TEMA 12 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE GARANTÍA

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1 TEMA 12 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE GARANTÍA 1.Actividad de limitación: en particular la técnica autorizatoria Concepto Técnicas La reglamentación La autorización Ordenes, mandatos y prohibiciones La actividad sancionadora: potestad y procedimiento sancionador Principios Legalidad Tipicidad Irretroactividad Culpabilidad Proporcionalidad Derecho a la presunción de inocencia Prescripción No bis in idem Procedimiento sancionador Actividad de limitación: en particular la técnica autorizatoria 1.1.Concepto PARADA VAZQUEZ, formula un nuevo concepto para la actividad de policía (que es un concepto antiguo ya superado), la denomina actividad de limitación, y la define como aquella forma de intervención mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos. Fundamenta PARADA esta nueva denominación: 1. Por un lado, en la confusión que puede suponer la denominación de policía ya que este término denomina unos determinados órganos de las Administraciones Públicas, que en su mayor parte están destinados a la conservación del orden público en el sentido tradicional de la palabra. 2. Por otro, en que ya en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales del año 1955, se abandona el término policía para la denominación de una de las formas tradicionales de la actividad de las Administraciones Públicas, al dividir la actividad de 1/11

2 éstas en: Intervención administrativa en la actividad privada, acción de fomento y acción de servicio público, conservando el término policía como sinónimo de la acción sobre el orden público, es decir: perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas con el fin de restablecerlas o conservarlas, pero separándolo de las intervenciones de los Entes Locales en materia de subsistencias y urbanismo. Frente a esta interpretación de PARADA, señalar que con posterioridad se vuelve por la norma a tratar el concepto de policía ampliamente, y ello dentro de la normativa local, tras la aprobación a principios de los años 70 del Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria. Para PARADA, no son medidas de limitación la coacción y la sanción, pues de conformidad con el concepto antes expuesto, con tales medidas no se limita la actividad de los particulares ya que parten de una situación antijurídica del particular, y por tanto de ella no se deriva una limitación de derechos, sino una acción o actividad de restablecimiento del orden jurídico perturbado. Finaliza en cuanto al concepto de actividad administrativa de limitación, indicando que la incidencia negativa de la actividad sobre la libertad de los particulares, supone la consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativa con una acto de por medio, y sin el efecto directo de una Ley; lo que lo diferencia de aquellos deberes impuestos a los ciudadanos por medio de éstas; lo que será común a ambos casos es que en caso de incumplimiento la Administración ejercerá posteriormente una actividad represiva o sancionadora, pero esta ya no entrará dentro de la actividad de limitación. Esta actividad de limitación tiene diversos grados en cuanto a los efectos en los particulares, según la intensidad de su ejercicio, son los siguientes, de menor a mayor: 1. La comunicación de determinados comportamientos o actividades, a través de la remisión de la información, de la inscripción en un registro público, además ciertas actividades llevan aparejada la obligación de soportar constantes inspecciones administrativas. Por ejemplo, un bar con música o una central nuclear son continuamente inspeccionados. 2. El sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización previa, como es el caso de las licencias administrativas. 3. La imposición de una prohibición formal de hacer o de una determinada conducta positiva. Este sería el caso de las órdenes de cierre por motivo de calamidades públicas, o las prestaciones personales previstas en la Legislación de Régimen Local. 4. La privación de un derecho mediante una indemnización. Por ejemplo, la expropiación. 2/11

