formas y estructuras organizacionales e institucionales para negociar la paz son pocos. La mayoría de estudios sobre los procesos de negociación de la paz se han dirigido a indagar por los procesos en su conjunto, mostrando aspectos como el origen del conflicto, la dinámica de la guerra, las razones para buscar la paz, los acuerdos a los que se ha llegaron y la evolución de los programas de posconflicto (Arias, 2008; Bejarano, 1995; Bernal, Valencia y Leal, 1998; Cepeda, Arnson y Bernal, 2001; Cubides, 2006; Echandía, 2006; González, 2004; Pardo, 1996). 16

17 La revisión de la literatura que se ha realizado previo al proyecto, evidencia la carencia de estudios comparados de la forma como se han estructurado organizacionalmente los procesos de negociación de la paz en Colombia durante las últimas tres décadas. Es decir, los estudios sobre las negociaciones de paz en Colombia no se han detenido en analizar de manera conjunta, a través del tiempo y varios gobiernos, las formas y estructuras organizacionales adoptadas para afrontar los procesos de paz. 10 La propuesta que se hace es analizar tres décadas de búsqueda negociada de la paz, enfatizando en los componentes institucional y normativo, con el fin de documentar, identificar y comparar los momentos decisivos de las transformaciones institucionales realizadas, las rupturas, los quiebres y las desapariciones de formas organizativas. Para finalizar esta justificación hay que colocarle cuidado a los llamados que hacen algunos estudiosos de la paz de Colombia. Por ejemplo, Ramírez (1991, p. 31) advierte que para negociar la paz en Colombia es necesario tener como punto de partida los acuerdos de ayer y los de hoy; Bejarano (1995) también sugiere estudiar la experiencia internacional, dado que ella muestra que cuando hay confianza entre las partes, se puede avanzar; además agrega que "el análisis de cualquier negociación no puede prescindir del entorno que le sirve de referencia, esto es, el contexto institucional en que se desenvuelve y los elementos de la coyuntura política, siempre presentes en la mesa de negociaciones" (Ibíd., p. 83). Finalmente, para Vargas (2009) es necesario estudiar todas las recomendaciones que sea necesario, para abocar con realismo la solución negociada. 10 La hipótesis de trabajo insiste en que este no ha sido un tema estudiado por los gobiernos que buscan la paz negociada; cada gobierno llega adoptando posturas particulares, basado en su voluntarismo, desconociendo en algunas ocasiones las experiencias adquiridas por sus antecesores. Lo que lleva a pensar que en Colombia no ha existido propiamente una política pública de paz, el gran número de comisiones creadas en cada uno de los gobiernos, puede ser una muestra de ello. 17

18 2. OBJETIVOS 2.1. General Analizar los diseños y cambios institucionales y organizacionales adoptados en Colombia para negociar la paz, entre 1982 y Comentario [JCR2]: Caracterizar? podría incluirse? 2.2. Específicos Identificar y analizar las instituciones formales (leyes, decretos, resoluciones, comunicados) e informales y los diseños organizaciones (comisiones, altos comisionados, asesores, facilitadores, grupos de amigos, mediadores o intermediarios, negociadores, veedores (nacionales y/o extranjeros) y mesas de verificación, entre otras) adoptados en Colombia para negociar la paz entre 1982 y Hacer una análisis comparativo, tanto del mismo gobierno como entre gobiernos, sobre los marcos legales y formas organizativas (en cuanto a funciones, composición, procedencia nacional o extranjera y naturaleza, entre otros aspectos) para identificar rupturas y continuidades en las negociaciones de paz y los aprendizajes (avances o retrocesos) institucionales y organizativos en esta búsqueda negociada de treinta años de historia. Señalar y proponer desde la teoría y la experiencia nacional e internacional los diseños institucionales y estructuras organizativas que podrían ser apropiadas para negociar la paz, teniendo en cuenta las particularidades de las negociaciones, a los actores y al sistema político colombiano. Comentario [JCR3]: Antes de ello, podría pensarse en formular una teoría del Cambio Institucional? 18

