AL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Transcripción

1 RI- 130/07 AL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y debidamente autorizado al efecto, ante el Tribunal comparece y, como mejor proceda en Derecho, DICE Que mediante el presente escrito interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 9 de la Ley de la Comunidad de Madrid 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 179, de 30 de julio de 2007, que introduce un nuevo primer párrafo en el apartado 3 del artículo 100 de la Ley de la Comunidad de Madrid, 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza. Se invoca, desde este momento, el artículo de la CE y el artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) respecto del precepto objeto del recurso. El presente recurso se fundamenta en los siguientes ANTECEDENTES I La Ley 3/2007, de 26 de julio, de la Comunidad de Madrid, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, se publicó en el Boletín Oficial de dicha Comunidad Autónoma, el 30 de julio de

2 Como señala su Preámbulo, la mencionada Ley 3/2007 persigue como fin lograr que el Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid presten un mejor servicio a los intereses generales, especialmente en lo relativo al principio de eficacia recogido en el artículo de nuestra Norma Fundamental. Para la consecución de dicho fin, la Ley 3/2007 recoge medidas dirigidas a la reforma del Gobierno y de la Administración autonómicos y a la reforma de la acción administrativa de la Comunidad de Madrid (especialmente, en lo relativo a la estrategia territorial, el planeamiento y la ordenación del urbanismo en dicha Comunidad Autónoma), modificando, a tal efecto, normas concretas de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid; de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid, de la Ley 14/1995, de 21 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de la Comunidad de Madrid, de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid; de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y de la Ley 4/2006, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, además de recoger expresamente la declaración de utilidad pública e interés social de las obras hidráulicas de interés general de la Comunidad de Madrid y contemplar medidas para el embellecimiento, limpieza y calidad de vida de las ciudades y para la mejora del transporte de la Comunidad Autónoma. II El presente recurso de inconstitucionalidad se dirige contra el artículo 9 (que modifica el apartado tercero del artículo 100 de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid) de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de la Comunidad de Madrid, contenido en el Capítulo IV ( Aplicación del principio de seguridad jurídica en la actividad administrativa ), de su Título I ( Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid ). El mencionado artículo 9 de la Ley 3/2007 2

3 se considera contrario al régimen constitucional de distribución de competencias Estado- Comunidades Autónomas y, por ello, es objeto de impugnación. Como acabamos de citar, el contenido del artículo 9 de la Ley 3/2007 se limita a la modificación y reforma del apartado tercero del artículo 100 de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid. El artículo 100, apartado tercero, de esta última Ley señalaba, en su redacción originaria, lo siguiente: Los Agentes Forestales, tendrán la consideración de Agentes de la Autoridad, y podrán acceder a los montes o terrenos forestales con independencia de quien sea su titular. A los efectos de los correspondientes procedimientos para las imposiciones de sanciones, los hechos constatados por este personal que se formalicen en la correspondiente acta tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses puedan señalar o aportar los interesados. Sin embargo, el artículo 9 de la Ley 3/2007 que ahora recurrimos de inconstitucionalidad, atribuye al artículo 100, apartado tercero de la Ley 16/1995, la redacción siguiente: 3. Los Agentes Forestales requerirán de autorización judicial para acceder a montes o terrenos forestales de titularidad privada, salvo que el acceso se produzca con ocasión de la extinción de incendios forestales. Los Agentes Forestales, tendrán la consideración de Agentes de la Autoridad, y podrán acceder a los montes o terrenos forestales con independencia de quien sea su titular. A los efectos de los correspondientes procedimientos para las imposiciones de sanciones, los hechos constatados por este personal que se formalicen en la correspondiente acta tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses puedan señalar o aportar los interesados. En definitiva, el artículo 9 de la Ley 3/2007 viene a añadir un nuevo primer párrafo al apartado tercero del artículo 100 de la Ley 16/1995 de la Comunidad de Madrid. De esta 3

4 forma, se conserva la redacción originaria de tal apartado tercero que pasa a convertirse en un segundo párrafo tras el añadido por el artículo 9 de la Ley 3/2007. Por otro lado, si se observa la modificación introducida en el artículo 100, apartado tercero, de la Ley 16/1995, por el artículo 9 de la Ley 3/2007, puede deducirse que esta última, aunque mantiene la consideración de los Agentes Forestales de la Comunidad de Madrid como Agentes de la Autoridad, sin embargo matiza o limita sus potestades de acceso a montes y terrenos forestales cuando estos son de titularidad privada, pues, en tales casos, para acceder a ellos, los Agentes Forestales precisarán de autorización judicial, con la única excepción de que el acceso se produzca con ocasión de la extinción de incendios forestales. De acuerdo con lo señalado, podemos afirmar que el precepto impugnado vulnera el marco que, respecto de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, establece el artículo ª y 23ª de la CE. El artículo ª CE atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de Administración de Justicia. Por su parte, el artículo ª CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias. El artículo 9 de la Ley 3/2007 de la Comunidad de Madrid es inconstitucional porque incide en las competencias estatales arriba referidas y porque es contrario a lo establecido por el Estado en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, como justificaremos en este escrito. III En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril de 1980, del Consejo de Estado, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, de modificación de la anterior, el Consejo de Estado emitió dictamen, con fecha 17 de octubre de 2007, sobre la Ley de la Comunidad de Madrid 3/2007, de 26 de 4

