PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA

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1 PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA RESUMEN EJECUTIVO INFORME N 2: PROPUESTA PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA EN CHILE Estudio encargado por el Ministerio de Economía a la consultora Ingeniería de Procesos, Calidad y Muestreo Ltda. PCM Ltda. MARZO DE

2 RESUMEN EJECUTIVO El objetivo general de este estudio, llamado PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA es el de proponer una estrategia Desarrollo de la Metrología en todos sus ámbitos, que responda a los desafíos de corto, mediano y largo plazo que surgen tanto de la caracterización de la situación actual de las capacidades metrológicas y su necesario fortalecimiento, como de las futuras demandas que el sector productivo, de servicios y los flujos de comercio internacional impondrán al sistema metrológico nacional. Este segundo informe de avance consiste en la propuesta de un programa de fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología de Chile. La metodología empleada para la elaboración de este estudio está basada en La Metodología del Marco Lógico, la cual contempla análisis de los involucrados, análisis del problema, jerarquía de objetivos y selección de una estrategia de implementación óptima. En la primera parte de este estudio se realizó un diagnóstico de la situación de la metrología en Chile. El documento fue difundido entre los involucrados en el tema metrológico y presentado en un taller donde se precisó algunos conceptos vertidos en el estudio y finalmente se validó el diagnóstico. La segunda etapa consiste en la elaboración de un modelo de desarrollo de la metrología en el país con un horizonte de 10 años. El diagnóstico integral del SNM en Chile se elaboró poniendo énfasis en la determinación de las brechas existentes entre los requerimientos de los usuarios de la Red Nacional de Metrología y las actuales capacidades de los Laboratorios Designados Nacionales. Para esto se realizó lo siguiente: Análisis de la situación actual de la metrología en Chile: se analizó la evolución de la metrología en Chile, el marco regulatorio e institucional, la situación actual de la RNM y sus LD s físicos y químicos, los proyectos realizados en el ámbito de la metrología física y química en los últimos 11 años y se trabajó en un presupuesto decenal para la mantención y el desarrollo de la RNM actual. Comparación Internacional: se realizó una comparación internacional con países que son un referente para Chile en estas materias, como es el caso de Alemania, Argentina, Corea, Nueva Zelandia, Dinamarca y Australia. Análisis de los involucrados en el SNM: para lo cual se procedió a realizar 30 entrevistas con diversos actores relevantes en el ámbito metrológico nacional, tales como: Laboratorios Designados de la RNM, INN, MINECON, CORFO, SAG, SEC, SISS, ISP, DIRECON, Consejo Nacional de Innovación, INTA, PUC, Cluster de Alimentos, Cluster Minero y Cluster Acuícola. Se analizó información de muchos documentos relativos al desarrollo de la metrología en Chile y otros países. Los involucrados fueron clasificados de acuerdo a la demanda de servicios 2