3 1.2.Técnicas Las técnicas de la actividad de limitación, son la reglamentación, la autorización y las ordenes, mandatos y prohibiciones La reglamentación Es la primera forma de intervención administrativa, las Administraciones Públicas territoriales, en desarrollo de mandatos legales imponen determinadas limitaciones a la actividad de los ciudadanos a través de los reglamentos. Esta forma de intervención irá desde la sujeción a autorización de determinadas actividades, la limitación de derechos con sanción en caso de no cumplimiento, y por último siguiendo a GARCIA DE ENTERRIA, la configuración por la Administración del contenido normal de los derechos privados, como es en el caso de la normativa administrativa de tipo urbanístico, pensemos en que según la legislación urbanística, la ordenación del uso de los terrenos y construcciones definen el contenido normal de la propiedad, según su calificación urbanística. Por ejemplo, un propietario de suelo no puede hacer lo que el quiera, sólo lo que la Administración le permita en función de la calificación del suelo La autorización Se trata de la técnica más importante de la actividad de limitación, ya que es el condicionar el ejercicio de un derecho a una previa actividad administrativa. Por ejemplo, una licencia de taxi para el transporte de viajeros. La autorización permite el ejercicio de un derecho que ya previamente pertenece al ciudadano, así en el ejemplo del derecho urbanístico, el correspondiente Plan definirá el contenido del derecho a edificar de un particular, la licencia no reconoce ningún derecho, solo autoriza a su ejercicio. Así la autorización no crea derechos, ni tiene carácter de privilegio o exoneración del cumplimiento de deberes legales. Todos tenemos derecho (con 18 años) a conducir un automóvil. Cuando la Administración se cerciora de que conocemos las normas y técnicas de conducción nos autoriza el ejercicio de ese derecho. Este concepto de autorización que ha sido el mantenido por la doctrina italiana, (RANELLETI, que habla de la preexistencia en el sujeto autorizado de un derecho subjetivo, cuyo libre ejercicio permite la autorización, removiendo los límites establecidos a dicho ejercicio); ha cedido en los últimos años paso a un concepto mucho más restrictivo, ya que como indica GARCIA DE ENTERRIA, la intensidad de los poderes discrecionales de la Administración y la limitación de iure o de facto del número de autorizaciones hacen cada vez mas ilusoria la imagen de un derecho preexistente. Por ejemplo, el caso de las licencias de taxi cuando su número es limitado. PARADA, sin embargo, es partidario del viejo concepto introduciendo la nota de considerarlo como un acto reglado, que libera la prohibición del ejercicio de un derecho o libertad preexistente, de forma que la autorización trata simplemente de determinar si la 3/11

4 actividad o el ejercicio del derecho o libertad cumplen las exigencias legales o reglamentarias; negando la posibilidad de la concesión de licencias discrecionales. La autorización se diferencia de la concesión en que esta última si crea un derecho a favor del particular, bien por que existe discrecionalidad en el otorgamiento o porque el número de beneficiarios de la actividad está limitado en función de condiciones legalmente definidas. Por ejemplo, la utilización de los bienes de dominio público de forma privativa. La transmisibilidad de las autorizaciones vendrá dado por el carácter de las mismas, si se trata de autorizaciones otorgadas intuito personae (en razón de la persona), no será posible su transmisión; pero en la mayoría de los casos al tratarse de autorizaciones que recaen sobre una actividad en determinados objetos, si será posible la misma. Por ejemplo, el permiso de conducir no es transmisible pero una licencia de obras si que lo es. El Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales (BOE 22 de Julio de 1955) establece las siguientes reglas para la transmisibilidad de las licencias (art. 13): 1. Las licencias relativas a las condiciones de una obra, instalación o servicio, serán transmisibles, pero el antiguo y nuevo constructor o empresario deberán comunicarlo por escrito a la Corporación, con lo cual quedarán ambos sujetos a las responsabilidades que se deriven para el nuevo titular. 2. Las licencias concernientes a las cualidades de un sujeto o al ejercicio de actividades sobre el dominio público, serán o no transmisibles según se prevea reglamentariamente o en su defecto al otorgarlas. 3. No serán transmisibles las licencias cuando el número de las otorgables fuese limitado. La extinción de las autorizaciones lo es: 1. Por su ejecución (son un acto administrativo). Por ejemplo, una licencia de obras, cuando se ha construido la obra. 2. Por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas. Por ejemplo, cuando hay que renovar el permiso de conducir. 3. Por su revocación si se incumplieren las condiciones las condiciones a que estuvieren subordinadas, o cuando desaparezcan las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevengan otras que de haber existido habrían justificado la denegación. 4. Anuladas cuando hayan sido otorgadas erróneamente. En caso de revocación por la adopción de nuevos criterios de apreciación y la anulación por error comportarán el resarcimiento de daños y perjuicios. El procedimiento autorizatorio es sencillo: solicitud de autorización, aportación de documentos y autorización. En el régimen de licencias, el silencio administrativo es positivo. 4/11