5 julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid. IV El Consejo de Ministros celebrado el día 19 de octubre de 2007 decidió solicitar del Sr. Presidente del Gobierno la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 9 de la Ley de la Comunidad de Madrid 3/2007, de 26 de julio, conforme a los artículos 161 CE y 31 LOTC, con expresa invocación del artículo CE, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de dicha Ley Orgánica, a fin de que se produzca la suspensión de la vigencia del precepto objeto de recurso (se acompaña certificado del Acuerdo como Documento Número 1). El mismo día 19 de octubre de 2007, el Sr. Presidente del Gobierno decidió interponer recurso de inconstitucionalidad contra el precepto referido en el encabezamiento de este escrito (se acompaña dicho Acuerdo como Documento Número 2). FUNDAMENTOS DE DERECHO I MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE MONTES, APROVECHAMIENTOS FORESTALES Y POLICÍA FORESTAL. 1. Normativa estatal. El artículo ª CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias. 5

6 La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, del Estado (modificada por Ley 10/2006, de 28 de abril) se dicta, como señala su Preámbulo en virtud del artículo (...) 23ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de (...) legislación básica sobre protección del medio ambiente y montes y aprovechamientos forestales, respectivamente. Añade el Preámbulo de dicha Ley 43/2003 que Es el objeto de esta Ley constituirse en un instrumento eficaz para garantizar la conservación de los montes españoles, así como promover su restauración, mejora y racional aprovechamiento apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva (...). La Ley designa a las Administraciones autonómicas como las responsables y competentes en materia forestal, de acuerdo con la Constitución y los estatutos de autonomía. Al mismo tiempo, clarifica las funciones de la Administración General del Estado, fundamentadas en su competencia de legislación básica en materia de montes, aprovechamientos forestales y medio ambiente, además de otros títulos. En todo caso, opta con claridad por la colaboración y cooperación entre las Administraciones para beneficio de un medio forestal que no entiende de fronteras administrativas. El carácter de legislación básica de la referida Ley de Montes se reitera en su Disposición final segunda que, al ocuparse de la habilitación competencial, señala expresamente que: 1. Esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo de la Constitución y tiene, por tanto, carácter básico (legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y protección del medio ambiente), sin perjuicio de lo dispuesto en los dos apartados siguientes (los cuales se refieren a títulos competenciales concretos que afectan también a determinados artículos de la Ley). Por su parte, la Ley estatal 10/2006, de 28 de abril, de modificación de la Ley de Montes 43/2003, reitera el carácter básico de esta legislación al señalar, en su Disposición final segunda, que se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo de la Constitución y tiene, por tanto, carácter básico, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados siguientes. 6

7 La Ley de Montes 43/2003 deslinda con detalle, en sus artículos 7 y 8, las competencias de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de montes y aprovechamientos forestales, en desarrollo de lo establecido en el artículo ª CE. A efectos del presente recurso de inconstitucionalidad, interesa especialmente la regulación que de la policía forestal se contiene en el artículo 58 de la Ley 43/2003 que, modificado por la Ley 10/2006 para, en términos de su Exposición de Motivos, reconocer la condición de Agente de la Autoridad de los funcionarios que desempeñen funciones de policía administrativa forestal (agentes forestales), cualquiera que sea su denominación corporativa específica, como se indica en el artículo 6.q de este texto; y que estos funcionarios constituyen Policía Judicial en sentido genérico, de acuerdo con lo dispuesto por el apartado 6 del artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, considerando que la referencia que hace este precepto a guardas de montes, campos y sembrados, debe entenderse hecha actualmente a los citados funcionarios, señala en su redacción vigente que: Artículo 58. Extensión, policía y guardería forestal. 1. Las Administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, deberán desempeñar, entre otras, las siguientes funciones de extensión, policía y guardería forestal: a. De policía, custodia y vigilancia para el cumplimiento de la normativa aplicable en materia forestal, especialmente las de prevención, detección e investigación de la causalidad de incendios forestales. b. De asesoramiento facultativo en tareas de extensión y gestión forestal y de conservación de la naturaleza. Los profesionales que realicen estas funciones contarán con la formación específica que les capacite para su correcto desarrollo. (...) 3. Los funcionarios que desempeñen funciones de policía administrativa forestal, por atribución legal o por delegación, tienen la condición de Agentes de la Autoridad y los hechos constatados y formalizados por ellos en las correspondientes actas de inspección y 7

8 denuncia tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. Asimismo, están facultados para: a. Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a inspección y a permanecer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio. Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia a la persona inspeccionada o a su representante, a menos que consideren que dicha comunicación pueda perjudicar el éxito de sus funciones. b. Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que consideren necesaria para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente. c. Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales, realizar mediciones, obtener fotografías, vídeos, grabación de imágenes, y levantar croquis y planos, siempre que se notifique al titular o a su representante, salvo casos de urgencia, en los que la notificación podrá efectuarse con posterioridad. Por su parte, el artículo 6.q de la Ley 43/2003 (igualmente modificado por la Ley estatal 10/2006) señala que, a efectos de tal normativa, se entiende por agente forestal, el funcionario que ostenta la condición de Agente de la Autoridad perteneciente a las Administraciones Públicas que, de acuerdo con su propia normativa y con independencia de la denominación corporativa específica, tiene encomendadas, entre otras funciones, las de policía y custodia de los bienes jurídicos de naturaleza forestal y la de policía judicial en sentido genérico tal como establece el apartado 6 del artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Es decir, en términos de la legislación básica estatal sobre esta materia, los funcionarios que desempeñen funciones de policía administrativa forestal (cualquiera que sea su denominación) tienen la condición de Agentes de la Autoridad y los hechos constatados y formalizados por ellos en las correspondientes actas de inspección y denuncia tienen presunción de certeza, además de reconocérseles una serie de facultades, entre las que se encuentra la de entrar libremente, en cualquier momento y sin previo aviso, en los lugares 8