3 metrológicos, a la oferta de servicios metrológicos, el apoyo al SNM y a las instancias de regulación y fiscalización relativas al ámbito de la metrología provenientes de diversas instituciones del estado. Análisis de los problemas del SNM: a partir de las entrevistas realizadas, se llevó a cabo un análisis de causalidad, priorizando los problemas planteados, lo cual llevó finalmente a identificar un problema central. Luego, se identificaron problemas relacionados con el marco regulatorio e institucional, la capacidad técnica, la inserción internacional y la estructura de financiamiento. Las conclusiones del diagnóstico son un valioso punto de partida para el diseño de un modelo de desarrollo que considere las fortalezas y las debilidades del sistema metrológico actual centrado en la Red Nacional de Metrología (RNM), esta es una instancia público-privada creada por el Estado de Chile para articular y administrar el sistema de aseguramiento metrológico nacional, cuya misión es garantizar las mediciones realizadas en Chile de modo que sean comparables, trazables y aceptadas en otros países. La creación de esta red reconoce que la metrología es una herramienta clave para el desarrollo del comercio exterior, pero también para la salud y la defensa de los derechos del consumidor. La RNM fue creada agrupando los Laboratorios Custodios de los Patrones Nacionales, que tienen el estatus de Laboratorios Designados (LD). La categoría de LD s es reconocida en las organizaciones internacionales de metrología, lo cual permite el reconocimiento internacional de las mediciones nacionales. A continuación se comentan las conclusiones del diagnóstico en aquellos aspectos que es necesario tener en cuenta para el diseño de un modelo de desarrollo. Hace ya seis años que la RNM fue creada y la estructura público-privada con que se diseñó ha cumplido con los objetivos inicialmente planteados, mostrando los beneficios de una estructura liviana, descentraliza y de menor costo relativo; sin embargo este modelo presenta algunas deficiencias en cuanto a la continuidad, la calidad del servicio, y el financiamiento de los LD s debido a una débil institucionalidad de la metrología nacional. La institucionalidad con organizaciones dispersas, con diferentes visiones, diferente presencia internacional, redunda en una mayor dificultad para el reconocimiento de la institucionalidad metrológica chilena por parte de los organismos internacionales. Desde la constitución de la RNM, Chile ha logrado conformar una base de equipamiento y capital humano en metrología física que le permite dar respuestas adecuadas a las necesidades presentes, no obstante hay aspectos específicos en cada magnitud que aún no alcanzan su nivel de desarrollo esperado en cuanto a alcance, y aún falta cubrir algunas magnitudes. 3

4 En las áreas de la economía en las cuales Chile quiere tener un rol relevante, vale decir los sectores de mayor dinamismo exportador, las exigencias analíticas son cada día más complejas, poniendo un elemento adicional a la complejidad de la metrología química y microbiológica. Estas mayores exigencias redundan en elevadas inversiones en equipos, instalaciones anexas y formación de especialistas. La más reciente designación de los LD s químicos ha entregado elementos de juicio que permiten afirmar que el modelo aplicado para las dimensiones físicas no necesariamente aplicaría del mismo modo, debido a la mayores exigencias de equipamiento, calificación profesional, I+D debido a las singularidades de las matrices (sustrato del analito), y por supuesto de financiamiento que son características de esta actividad. Uno de los problemas más agudos del aseguramiento metrológico, está en nuestra aptitud para prever y tomar acciones preventivas oportunamente para enfrentar los riesgos potenciales y vigentes; que amenazan o pudieran amenazar el comercio exterior, en aquellos aspectos que dicen relación con la metrología, vale decir control de masa, cantidad de materia, dimensiones, etc. En el aspecto legal, se ha afirmado que la RNM presenta debilidades, por ejemplo existiendo un gran consenso sobre los derechos ciudadanos, no existe una ley de metrología para garantizar (en lo que a confiabilidad y reconocimiento de las mediciones se refiere) el cumplimiento de estos derechos, particularmente los derechos del consumidor y el derecho de las personas a un medioambiente limpio. Al día de hoy coexisten diversas instituciones públicas que disponen de laboratorios de ensayo y que cuentan con el respaldo de un mandato legal para fiscalizar el cumplimiento de normas en el terreno alimentario, salud pública, medio ambiente y otros. Sin embargo, al no haber una obligación de responder ante una autoridad metrológica central, no es posible asegurar la trazabilidad de las mediciones. En este trabajo ha participado el experto Neozelandés Keith Jones (Director and Chief Metrologist, Measurement Standards Laboratory, MSL, New Zealand), quien ha revisado el diagnóstico realizado y algunas de sus observaciones se consignan a continuación: Perspectiva desde Nueva Zelanda (NZ) NZ podría en el evento que fuera requerido, aceptar un rango modesto de certificados de calibración de Chile usando el proceso del CIPM y el ILAC MRA. Chile firmó la convención del metro en 1908, el CIPM MRA en 2000, y tiene 48 CMCs. El proceso ILAC según parece, solo reconoce aquellos laboratorios acreditados por organismos externos a Chile. 4