5 1.2.3Ordenes, mandatos y prohibiciones Las órdenes son: "actos por los que la Administración, sobre la base de una potestad de supremacía, hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibición), cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de desobediencia". Las órdenes pueden estar legitimadas por una potestad de supremacía general que afecte a todos los ciudadanos, por ejemplo, las normas de tráfico; o bien estar dentro de una relación jurídica especial (por ejemplo en el caso de los concesionarios). El efecto de la orden consiste en la obligación de obedecer conforme a su contenido, garantizándose su cumplimiento en el caso de las órdenes dictadas en relaciones de supremacía general, mediante sanciones generalmente administrativas, pero también de tipo penal (el delito de desobediencia). Como en el Derecho Penal, se cumple la máxima: nullum crimen, nulla poena sine previa lege ( ningún crimen, ninguna pena sin ley previa ). 2.La actividad sancionadora: potestad y procedimiento sancionador Dentro del texto constitucional, se regulan de forma unitaria las penas y las sanciones administrativas, (art CE "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento"), la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Tribunal Constitucional, han establecido la aplicación de los principios básicos del derecho Penal al derecho Sancionador Administrativo. 2.1.Principios Esta aplicación no es total, pero si lo es en cuanto a los principios de legalidad, tipicidad e irretroactividad, por cuanto lo impone el propio art de la CE, (además de estar establecidos en el art. 9.3 CE 1, entre otros, los principios de seguridad jurídica e irretroactividad). Examinaremos cada uno de estos principios: 2.1.1Legalidad Viene determinado por el principio de reserva de Ley ordinaria, lo que supone la no posibilidad de su regulación reglamentaria, por lo que no cabrá la remisión específica por la ley al reglamento para su regulación, o la existencia de reglamentos independientes sin cobertura legal en los cuales se establezcan o se tipifiquen las faltas y sanciones. Excepto en el caso de las relaciones especiales de asociación. Lo que si cabrá según el TC es la colaboración reglamentaria en materia sancionadora. Lo que prohíbe el art de la CE es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pero no la colaboración reglamentaria en materia sancionadora (STC 29 de marzo de 1.990); el reglamento no puede definir ilícitos o conductas sancionables ni las sanciones aplicables, pues la CE obliga al 5/11

6 legislador a regular por si mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes (STC 7 de abril de 1.987). La colaboración reglamentaria, viene definida en el art de la Ley 30/1992, que establece: las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente, que sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta tipificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes Tipicidad Derivado del principio de Seguridad Jurídica. Señala el art de la Ley 30/1992: las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica. Para que una conducta sea objeto de una sanción administrativa, ésta (la conducta) tiene que estar perfectamente tipificada. Se trata de una manifestación del principio de seguridad jurídica, el cual precisa que los ciudadanos puedan prever de manera cierta las consecuencias de sus actos. Por todo ello tampoco caben las cláusulas generales o indeterminadas de infracción, ni tampoco los llamados Tribunales de Honor (expresamente prohibidos en el art. 26 CE 2 ), que juzgaban "en conciencia", sin sujeción a ningún tipo de conducta previamente determinada Irretroactividad Está contenido en el art. 128 de la Ley 30/1992: 1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. 2 Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. La norma está consagrando el principio penal de lege previa, y el arraigado principio penal de aplicación retroactiva de las normas sancionadoras en cuanto resulten más beneficiosas para el reo. Otros principios del derecho penal aplicados al derecho administrativo sancionador son: Culpabilidad Proporcionalidad Derecho a la presunción de inocencia Prescripción No bis in idem 2.1.4Culpabilidad Supone la imputación de dolo o culpa a la acción sancionable, así el art de la ley 30/1992: Solo podrán ser sancionadas por los hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos, aun a título de simple inobservancia. 6/11

7 El TC señala en sentencia dictada a propósito de la modificación de la LGT en materia sancionadora: "Pero ello no puede llevar a la errónea conclusión de que se haya suprimido en la configuración del ilícito tributario el elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de responsabilidad objetivo o sin culpa. En la medida en que la sanción de las infracciones tributarias es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, tal resultado sería inadmisible en nuestro ordenamiento". Por otra parte no rige en cuanto a la culpabilidad en materia administrativa el principio de derecho penal societas delinquere non potest, cabiendo la responsabilidad de las personas jurídicas Proporcionalidad Supone la correspondencia entre la infracción y la sanción, está recogido en el de la Ley 30/1992: En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre al gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerando especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar: a) la existencia de intencionalidad o reiteración, b) la naturaleza de los perjuicios causados, c) la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme Derecho a la presunción de inocencia Está reconocido en el art de la CE, extendido en virtud de la doctrina del TC al ámbito del derecho administrativo sancionador: El derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo de enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución tanto administrativa como jurisdiccional que se base en la condición o conducta de las personas de cuya apreciación derive un procedimiento sancionador o limitativo de sus derechos, (STC de 8 de marzo de 1.985). Hoy viene reconocido expresamente por el art de la Ley 30/1992: Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, de ello se concluye que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, el valor probatorio contenido en el de la Ley 30/1992 a los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados, no será el valor de plena prueba o con fe pública, sino el de simple prueba a valorar dentro del procedimiento por el órgano sancionador, (GARCIA DE ENTERRIA). 7/11