9 sujetos a inspección y a permanecer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio. Facultad ésta que resulta indispensable para facilitar el correcto desempeño de las funciones de policía y guarda forestal que la Ley de Montes les reconoce y atribuye (funciones que, con carácter genérico y sin ánimo de ser exhaustivos, se reconducen a las de policía, inspección, vigilancia y control del medio ambiente). 2. Normativa de la Comunidad Autónoma de Madrid. El artículo ª CE permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias en la materia montes y aprovechamientos forestales. La Comunidad Autónoma de Madrid ha hecho uso de esta potestad en su Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero (modificada por Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio), cuyo artículo 27 recoge los términos en los que dicha Comunidad Autónoma asume competencias en la materia referida al establecer que: En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de las siguientes materias: (...) 3. Régimen de los montes y aprovechamientos forestales, con especial referencia a los montes vecinales en mano común, montes comunales vías pecuarias y pastos. (...) 7.Protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de la Comunidad de Madrid de establecer normas adicionales de protección. Contaminación biótica y abiótica. Vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad. Según lo expuesto en este escrito, la Comunidad de Madrid, en la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza, recoge la figura del agente forestal, en su artículo 100, apartado tercero, señalando que: Los Agentes Forestales, tendrán la consideración de Agentes de la Autoridad, y podrán acceder a los montes o terrenos forestales con independencia de quien sea su titular. A los efectos de los correspondientes procedimientos para las imposiciones de sanciones, los hechos constatados por este personal que se formalicen en la correspondiente acta tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses puedan señalar o aportar los interesados. A pesar de que la Ley de la Comunidad de Madrid 16/1995 es 9

10 anterior a la vigente Ley estatal de Montes, tal regulación coincidía sustancialmente con la posteriormente recogida en la Ley de Montes estatal 43/2003. Con posterioridad a la Ley 16/1995, la Comunidad de Madrid crea por Ley 1/2002, de 27 de marzo, el Cuerpo de Agentes Forestales de dicha Comunidad Autónoma; señalando su artículo 6 que: El Cuerpo de Agentes Forestales tiene la consideración de Policía Administrativa Especial, y sus integrantes ostentarán el carácter de Agentes de la Autoridad cuando presten servicio en el ejercicio de sus funciones, para todos los efectos legalmente procedentes. Finalmente, como asimismo ha resultado acreditado, el artículo 9 de la Ley madrileña 3/2007, que aquí se recurre de inconstitucionalidad, modifica tal apartado tercero del artículo 100 de la Ley 16/1995, exigiendo que los Agentes Forestales de la Comunidad de Madrid cuenten con la previa autorización judicial para el acceso a montes o terrenos forestales de titularidad privada, salvo el supuesto de acceso con ocasión de la extinción de incendios forestales. Esta novedad introducida por el artículo 9 de la Ley de la Comunidad de Madrid 3/2007 contradice la normativa básica estatal reguladora de las facultades de la policía forestal; restringiendo tales facultades cuando de la policía forestal de la Comunidad de Madrid se trata. Lo anterior supone una vulneración de la distribución constitucional de competencias Estado/Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente, montes y aprovechamientos forestales, reconocida en el artículo ª CE, que no puede considerarse comprendida entre la potestad que tal precepto reconoce a las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección en materia de protección del medio ambiente, y que determina la inconstitucionalidad de dicho precepto, como a continuación analizaremos. Por otra parte, la consagración por parte de la legislación de la Comunidad de Madrid de un nuevo supuesto de exigencia de autorización judicial previa a una actuación administrativa, no previsto en la legislación estatal, supone una invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de Administración de Justicia, lo que pone de manifiesto la concurrencia 10

11 de un segundo motivo de inconstitucionalidad en el artículo 9 de la Ley autonómica 3/2007, en los términos que se expondrán seguidamente. II VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO ª DE LA CONSTITUCIÓN. 1. Doctrina jurisprudencial de aplicación. En materia de medio ambiente, este Tribunal ha declarado que corresponde al Estado el establecimiento de las bases y a las Comunidades Autónomas el desarrollo y ejecución de esa legislación. En la Sentencia de este Tribunal 64/1982, de 4 de noviembre, se afirmaba ya que: Se establece, de acuerdo con la tendencia general actual, la necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance, no ya nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia, así como la exigencia de la indispensable solidaridad colectiva a que se refiere el artículo CE. Pero se atribuye también a las Comunidades Autónomas una competencia propia no sólo de ejecución, sino de desarrollo legislativo de la legislación básica, y la de imponer medidas adicionales de protección ; todo lo cual supone que dentro del marco de la política global del medio ambiente y de respeto al principio de solidaridad es constitucionalmente posible una diversidad de regulaciones. En materia de montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias, este Tribunal ha declarado, a su vez, que el artículo ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva de la legislación básica sobre montes; reconociéndose, desde la STC 71/1983, de 29 de julio, que nos encontramos, pues, ante un bien conocido esquema de distribución de competencias: competencia exclusiva de la Generalidad en una materia con sujeción a la legalidad básica que sobre ella emita el Estado. El Tribunal se ha preocupado, además, de clarificar las facultades que al Estado reserva el artículo ª CE, en relación con el carácter de básica de la legislación sobre medio 11