19 3. MARCO TEÓRICO El presente trabajo concibe el marco teórico como el conjunto de referentes teóricos que puede utilizar el investigador para abordar el problema. En forma de analogía, es una especie de lente, que filtra y hace ver el objeto de estudio de una manera particular; de allí que brinde los elementos conceptuales y metodológicos que sirvan para alcanzar el objetivo general propuesto. Para identificar y construir este marco teórico, además de los objetivos, se ha revisado los elementos expuestos en el planteamiento del problema y la hipótesis. A partir de allí se ha seleccionado las teorías que se ven como útiles para iniciar el trabajo. Haciendo esta claridad, el presente apartado realiza una presentación del marco teórico en dos partes: la primera aborda la forma como se ha estudiado los procesos de paz, la paz negociada en el mundo académico, su evolución y situación actual; destacando los diversos enfoques, modelos y la forma. En ella se hace un recorrido histórico y analítico del interés académico por estudiar la resolución negociada de los conflictos armados, después de la primera guerra mundial. Al final se recogen algunas recomendaciones para aumentar el éxito en dichos procesos de paz; que podría ser muy útil para posibles recomendaciones en el trabajo final. Ese marco ofrece elementos que permiten acercarse a un tema que, según Bejarano (1995), ha sido casi olvidado en los estudios colombianos sobre la paz. Este marco general ofrece las herramientas para analizar la historia reciente de las negociaciones de paz en Colombia. La segunda parte contiene los elementos algunos elementos teóricos y metodológicos que permitan acercarse a un análisis de los diseños y cambios institucionales y organizacionales desarrollados por el nuevo institucionalismo. Al igual que las teorías sobre la paz esta parte, realiza un recorrido histórico y analítico de la forma cómo han 19

20 evolucionado los estudios organizacionales, desde principios del siglo XX. Muestra cómo las organizaciones se han convertido en una de las más difundidas formas de coordinar las actividades humanas para lograr fines; de allí la necesidad permanente de su estudio. El escrito presenta al neoinstitucionalismo como un enfoque pertinente para analiza el diseño y el cambio de las instituciones y organizaciones Solución negociada de conflictos armados internos Estudios sobre la paz: algo de historia Se podría argumentar que las teorías surgen, en su gran mayoría, como respuesta a una realidad que queremos comprender y explicar. Estas quieren presentar, de maneras ordenada, una formar de ver la realidad, explicar su dinámica y predecir comportamientos. Este fue el origen de las teorías sobre la paz; nacieron y cambiaron a la luz de varios fenómenos políticos ocurridos durante el siglo XX: las dos guerras mundiales, el conflicto en Vietnam y el fin de la guerra fría provocaron apariciones, cambios y rupturas en la manera de ver la guerra y analizar la paz. La primera guerra mundial provocó que surgieran las primeras investigaciones académicas sobre la paz y se ubicaran en la segunda década del siglo XX (Kriesberg, 1997; Miall, Ramsbotham y Woodhouse, 1999). Luego de los desastres provocados por esta gran guerra, se inició un interés por estudiar las formas como se podrían evitar las guerras (Kriesberg, 1997). Esta primera oleada de estudios denominada precursora, que se extiende hasta mediados de la década de 1950, tuvo como objetivo prevenir guerras; enfatizando en la seguridad colectiva, el desarme, el arbitraje y las negociaciones internacionales (Grasa, 2010; p. 49; Valencia, Gutiérrez y Johansson, 2012). Su enfoque se caracterizó por ser legalistas y tomar los lineamientos del realismo en las relaciones internacionales; caracterizándose por el intento de construir bases para una paz sólida y duradera (Miall, Ramsbotham y Woodhouse, 1999) 20