5 El uso (en Chile) de Institutos Designados para el CIPM MRA es aceptable, pero los sitios web de estos Institutos no distinguen claramente los servicios que ellos ofrecen como una parte del Instituto Nacional de Metrología de aquellos otros servicios no-designados. Es bueno ver la participación en organizaciones internacionales relevantes, particularmente el SIM. No está claro por qué Chile no aparece teniendo una relación formal con la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML). Comentarios sobre el Análisis del Problemas Marco Institucional y Regulatorio: Los aspectos legales son un desafío. Cada país tiene características propias dentro de sus propios sistemas legales. Hay muchos aspectos legislativos a imitar, pero el modelo legal debe ser escogido cuidadosamente. Desde una perspectiva internacional, es importante que la regulación esté de acuerdo con las obligaciones de la WTO y no sean vistas como barreras potenciales al comercio. Es deseable tener una cobertura legal que establezca los principios de trazabilidad al SI (o prácticas internacionalmente aceptadas). La responsabilidad por ofrecer trazabilidad debe ser del INM (Instituto Nacional de Metrología). Al parecer la RNM está empoderada por decreto para ello. Cuando sean requeridas para regulación sería de esperar que ellas fueran trazables hacia el Sistema Nacional de Metrología o en su defecto hacia fuentes internacionalmente aceptadas (signatarios del MRA). Un INM debe tomar un rol de liderazgo en la industria, apoyando y soportando la introducción de nuevas tecnologías. Los Institutos de Investigación deben trabajar estrechamente con el INM. El capital humano entrenado es a lo menos tan importante como los usuarios que proveen servicios de calibración. Estudios en el Reino Unido han enfatizado la importancia de su rol de liderazgo para maximizar los beneficios a la economía. El modelo público privado presenta algunos riesgos evidentes. El lado positivo es que un amplio rango de organizaciones ofrece una amplia red de contactos relacionados con usuarios. Área Técnica: Es necesario tener una componente de I&D fuerte en el Sistema Metrológico para proveer capacidad para responder a las futuras necesidades nacionales (personal y equipamiento) y para inducir la innovación en la industria. Esta capacidad científica y técnica es importante además para contribuir en la revisión de la documentación de estándares. Estos temas son probablemente más claros en el rápido desarrollo del área química. Representación Internacional: Es necesario un esfuerzo coordinado para representar los intereses del país en las organizaciones internacionales. Es igualmente importante asegurar la participación de Chile al nivel científico/técnico en conferencias relevantes para soportar tanto el desarrollo profesional de los metrólogos como difundir internacionalmente los avances del país. 5

6 Soporte Financiero para la RNM: En un vistazo a las inversiones en metrología en diferentes países (Quinn, 1994) reportó un rango de 0.002% a 0.007% del PGB. En general se observa que los países que invierten por lo menos 0.006% del PGB son capaces de alcanzar mayor desarrollo que aquellos que solo invierten el % del PGB en metrología. El nivel de financiamiento anual por parte del gobierno de Nueva Zelanda para el MSL es 0.004% del PGB, lo que no incluye la metrología legal. Por lo tanto, el financiamiento gubernamental para la metrología en Chile es bajo respecto de estándares internacionales. ANÁLISIS DE OBJETIVOS De acuerdo a la metodología del Marco Lógico utilizada en este estudio se realizó el Análisis de Objetivos, el cual consiste en cambiar los problemas por objetivos, es decir, transformar la situación negativa existente (problema) en una situación positiva futura deseable, hacia la que se pretende llegar con el proyecto (objetivo). En otras palabras, se trata de pasar de una relación de causa-efecto en los problemas, a una relación mediosfines en los objetivos. Es así como, se realizó una reformulación de todos los problemas y éstos fueron convertidos en situaciones deseables, es decir, en objetivos. Se definió como el objetivo central, el Fortalecimiento del SNM para ajustarse a los requerimientos económicos y sociales. Los medios se definen como los estados positivos alcanzados que se establecen para la resolución de los problemas identificados. Los siguientes medios conducen al objetivo central: Institucionalidad Rediseñada: o Adecuar el marco regulatorio e institucional del SNM a las necesidades presentes y futuras. o Mejora de Estructura de Financiamiento de Bien Público. o Armonización con otras áreas de desarrollo. Desarrollo Técnico: o Mejora de la oferta de servicios metrológicos. o Desarrollo de la demanda de servicios metrológicos. Los fines se definen como los objetivos de largo plazo que se plantea el programa de fortalecimiento de manera de que éste contribuya a la solución del problema que se ha diagnosticado. Los siguientes fines son los objetivos de largo plazo del programa: Mejorar la imagen de Chile como país exportador. Dar soporte a iniciativas para mejorar el bienestar de la población. 6