12 ambiente y sobre montes. Afirma el Tribunal Constitucional en distintas Sentencias (STC 170/1989, de 19 de octubre y STC 102/1995, de 26 de junio, entre otras), que la legislación básica posee la característica técnica de normas mínimas de protección que permiten normas adicionales o un plus de protección. Es decir, en el caso que nos ocupa, la legislación básica del Estado no cumple una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencia en la materia, establezcan niveles de protección más altos que no entrarían, por solo eso, en contradicción con los términos de la normativa básica del Estado. En definitiva, para el Tribunal Constitucional el texto de nuestra Norma Fundamental ha de interpretarse en el sentido de que las bases estatales son de carácter mínimo y, por tanto, los niveles de protección que establecen pueden ser ampliados o mejorados por la normativa autonómica, siempre y cuando tal normativa autonómica respete la legislación básica estatal y no contradiga, ignore, reduzca o limite la protección establecida en dicha legislación básica. Por otra parte, ha concretado además el Tribunal que la normativa básica, para ser tal, debe satisfacer unos requisitos determinados, de orden formal, de un lado, y de orden material, de otro. Requisitos ambos que se configuran como canon de constitucionalidad de dicha normativa (SSTC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4; 194/2004, de 10 noviembre, FJ 5). En cuanto a los primeros, ha establecido el Tribunal que la propia Ley puede y debe declarar expresamente el carácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión básica (SSTC 194/2004, de 10 noviembre, FJ 7; 69/1988, FJ 5; 80/1988; 13/1989; 179/1992). En cuanto a los requisitos materiales, recientemente ha declarado el Tribunal que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar (...) a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las 12

13 Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido (SSTC 102/1995, FJ 8; , FJ 5). No son lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino su propia condición de tal, en atención a que cumpla una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso (STC , FJ 5). Así, en relación con esta noción material, cuya delimitación por este Tribunal tiene como finalidad esencial procurar que la definición de lo básico no quede en cada caso a la libre disposición del legislador estatal, pues ello permitiría dejar sin contenido las competencias autonómicas (SSTC 69/1988 y 80/1988), cabe agregar que lo que ha de considerarse como bases o legislación básica es el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional (STC 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales (STC 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (SSTC 194/2004 (Pleno), de 10 noviembre, FJ 7; 49/1988, FJ 16; 197/1996, FJ 5 a). 2. Carácter básico de la Ley de Montes 43/2003. La concurrencia de los requisitos formales más arriba referidos en la Ley 43/2003 no plantea ninguna duda dado que se trata de una Ley que se califica expresamente de básica en su Disposición final segunda; invocando el título competencial contenido en el artículo ª CE para amparar la expresa declaración formal del carácter básico de la citada Ley estatal. Por lo que respecta a los requisitos materiales, es indudable que concurren también en la Ley de Montes 43/2003. Concretamente, por lo que a la figura de los Agentes Forestales se refiere y a las facultades de acceso y entrada que les son reconocidas para el correcto 13

14 desempeño de sus funciones (cuestión ésta que constituye el núcleo esencial que justifica este recurso de inconstitucionalidad), de la regulación contenida en la Ley de Montes estatal resulta, según lo expuesto, un sistema en el que los Agentes Forestales, con respeto en todo caso a la inviolabilidad del domicilio, pueden libremente acceder a los lugares sujetos a inspección o a los lugares o terrenos en los que precisen entrar para el desarrollo de sus funciones de prevención, vigilancia y protección del medio natural. Es esta facultad de libre acceso lo que permite a tales Agentes de la Policía Forestal el correcto desempeño de las funciones que se les reconocen en la legislación de montes: funciones de muy diversa índole relacionadas con la preservación, protección y conservación del medio natural, del monte, del medio ambiente y de los aprovechamientos agrícolas y forestales. Tal normativa supone, por tanto, la consagración de unas normas mínimas que garantizan la conservación y preservación de nuestro patrimonio forestal y medio ambiental. De conformidad con la jurisprudencia constitucional anteriormente expuesta, resulta obvio que las Comunidades Autónomas pueden, respetando tal normativa básica o mínima, contemplar, en su legislación, medidas que mejoren o amplíen los niveles de protección que consagra la legislación estatal pero no pueden, en ningún caso, recoger medidas que perjudiquen el nivel de protección estatalmente establecido. La modificación operada por el artículo 9 de la Ley de la Comunidad de Madrid que ahora se recurre, en el artículo de la Ley Autonómica 16/1995 supone restringir o limitar las facultades de entrada o acceso de los Agentes Forestales en dicha Comunidad Autónoma en relación con las facultades que les resultan reconocidas en la legislación estatal, pues, en definitiva, al amparo de la norma estatal, los Agentes Forestales pueden acceder libremente a los lugares que precisen para el correcto desempeño de sus funciones (sean estos de titularidad pública o privada) con la única limitación del respeto a la inviolabilidad domiciliaria; en cambio, de conformidad con la normativa autonómica madrileña, tales Agentes Forestales precisarán de autorización judicial para la entrada en lugares y terrenos de propiedad privada, con las consecuencias negativas que ello vendrá a producir en el eficaz desempeño de sus funciones de conservación y protección del medio ambiente y de los montes en dicha Comunidad Autónoma. La exigencia de previa 14