8 2.1.7Prescripción Se trata de una manifestación más del principio de seguridad jurídica, establecida para el derecho administrativo sancionador en el art. 132 de la Ley 30/1992 3, fijando a salvo de lo que disponga la legislación específica los plazos de 3 años para las muy graves, dos años para las graves y seis meses para las leves, siendo el dies a quo la fecha de comisión de la infracción. Los plazos de prescripción de las sanciones, son iguales excepto en las leves en que se incrementa a un año. La interrupción de la prescripción está regulada en el apartado 2 del citado artículo, que señala: El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable No bis in idem Principio recogido en el art. 133 de la Ley 30/1992: No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento. 2.2.Procedimiento sancionador El procedimiento sancionador está contenido en el capítulo II del Título IX de la Ley 30/1992, y desarrollado por RD de 4 de agosto de 1.993, procedimiento que solo es aplicable en defecto total o parcial de otros procedimientos específicos. Principio fundamental es la exigencia absoluta de haber seguido el procedimiento para imponer la sanción, si la exigencia del procedimiento administrativo es común a todo el actuar de la Administración, dentro del derecho sancionador administrativo esta exigencia está especialmente cualificada. La iniciación del procedimiento es siempre de oficio, por propia iniciativa, orden de órgano superior, petición de otros órganos o denuncia de particulares. GARCIA DE ENTERRIA, señala que el denunciante tiene la condición de interesado dentro del procedimiento sancionador, en base a la acción popular contenida dentro del art. 125 CE 4 y el art. 270 LECRIM 5, y del reparto del campo sancionatorio entre la Administración y los particulares, frente a tal interpretación está la regulación estricta del procedimiento que sólo contempla la notificación de la resolución al denunciante, cuando la denuncia haya sido acompañada de una solicitud de iniciación, base que creo muy débil para inferir, a salvo de regulaciones especiales, la acción popular en materia sancionadora, que de seguir con el paralelismo establecido por el citado tratadista, en todo caso carece de la detallada regulación y de los condicionantes que obran en la LECRIM. 8/11

9 En el acuerdo de iniciación deberá nombrarse un instructor del expediente, y en su caso un secretario, debiendo contenerse en el acuerdo de iniciación una precalificación de los hechos y de las sanciones que pudieran corresponder. La fase de instrucción y la de resolución deberán encomendarse a órganos distintos. El trámite más relevante dentro de la instrucción, es el de alegaciones del interesado, en plazo de quince días, además del derecho permanente de acceso al mismo, y el trámite de prueba de oficio o a instancia de parte. El trámite final es la propuesta de resolución en la cual aparece de manera especial el deber de resolución por parte de la Administración de todas las cuestiones planteadas en el expediente, (art , además del principio general del procedimiento del art ). Como principio general las sanciones no son ejecutivas hasta que alcancen firmeza en vía administrativa. 9/11

10 1 CE, art Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. 2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. 3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. 2 CE, art. 26 Se prohíben los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil y de las organizaciones profesionales. 3 LRJPAC, art De la potestad sancionadora. Principios de la potestad sancionadora. Prescripción. 1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año. 2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. 3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. 4 CE, art. 125 Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales. 5 LECRIM, art Del sumario. De la querella. Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley.

11 También pueden querellarse los extranjeros por los delitos cometidos contra su persona o bienes, o las personas o bienes de sus representados, previo cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 280, si no estuvieren comprendidos en el último párrafo del LRJPAC, art De la potestad sancionadora. Principios del procedimiento sancionador. Resolución. 1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente. 2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. 3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. 1. En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva 7 LRJPAC, art. 89. De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. Finalización del procedimiento. Resolución. Contenido. 1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto en aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. 3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución. 5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.