21 La segunda guerra mundial, por su parte, provocó un redireccionamiento de las investigaciones para la paz (peace theory, peace thinking o peace research). Este segundo período, llamado minimalista e intermedio, se extendió hasta la década de 1970 y compartió escenario con la revolución behaviorista (Grasa, 2010; p. 49). Aquí de nuevo el interés es la prevención de conflictos nacionales e internacionales, después de experimentar la segunda gran guerra (Bejarano, 1995; p. 15; Ricardi, 1967). La estrategia adoptada por los investigadores fue trabajar en la seguridad común, la prevención del conflicto, el rol de los organizamos internacionales, el control de armas nucleares y el poder que ejercen las grandes potencias en la guerra y la paz (Fisas, 2004; p. 49). El interés era construir una teoría científica sobre el conflicto y la negociación como forma de resolución (Conflict Resolution) (Bell, 1984; Harty y Modell, 1991). El tercer período de estudios sobre paz, llamada maximalista, se extiende hasta el decenio de Este giro en los estudios se da debido al revisionismo de lo que es la guerra Fría (Grasa, 2010; p.50). Aquí las investigaciones trabajan en analizar las causas de la violencia estructural, las agendas norte-sur, la dependencia y dominación del tercer mundo. Este período es especialmente importante para el presente trabajo pues allí se introduce de manera particular el tema de la resolución de conflictos armados internos. Se analiza los conflictos desde sus causas, dinámicas y la paz; los ceses al juego, los procesos de negociación y los acuerdos de paz. Finalmente en la década de 1980 se populariza el tema de la mediación, la cooperación en las negociaciones y los aspectos internos de los procesos de paz (Fisas, 2004, p. 51; Harto, 2005, p. 55; Kriesberg, 1997, p. 58). Acaba esta historia el período crítico, que se extiende hasta la actualidad. En este período se encuentra una confluencia de disciplinas que estudian la paz (Gleditsch, 2004). El objetivo es comprender la paz, mostrar su importancia en el desarrollo y proponer visiones mas amplias que trabajen la seguridad humana (Grasa, 2010, p. 50). Los estudios críticos miran la paz como un fenómeno de largo plazo, en el cual hay que considerar los aspectos estructurales y culturales; esto siempre y cuando se 21

22 quiera transformar los conflictos (Bejarano, 1995; Chernick, 2008; Fisas, 2004, p. 51; Harbon, Högbladh y Wallesteen, 2006; Licklider, 1995). Hoy (2012), después de casi 100 años de historia, se tiene una comprensión más amplia e integral del conflicto y la paz. Esta última se concibe como un concepto integral que va desde la prevención y gestión del conflicto hasta la construcción sostenible de la paz; donde se integran los temas de derechos humanos y la reconstrucción socioeconómica (Baranyi, 2006). Los estudios sobre la paz analizan los orígenes del conflicto, su dinámica y la forma de llegar a situaciones negociadas, al igual que estrategias para hacer de la paz una situación permanente Opciones para alcanzar la paz Uno de los resultados de los estudios sobre la paz ha sido la gran riqueza de enfoques, visiones y formas de este fenómeno. Los estudios de la paz recibe aportes de diversas disciplinas, quienes fijan su interés en uno u otro aspecto: se estudian los diversos tipos de conflictos (sociales, económicos, políticos, etc.), los participantes (individuales o grupales), la dinámica interna y el comportamiento de los participantes; además se han construido propuestas que buscan salidas negociadas a los conflictos (Bejarano, 1995; Harto, 2005). La literatura reconoce cinco formas de finalizar los conflictos: mediante acuerdos de paz, donde las partes involucradas en el conflicto no ven necesario el uso de la fuerza y acuerdan pactar la paz de manera explícita; cuando se alcanza la victoria militar por una de las partes (Zartman, 1995); cuando se dan acuerdos bilaterales de cese al fuego, aunque no soluciones definitivas al origen del conflicto; cuando se logra a una situación similar a la conseguida con los acuerdos de paz (menos de 25 muertes a causa del conflicto por año), pero sin victoria ni acuerdos de paz; y otros desenlaces que no estén contenidos en los anteriores (UCDP, 2010). 22