15 autorización judicial implica un plus de aparente garantismo no exigido ni por la Constitución ni por la legislación estatal- que en realidad ralentiza y dificulta la labor que han de realizar los Agentes Forestales en la Comunidad de Madrid; haciendo imposible o dificultando gravemente el desempeño de sus tareas de prevención, vigilancia y protección ambiental. En suma, si de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal anteriormente citada, la normativa autonómica puede modificar, en el sentido de mejorar o reforzar, la legislación básica estatal en materia de medio ambiente y de montes, siempre y cuando respete y no contradiga, ignore, reduzca o limite la protección establecida en dicha legislación básica, resulta indiscutible que el artículo 9 de la Ley autonómica 3/2007, restringe lo dispuesto en tal normativa básica al limitar las facultades que en ella se reconocen a los Agentes Forestales para el desempeño de sus funciones de inspección y policía forestal y, en consecuencia, vulnera el artículo ª CE. Una vez constatado el carácter formal y materialmente básico de la Ley 43/2003, resulta indudable que la Ley autonómica 3/2007 ha infringido dicha normativa básica y, con ello, el art ª CE. 3. Distinción entre la exigencia de autorización judicial para la entrada en terrenos de propiedad privada y el respeto a la inviolabilidad del domicilio. La conclusión alcanzada con anterioridad no resulta afectada por la circunstancia de que, en la normativa estatal de montes, los Agentes Forestales, pese a su facultad de acceso libre a los lugares que precisen para el desarrollo de sus funciones, hayan de actuar con pleno respeto a la inviolabilidad del domicilio reconocida en el artículo 18.2 CE. En efecto, de conformidad con el artículo 58 de la Ley estatal de Montes 43/2003, los Agentes Forestales han de actuar con pleno respeto a la inviolabilidad del domicilio en el ejercicio de sus facultades de entrada y acceso. Sin embargo, no puede entenderse de ninguna manera que este debido respeto a la inviolabilidad del domicilio reconocido 15

16 constitucionalmente, sea correlativo con la exigencia de previa autorización judicial para la entrada o acceso a montes o terrenos forestales de titularidad privada que el artículo de la Ley 16/1995 de Madrid (tras la modificación operada por el artículo 9 de la Ley 3/2007) impone a los Agentes Forestales de dicha Comunidad Autónoma. Por la propia naturaleza de las funciones que desempeñan los Agentes Forestales (de policía, inspección, vigilancia y control del medio natural, de los montes y del medio ambiente) es fácilmente deducible que la mayor parte de su actividad cotidiana se desarrolla en los montes y terrenos forestales, es decir, en espacios abiertos o al aire libre, sean de titularidad pública o privada; siendo, por tanto, limitados los supuestos en los que los Agentes Forestales colisionan, en su actividad, con el respeto necesario a la inviolabilidad del domicilio. De ahí, la restricción y limitación injustificada de sus facultades que resulta de la legislación madrileña objeto de este recurso de inconstitucionalidad. El concepto constitucional de domicilio (según ha sido definido por la jurisprudencia de este Tribunal) no coincide ni es correlativo con el concepto de montes o terrenos de titularidad privada, pues el concepto de domicilio y el concepto de propiedad privada no son coincidentes ni idénticos. Por decirlo de otra manera, no todo monte o terreno forestal de titularidad privada puede conceptuarse como domicilio. Más aún, de conformidad con la jurisprudencia de esta Tribunal, puede afirmarse que, en principio, un monte o un terreno forestal, en cuanto espacio abierto, no puede calificarse de domicilio. Por ello, el concepto que utiliza la legislación madrileña es mucho más amplio o va más allá que el mero respeto a la inviolabilidad domiciliaria reconocida constitucionalmente y, en consecuencia, la exigencia que la legislación madrileña impone a los Agentes Forestales de dicha Comunidad Autónoma de recabar autorización judicial con carácter previo a la entrada en montes y terrenos de titularidad privada, supone una restricción respecto del ámbito de actuación que los Agentes Forestales tienen reconocido en la legislación estatal de Montes, pues, conforme a esta última y en aplicación del artículo 18.2 CE, la previa autorización judicial se precisaría únicamente en aquellos casos en que lo demandare el respeto a la inviolabilidad del domicilio (concepto más restringido que el de montes y terrenos forestales de titularidad privada ). 16