7 A continuación, se presenta un esquema de los medios que conducen al objetivo central y los fines como los objetivos de largo plazo del programa. Esquema Árbol de Objetivos Fuente: PCM 7

8 ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS De acuerdo con la metodología de Marco Lógico, del árbol de objetivos, deben surgir las distintas alternativas que conducen al fin, las cuales después de un proceso de evaluación se procede a selección aquella estrategia que resulta más adecuada de acuerdo con una pauta de evaluación que se ha definido previamente. En este caso, y dado el carácter sistémico del problema, todos los medios enunciados como partícipes en el proceso de fortalecimiento del SNM deben estar presentes al momento de diseñar una estrategia de solución. Las alternativas propiamente tal se configuran entonces, no a partir de determinados medios que conducen a los fines propuestos, sino respecto del tratamiento que se le da a cada uno de estos medios, y el modo como se integran con el resto del sistema. Las principales variables que definen posibles alternativas de estrategias se refieren a: Las características del marco legal sobre el cual se soporta la estructura de servicios metrológicos. La validación que tenga el modelo de organización público privada para la organización de servicios metrológicos. La viabilidad de aplicar una estructura de financiamiento que garantice ciertos objetivos basales. Las respuestas previstas para alinear los servicios metrológicos con la estrategia de desarrollo de las exportaciones en Chile. La visión acerca del rol del Estado como agente de fomento tecnológico que participa con mayor o menor intensidad, y con mayor nivel de involucramiento en diversas actividades de difusión y de apoyo técnico. Las alternativas en este ámbito se refieren a distintas opciones de ejecución directa o externalización de determinadas acciones. Alternativas Propuestas Alternativa N 1 - Conservación de la RED Actual (Modelo sin intervención) Se mantiene la Red Nacional de Metrología (RNM), como una instancia público-privada creada por el Estado de Chile para articular y administrar el sistema de aseguramiento metrológico, que garantiza las mediciones realizadas en Chile de modo que sean comparables, trazables y aceptadas en otros países. 8

9 La UCS supervisa los Laboratorios Designados (LD), instituciones que asumen la condición de ser los administradores de los laboratorios de mayor nivel metrológico en el marco de la Estructura Nacional de la Calidad, con la finalidad principal de entregar trazabilidad a las mediciones que se realizan en el país, en el ámbito de sus capacidades y reconocimientos. Se incluye en los laboratorios designados los Laboratorios Designados Físicos y Químicos. Esta alternativa, ha funcionado sin una ley específica y se ha amparado bajo la legalidad del INN, la autoridad la ejerce el Ministerio de Economía a través de la estructura jerárquica del INN siendo el jefe de la UCS el encargado de administrar la red. La RNM no tiene una existencia legal reconocida, lo cual trae consecuencias en cuanto a ejercer autoridad sobre los LD. La modalidad de entrega de recursos para el sostenimiento de la RNM es con base en fondos concursables lo cual dificulta el desarrollo de la red, ya que hay que buscar financiamiento específico para cada gasto eventual demandado por la actividad metrológica. Esta alternativa es la de menor costo, pero también de menor impacto. Se mantienen las magnitudes actuales, mas la incorporación gradual de nuevas magnitudes en el campo físico y la incorporación de LD s en el campo químico. Respecto de la cobertura, se mantiene similar a la actual con una creciente mejora en cada magnitud. Si bien esta alternativa ya está prestando servicios, la cobertura satisfactoria será alcanzada no antes de 2 años. Alternativa N 2 - Reestructura de la RED Actual potenciando una Autoridad Metrológica de acuerdo al modelo de INM Distribuido La alternativa Nº2 potencia la estructura de la RNM, dando origen necesariamente a una Autoridad Metrológica donde existan las facultades y los medios para incrementar significativamente ciertas funciones que en un contexto de desarrollo son insuficientes para asegurar la oferta de servicios con la amplitud y cobertura que el país requiere. La RNM tendría como autoridad superior a la Autoridad Metrológica (AM). Si bien el brazo operativo de la AM permanece físicamente en INN, la actividad metrológica depende de la autoridad que emana del MINECON. La AM consta de un consejo (símil al consejo de ministros), y de un brazo operativo que es la UCS (potenciada y probablemente con otro nombre). Se crea al interior de la AM dos ramas, una de Metrología Física y otra de Metrología Química. La primera coordinaría la actividad de los laboratorios de magnitudes físicas 9