23 A su vez, se presentan cinco formas de lograr a la paz negociada, contenidas dentro de los acuerdos de paz: la negociación, la conciliación, la mediación, el arbitraje y técnicas mixtas. La negociación es la forma como las partes inician procesos de discusión o conversaciones a través de representantes oficiales de cada bando con el fin de exponer sus demandas y llegar a un acuerdo mutuo y aceptado por las partes (UCDP, 2010). En palabras de Fisas (2006, p. 188), es una relación de interdependencia, en la que las partes en conflicto acuerdan negociar sus demandas, con o sin ayuda de un tercero, y utilizando técnicas competitivas o cooperativas. La conciliación es un procedimiento por el que una tercera persona (conciliador) trata de dar continuidad a una negociación entre unas partes que hasta entonces no habían podido armonizar sus intereses contrapuestos; el conciliador se limita a inducir a las partes a que debatan sus diferencias y encuentren sus propias soluciones (Fisas, 2006, p. 188). La mediación, tiene el mismo objetivo que la negociación, solo se le agrega un tercer agente neutral que media entre las partes con el fin de llegar a un acuerdo. Según Fisas, las partes en conflicto aceptan la intervención de un tercero para que ayude a conducir un proceso de consenso que pueda derivar en un acuerdo aceptable para todas las partes, con una implicación mayor que en la conciliación (2006. P. 189). El arbitraje se presenta cuando las partes solicitan un árbitro o agente neutral que tiene la potestad para decidir en el conflicto y su decisión es aceptada por los agentes en disputa. Es un proceso, parecido a un juicio, en el que las partes en conflicto solicitan la ayuda de una tercera parte imparcial y neutral, que adopta una decisión (Laudo) y ésta es acatada por las partes (Harto, 2005). Finalmente están las técnicas mixtas, proceso que combina la mediación con otras técnicas, como la consulta no vinculante a un especialista imparcial, con objeto de alentar a las partes a conseguir un acuerdo. 23

24 De estar cinco opciones, la negociación, la mediación y las técnicas mixtas son las de interés en el proyecto; pues se presenta como un hecho político, mientras el arbitraje pierde interés en cuanto se asemeja a un acto jurídico. La negociación tiene el carácter de ser un proceso de diálogo, argumentación, discusión de temas y problemas. 11 Además internacionalmente es la que mayor interés viene alcanzando para los estudios de paz. La razón de esta valorización de la paz negociada se debe a que, a pesar de que no se logre la paz, puede conseguirse una reducción en la intensidad del conflicto (mientras se dan los acuerdos o incluso después de ellos), un cese total o parcial de hostilidades o uno acuerdo humanitario (como la entrega de prisioneros y construcción de zonas humanitarias) (UCDP, 2010). Igualmente, las negociaciones se convierten en una buena oportunidad para escuchar el adversario, conocer su ideología y construir propuestas y acciones que reduzcan las tensiones y ataquen las razones del conflicto. Adicionalmente, una característica de los procesos de paz es el uso cada vez mayor de la mediación, cabe resaltar el importante número de facilitadores en los procesos de paz. Estos terceros agentes, vienen convirtiéndose en un importante aliado en lograr la paz vía negociada; pues reconoce que la información que maneja el mediador es el elemento clave para el manejo estratégico del conflicto (Bejarano, 1995; Moore, 1995). Esta valoración por la negociación y la mediación ha provocado entre los investigadores trabajos más precisos que buscan señalar, antes de iniciar procesos de paz, la conveniencia y el éxito que tendrá si se inicia un proceso como estos. Tales investigaciones se han enfocado en estudiar cuál es el momento más indicado para iniciar procesos de paz pues el inicio de las negociaciones no se pueden imponer en cualquier momento y ciertamente no funcionan cuando se imponen en el momento equivocado. En esta línea de trabajo se reconocen dos posiciones: una que habla de una maduración del conflicto y otra de determinantes. 11 T. Schelling (1960) habla de dos tipos de negociaciones: la explícita y la implícita. La primera supone una comunicación plena y abierta entre las partes, de continuo intercambio de ideas y posiciones; la segunda habla de una comunicación imposible o incompleta, es una negociación especulativa y basada en supuestos. 24