17 La jurisprudencia de este Tribunal ha venido recogiendo un concepto de domicilio a los efectos de interpretación de la garantía de su inviolabilidad reconocida constitucionalmente en el artículo 18.2, como un espacio apto para desarrollar vida privada en el que es posible que la persona o personas que tienen su posesión y disfrute, es decir, legítimo acceso y uso, vivan sin estar sujetos necesariamente a los usos y convenciones sociales, ejerciendo su libertad más íntima. Este Tribunal (SSTC 22/1984, de 17 de febrero, F. 5; 137/1985, de 17 de octubre, F. 2; 69/1999, de 26 de abril, F. 2; 94/1999, de 31 de mayo, F.5; 283/2000, de 27 de noviembre, F. 2; 119/2001, de 24 de mayo, F. 6, entre otras muchas), admite que el concepto constitucional de domicilio es más amplio que el concepto jurídico-privado (del artículo 40 de nuestro Código Civil) o jurídico-administrativo y, aunque reconoce que la Constitución no ofrece una definición expresa del domicilio como objeto de protección del art CE, ha ido perfilando una noción de domicilio de la persona física cuyo rasgo esencial reside en constituir un ámbito espacial apto para un destino específico, el desarrollo de la vida privada. Partiendo de esta premisa, este Tribunal ha llevado a cabo una delimitación negativa de los supuestos geográficos o espaciales que pueden conceptuarse como domicilio a efectos del artículo CE. Concretamente, el Tribunal Constitucional ha afirmado, por un lado, que no todo espacio cerrado o sobre el que su titular tenga poder de disposición es domicilio pero, por otro lado, puede calificarse un espacio como domicilio aunque falte la nota de la habitualidad en su uso y disfrute, cuando, atendiendo a otras circunstancias, como su situación, destino natural, configuración físicas u objetos hallados en él, se observe el desarrollo efectivo de vida privada en tal lugar. En STC 228/1997, de 16 de diciembre (F.7) y en ATC 171/1989 (F. 2), se afirma que no todo «recinto cerrado merece la consideración de domicilio a efectos constitucionales», y que, en particular, la garantía constitucional de su inviolabilidad no es extensible a «aquellos lugares cerrados que, por su afectación -como ocurre con los almacenes, las fábricas, las oficinas y los locales comerciales- tengan un destino o sirvan a cometidos incompatibles con la idea de privacidad». Por su parte, en STC 189/2004, de 2 de noviembre, el Tribunal analiza la cuestión de si la habitación asignada en una residencia 17

18 militar a una persona constituye su domicilio, declarando que: (...) la función de estos alojamientos es facilitar aposentamiento a los militares destinados en una determinada plaza, como expresamente prevé la Orden Ministerial 348/1996 que regula su uso. Así pues, no cabe duda alguna de que las habitaciones de las residencias de los militares en la medida en que sean lugares idóneos, por sus propias características para que en las mismas se desarrolle la vida privada y efectivamente estén destinadas a tal desarrollo, aunque sea eventual, constituyen el domicilio de quienes las tienen asignadas a los efectos de la protección que les dispensa el art CE. De particular interés, a este respecto, es la STC núm. 10/2002 (Pleno) de 17 de enero, que resume la jurisprudencia anterior de este Tribunal sobre la cuestión y, en sus Fundamentos Jurídicos Sexto y Octavo, sintetiza los principales supuestos analizados en ella en relación con la admisión o no de determinados espacios como domicilio: 6. (...)En aplicación de esta genérica doctrina, hemos entendido en concreto que una vivienda es domicilio aun cuando en el momento del registro no esté habitada (STC 94/1999, de 31 de mayo, F. 5), y, sin embargo, no hemos considerado domicilio los locales destinados a almacén de mercancías (STC 228/1997, de 16 de diciembre, F. 7), un bar y un almacén (STC 283/2000, de 27 de noviembre, F. 2), unas oficinas de una empresa (ATC 171/1989, de 3 de abril), los locales abiertos al público o de negocios (ATC 58/1992, de 2 de marzo [RTC 1992, 58 AUTO]), o los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares a los que el art LOPJ extiende la necesidad de autorización judicial para su entrada y registro [STC 76/1992, de 14 de mayo (RTC 1992, 76), F. 3 b)]. (...) 8. Precisado en estos términos el concepto constitucional de domicilio, se ha de otorgar la razón al órgano judicial cuestionante en cuanto a que las habitaciones de los hoteles pueden constituir domicilio de sus huéspedes, ya que, en principio, son lugares idóneos, por sus propias características, para que en las mismas se desarrolle la vida privada de aquéllos habida cuenta de que el destino usual de las habitaciones de los hoteles es 18