10 (Laboratorios Designados Físicos) y la segunda la de los Laboratorios Designados Químicos. Se agrupan en forma gradual las magnitudes físicas relacionadas, radicando en un mismo laboratorio magnitudes similares lo que ofrece ventajas al evitar duplicidades, lo que facilita la aparición de nuevas magnitudes derivadas. La gradualidad mencionada se plantea para no forzar la estructura actual de los LD físicos, sino mas bien agrupar las nuevas magnitudes con las que ya existen, o en caso que algún LD renuncie a la Red, asignar esa magnitud al LD que tenga una magnitud relacionada. Se organiza la metrología química con laboratorios de alto estándar existentes en el país. Hasta el momento existen dos LD s dedicados uno a Minerales de Cobre y el otro a Aguas y Alimentos. Existe en perspectiva la incorporación de por lo menos un laboratorio mas en el área de Alimentos, particularmente en Microbiología. Esta alternativa no depende de una ley específica, sin embargo se requerirían algunos decretos que permitan la creación de la AM, decretos que formalicen las actuales designaciones. Sería deseable una ley que unificara los decretos dispersos y a veces contradictorios. La modalidad de financiamiento se realiza mediante un presupuesto permanente para la actividad basal con el fin de mantener la actividad metrológica fundamental funcionando en un buen nivel. En cambio se propone la modalidad de fondos concursables para actividades de investigación y desarrollo. Esta modalidad es más apropiada para financiar proyectos de I&D, postulando a los fondos para desarrollo tecnológico disponibles en el país, cuando sea necesario desarrollar aspectos específicos de la metrología. Esta alternativa es de mayor impacto que la alternativa 1, lo cual se estima con base en la efectividad de la AM y el efecto positivo de un financiamiento permanente. La agrupación de magnitudes similares en los LD s también se puede constituir en un factor de buen desempeño por el aumento de las masas criticas de personal especializado en los laboratorios designados. Dado que las modificaciones que se proponen para la RNM son graduales y a partir de las capacidades instaladas en el país, se estima que la implementación de este nuevo modelo no supere los dos años a partir de la puesta en vigencia del plan planteado en el presente estudio. Alternativa N 3 - Instituto Nacional de Metrología INM (Enfoque Público) Un Instituto Nacional de Metrología es un instituto designado por decisión nacional que tiene como tarea establecer, mantener y mejorar los estándares nacionales de medición, y 10