25 La línea de conflicto maduro para la negociación enfatiza en el tiempo o momento para la resolución es la clave para que haya posibilidad de un acuerdo de paz negociado (Mason y Fett, 1996; Zartman, 2000). La madurez puede ser descrita como el momento ideal de los esfuerzos para la resolución del conflicto. Los grupos sólo se comprometen a resolver el conflicto cuando están listos, cuando usualmente están en la situación donde alcanzar los objetivos unilaterales de una salida práctica son infructuosos y los grupos perciben que se encuentran en una situación incómoda y un dilema costoso. En el momento de madurez, los actores consideran las propuestas que usualmente han estado presentes y sólo en ese momento se vuelven atractivas; se centra en la percepción de los grupos sobre el Mutuo Estancamiento del Daño (MED) (Mutually Hurting Stalemate) óptimamente conectado con una posible catástrofe evitada (reciente o pasada) o el punto donde la situación de repente y predeciblemente puede empeorar (Zartman y Berman 1982, pp ; Touval y Zartman, 1985, pp ; Zartman, 1989). La segunda línea habla de lo determinante en el inicio de las negociaciones en conflictos internos. Entre los factores predictivos están: 1. La duración del conflicto: cuanto más tiempo dura una guerra civil, menos probable es que termine en con una victoria decisiva por uno y otro bando (Luttwak 1999, Mason, Weingarten and Fett., 1999); lo que hace que sea más probable la terminación de la guerra por medio de un acuerdo o tregua. Mason et al., (2007) muestra como del total de guerras civiles terminadas entre desde 1945 hasta 2006, 35 terminaron en victoria del gobierno con una duración media de 6,4 años, 20 terminó en victoria de los rebeldes con un duración media de 7,9 años y 34 terminaron en acuerdos o treguas con una duración media de 11 años. Después de cinco años, el resultado más probable era que la guerra terminaría en una solución negociada acuerdo. Pero no todas las guerras civiles prolongadas se resuelven por asentamiento y negociación, y algunos simplemente continúan sin cesar, como los conflictos prolongados (Crocker, Hampson y Aall, 2005; Zartman, 2005b). 25

26 2. La participación de terceros. Walter (1997, 1999, 2002) y Svensson (2007) encuentran que en conflictos prolongados es más necesaria la participación de terceras partes para finalizar el conflicto y que cuando estos lo hacen la probabilidad de llegar a un acuerdo negociado aumenta, debido entre otros factores, a que existe mayor presión para que las partes cumplan lo acordado. Las terceras partes ofrecen mayor garantía para los procesos de desarme y desmovilización y reincorporación a la vida civil. Esto ha sido evidenciado con el historial de éxito de las Naciones Unidas en la participación como mediador en una serie de guerras civiles desde el fin de la Guerra Fría (Svensson, 2007). El papel de terceras partes como mediador es tomado en los procesos de paz como un actor neutral, que no tiene intereses propios en el conflicto y quiere mejorar la situación actual. No obstante cuando las terceras partes participan como país individual se reduce la importancia y se puede ver más bien como un obstáculo al detectar las partes que puede tener interés y favorecer a una de las partes, esto pasa generalmente con la participación de potencias. 3. Y, finalmente, la disposición a compartir el poder (militar, político y económico). Para que la probabilidad de negociar la paz aumente, debe amentar también la disposición del gobierno de compartir el poder. Una forma típica de hacerlo es través de permitir la posibilidad de que el adversario comparta cargos militares, políticos y económicos en el nuevo gobierno, cargos con responsabilidad e implicaciones políticas y económicas importantes (Hartzell y Hoddie, 2003). Lo que le asegure al rival que no será destruido o aniquilado en la vida civil que va a asumir, como, por ejemplo, un ejército único donde uno de los bandos monopolice el control del nuevo ejército y pueda usar esta fuerza en contra de sus antiguos enemigos. Este factor también es importante en el mantenimiento de la paz en el posconflicto. Lo mismo ocurre con el compartimiento del poder económico: el enemigo está dispuesto a negociar si se observa que su rival es capa de ceder el control monopólico de bienes económicos claves que le permitirán sobrevivir en la legalidad (Cunningham, 2006; Hartzell, 2006; Mukerjee, 2006). 26