19 realizar actividades enmarcables genéricamente en la vida privada. Ello, no obstante, no significa que las habitaciones de los hoteles no puedan ser utilizadas también para realizar otro tipo de actividades de carácter profesional, mercantil o de otra naturaleza, en cuyo caso no se considerarán domicilio de quien las usa a tales fines. Por otra parte, este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse, en distintas Sentencias, sobre la falta de equiparación absoluta entre el concepto de domicilio y el concepto de propiedad privada ; reconociendo expresamente la distinción entre la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y la protección del derecho de propiedad privada. Así, en la precitada STC 10/2002, F. 6 y 7, se afirma: 6. Igualmente, hemos señalado, que «no todo local sobre cuyo acceso posee poder de disposición su titular debe ser considerado como domicilio a los fines de la protección que el art garantiza», pues «la razón que impide esta extensión es que el derecho fundamental aquí considerado no puede confundirse con la protección de la propiedad de los inmuebles ni de otras titularidades reales u obligacionales relativas a dichos bienes que puedan otorgar una facultad de exclusión de los terceros» (STC 69/1999, de 26 de abril, F. 2). 7 (...) El rasgo esencial que define el domicilio delimita negativamente los espacios que no pueden ser considerados domicilio: de un lado, aquellos en los que se demuestre de forma efectiva que se han destinado a cualquier actividad distinta a la vida privada, sea dicha actividad comercial, cultural, política, o de cualquier otra índole; de otro, aquellos que, por sus propias características, nunca podrían ser considerados aptos para desarrollar en ellos vida privada, esto es, los espacios abiertos. En este sentido resulta necesario precisar que, si bien no todo espacio cerrado constituye domicilio, ni deja de serlo una vivienda por estar circunstancialmente abierta, sin embargo, es consustancial a la noción de vida privada y, por tanto, al tipo de uso que define el domicilio, el carácter acotado respecto del exterior del espacio en el que se desarrolla. Esta misma doctrina se recoge en el ATC 58/1992, de 2 de marzo: Y ello sin entrar a considerar que tener por domicilio un local abierto al público supone confundir dos conceptos: el de domicilio, derecho público fundamental de personas físicas y jurídicas 19

20 (SSTC 22/1984, 137/1985, y cualquier local cerrado (art LOPJ), el régimen aplicable al primero no es -ni tiene por qué serlo- extendible en su totalidad al segundo ; y en la STC 149/1991, de 4 de julio, que, a propósito de la solicitud de inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley de Costas de 1988, declara: c) sobre inconstitucionalidad del Artículo 101. La facultad que el art otorga a los funcionarios y agentes de la Administración para acceder a los terrenos de propiedad privada en que hubieren de realizarse las comprobaciones y actuaciones precisas para hacer guardar lo dispuesto en la Ley de Costas es en sí misma constitucionalmente legítima. El reparo formulado por el Gobierno Cántabro, por estimar que este precepto conculca la inviolabilidad del domicilio que reconoce el art C.E., se sustenta en una interpretación desmesurada de lo en él dispuesto, pues nada hay en su texto que regule el modo y manera en que debe ser ejercida la facultad que otorga, cuya actuación deberá atemperarse -como es obvio- al respeto a los derechos fundamentales, entre los que se incluye la inviolabilidad del domicilio, en los términos previstos por el art C.E. Es cierto, como afirma el Abogado del Estado, que no puede incluirse sin más la expresión «terrenos de propiedad privada» dentro del campo semántico del «domicilio» al que la Constitución extiende su protección. Pero no lo es menos que tampoco es aceptable, sin más, la proposición inversa. Pues no se puede descartar a priori la posibilidad de que dentro de un terreno de propiedad privada existan uno o más lugares que merezcan la calificación constitucional de domicilio (...). Como consecuencia de lo hasta aquí expuesto procede afirmar que un monte o terreno forestal de propiedad privada no es domicilio a los efectos de la Constitución Española, aunque dentro de ese concepto puedan existir determinados lugares que lo sean. En definitiva, resulta indiscutible que el concepto de domicilio cuya inviolabilidad han de respetar los Agentes Forestales conforme a lo establecido en la Ley de Montes 43/2003, es más estricto o restringido que el concepto de montes o terrenos forestales de titularidad privada que, recogido en el artículo de la Ley madrileña 16/1995 tras la 20

21 modificación operada en él por el artículo 9 de la Ley de la Comunidad de Madrid 3/2007, exige que los Agentes Forestales de dicha Comunidad Autónoma obtengan autorización judicial con carácter previo al acceso o entrada en ellos. Así pues, el precepto autonómico objeto del presente recurso de inconstitucionalidad restringe el ámbito de protección definido la normativa básica estatal, lo que supone una vulneración flagrante del artículo ª CE. III VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO ª DE LA CONSTITUCIÓN. 1. Doctrina jurisprudencial de aplicación. El artículo ª CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Administración de Justicia. Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de esta competencia exclusiva del Estado en sus Sentencias 56/1990, de 29 de marzo, y 62/1990, de 30 de marzo. En ellas, este Tribunal llega a la conclusión de que partir de una concepción amplia del concepto de Administración de Justicia recogido en el artículo ªCE para reservar en exclusiva la competencia sobre esta materia al Estado, originaría una clara oposición entre los Estatutos de Autonomía, que facultan a las Comunidades Autónomas para ejercer aquellas competencias que la Ley Orgánica del Poder Judicial encomienda al ejecutivo estatal, y la Constitución. Para salvar esa contradicción, el Tribunal Constitucional, en las Sentencias mencionadas, realiza una distinción entre un sentido amplio y otro estricto de Administración de Justicia ; explicando, al mismo tiempo, una técnica peculiar de asunción de competencias, la subrogatoria, que supone una previa definición de campos por el legislador estatal para asumir luego las Comunidades Autónomas lo que se reserve al ejecutivo estatal. En el Fundamento Jurídico Sexto de la STC 56/1990 se afirma, a este respecto, que Esa diferencia (Administración de Justicia en 21

22 sentido amplio y en sentido estricto), presente en toda la organización y regulación de la función jurisdiccional, como reconoce el propio Abogado del Estado, tiene, al menos, valor para distinguir entre función jurisdiccional propiamente dicha y ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a la determinación de la independencia con que debe desarrollarse, por un lado, y otros aspectos que, más o menos unidos a lo anterior, le sirven de sustento material o personal, por otro. (...) El art de la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva la «Administración de Justicia»; ello supone, en primer lugar, extremo este por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es único y a él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art de la Constitución; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art de la Constitución). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art termina precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art , al referirse al personal, «al servicio de la Administración de Justicia», esto es, no estrictamente integrados en ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial; cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales. (...) Lo que la cláusula subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administración de Justicia en sentido estricto y «Administración de la Administración de Justicia»; las Comunidades Autónomas asumen así una competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo inaccesible el art de la Constitución (...). En definitiva, la jurisprudencia citada declara la existencia de un núcleo esencial de la materia Administración de Justicia, relativo al ejercicio de la función jurisdiccional y al autogobierno del Poder Judicial, que es competencia exclusiva del Estado e inaccesible para las Comunidades Autónomas en el sentido de que no pueden asumir competencias sobre este núcleo esencial; quedando limitadas las competencias de las Comunidades 22

23 Autónomas en dicha materia a lo definido como Administración de la Administración de Justicia o medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia. Como consecuencia de ello, este Tribunal entiende que lo relativo al ejercicio de la función jurisdiccional propiamente dicha forma parte del núcleo esencial de la materia Administración de Justicia y es competencia exclusiva del Estado. Lo anterior es absolutamente coherente con lo establecido en el artículo 117 de nuestra Constitución que, tras señalar en su apartado 3 que El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan, dispone, en su apartado 4, que Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho, pues el Poder Judicial es único según se desprende del artículo CE. Esto implica que sólo el legislador estatal puede regular el ejercicio de la función jurisdiccional o gubernativa que corresponde a los Juzgados y Tribunales y únicamente por Ley estatal puede atribuirse a los Juzgados y Tribunales el ejercicio de funciones más allá de las señaladas en el artículo CE. Esta conclusión fue recogida por este Tribunal en dos Sentencias concretas en las que se declara la inconstitucionalidad de dos leyes (la primera de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la segunda de la Comunidad Autónoma de Galicia) que, respectivamente, atribuían a órganos jurisdiccionales funciones que, pese a ser reproducción de las previstas en la legislación estatal, eran recogidas expresamente en la legislación autonómica: la de presidir las Comisiones Locales de Concentración Parcelaria y la de vicepresidir los Jurados Provinciales de Clasificación de Montes Vecinales. Así, la STC 150/1998, de 2 de julio de 1998, señala que: El primero de los artículos impugnados, el 7.1, primer párrafo, lo es exclusivamente en cuanto adjudica la presidencia de las Comisiones Locales de Concentración al «Juez de Primera Instancia a cuya jurisdicción pertenezca la zona» y, si hubiere varios, al «Decano o aquel en quien éste delegue». El Abogado del Estado considera, en primer lugar, que la Comunidad Autónoma carece de competencia para 23

24 determinar que el Juez de Primera Instancia se integre en un órgano de la Administración autonómica como es la correspondiente Comisión Local de Concentración Parcelaria, ya que se encuadra en la materia «Administración de Justicia», para la cual el Estado tiene atribuida competencia exclusiva de acuerdo con el art CE. El vicio de incompetencia no deja de estar presente, en su opinión, por el hecho de que la Ley Estatal de Reforma y Desarrollo Agrario, aprobada por Decreto 118/1973, de 12 de enero, contenga la misma prescripción (...). Pues bien, sin entrar al análisis del art. 117 CE basta para el caso que el art CE atribuya al Estado la competencia respecto de la «Administración de Justicia». Parece obvio que en esa materia ha de ser incardinada la regulación de las funciones que hayan de desempeñar los Jueces y Magistrados, titulares del Poder Judicial. Si, como pretende la Comunidad Autónoma de Castilla y León, una Ley suya pudiera atribuir a los Jueces funciones distintas de la jurisdiccional, esta misma podría verse afectada. Debe ser el Estado, titular exclusivo de la competencia, quien pondere cuáles pueden realizar aquéllos, sin que por tal motivo la exclusividad y la independencia de la función jurisdiccional queden menoscabadas. Por ello, la Comunidad Autónoma carece de competencia para integrar a los Jueces de Primera Instancia en las Comisiones Locales de Concentración Parcelaria, sin que tal tacha quede obviada por la circunstancia de que la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, que es una norma estatal, contenga un mandato idéntico ; y la STC, de 1 de julio de 1999, declara: 2. El primero de los preceptos impugnados, el art. 10, lo es únicamente en cuanto atribuye la Vicepresidencia de los Jurados Provinciales de Clasificación de Montes Vecinales a «un Magistrado de la Audiencia Provincial correspondiente». El Abogado del Estado sostiene (...) que la integración de un Magistrado en un órgano de la Administración autonómica vulnera la competencia exclusiva que el Estado ostenta en la materia «Administración de Justicia» «ex» art ª CE. (...) Ante todo, es preciso comenzar significando que, frente a lo alegado por la representación del Parlamento de Galicia, el precepto impugnado tiene como efecto la integración del Magistrado en cuestión en un órgano colegiado de titularidad autonómica (...). Bastaba con recordar que el art ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva respecto de la «Administración de Justicia». Al respecto, indicábamos que parece obvio que en esta materia ha de ser incardinada la regulación de las funciones que hayan de desempeñar los Jueces y Magistrados, titulares 24