11 conducir investigación en tecnologías relevantes para posibilitar mediciones más precisas. Esta designación otorga el carácter de Autoridad Metrológica al INM. En este modelo, la autoridad, la gestión y control de actividades metrológicas están centralizadas en un organismo público cual es el INM. El INM representa internacionalmente al país frente a INM s de otros países, frente a las organizaciones de metrología de la región y frente al BIPM. Los INM s son la columna vertebral de la organización mundial de la metrología. La calidad de INM facilita el reconocimiento de la metrología nacional en el ámbito internacional. En la Metrología química, es necesario mantener la existencia de algunos laboratorios designados, ya que en este campo abundan los temas muy especializados, donde vale la pena aprovechar la infraestructura y especialistas de algunas instituciones existentes ya reconocidas. El INM debe ser creado por Ley, de tal modo que su financiamiento se pueda incluir en el presupuesto de la nación. Esta vía de financiamiento asegura en el largo plazo la continuidad de la actividad metrológica en el país. La construcción e implementación de un instituto de metrología es de alto costo, tanto por la planta física que exige alto nivel de control de variables ambientales, así como por el equipamiento que normalmente es de elevados costos y rápida obsolescencia. El orden de magnitud de esta inversión esta en los MMUS$ 100. Se estima que el financiamiento de esta alternativa es más complejo ya que se requiere de una voluntad política manifiesta para legislar en este campo. Un Instituto Nacional de Metrología es una alternativa que presenta las mayores posibilidades de desarrollo de esta disciplina, ya que es una organización especializada que concentra un importante número de metrólogos con lo cual se dan las condiciones de interacción ideales para la capacitación, la I&D, soporte técnico a la empresa, difusión y otros aspectos deficitarios en la actualidad. La medida en que este INM satisface los requerimientos de mediciones confiables del país, es la más alta, ya que el instituto provee un nivel de especialización mayor que otras alternativas dado que la masa crítica de especialistas ha sido superada con creces, hay un ambiente de alta productividad y cuenta con recursos para su actividad basal, así como para investigación y desarrollo. En cuanto al plazo requerido para la construcción, puesta en marcha y entrega de servicios confiables es de largo plazo, siendo este plazo no menor a 5 años. Este plazo es 11

12 a partir de la promulgación de la ley correspondiente, lo cual puede significar algunos años más. Selección de Alternativa Óptima Para seleccionar la alternativa óptima, se utilizó una Tabla de Evaluación de Alternativas, con la cual se ha asignado puntaje a cada uno de los criterios utilizados, en los que las puntuaciones más elevadas significan una mayor importancia. De la misma manera se ha valorado cada alternativa en función de cada criterio. La suma total de esas puntuaciones constituye la valoración final de las tres estrategias consideradas. La máxima puntuación supone que esa alternativa aparece como la más deseable. La suma de la máxima puntuación para cada criterio da un total de 100 puntos, en la que las puntuaciones más altas representan las valoraciones más positivas y las más bajas, las que se consideran menos adecuadas. No se han manejado en este caso puntuaciones negativas. Esta metodología fue aplicada por un grupo de trabajo conformado por representantes de la RNM, es decir, MINECON, INN y Laboratorios Designados, y por representantes de la consultora PCM. Cada representante evaluó las alternativas individualmente para posteriormente promediar la puntación de cada uno de los participantes y seleccionar la mejor alternativa. A continuación, se presenta la tabla de evaluación final de las tres alternativas evaluadas, en donde el resultado da como ganadora a la alternativa N 2: Reestructura de la RED Actual potenciando una Autoridad Metrológica de acuerdo al modelo de INM Distribuido. 12

13 Conceptos Explicación para asignar puntajes Tabla de Evaluación de Alternativas Puntaje Máximo Alternativa N 1 Conservación de la RED Actual (Modelo sin intervención) Alternativa N 2 Reestructura de la RED Actual potenciando una Autoridad Metrológica de acuerdo al modelo de INM distribuido Alternativa N 3 Instituto Nacional de Metrología (Enfoque Público) Factibilidad Técnica Recursos requeridos Financiamiento Se asigna puntaje a la viabilidad técnica (ej. Máxima viabilidad 10 puntos) Puntaje inversamente proporcional a los recursos requeridos por la alternativa Asigna puntaje de acuerdo a la facilidad encontrar vías de financiamiento (a mayor facilidad mayor puntaje) Factibilidad Legal Mayor puntaje a la menor dificultad Cobertura Mayor puntaje a la mayor cobertura Investigación y Desarrollo Mayor puntaje a mayor actividad I&D Desempeño Plazo Mayor puntaje a la mayor calidad del servicio previsto para cada alternativa Mayor puntaje al plazo más corto de puesta en servicio Riesgo País A mayor riesgo menor puntaje Flexibilidad Facilidad de acomodarse a requerimientos cambiantes Estabilidad A mayor estabilidad mayor puntaje Fuente: PCM

14 PROPUESTA DE PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGÍA La metrología es parte de la Infraestructura de Calidad (IC) de un país, la cual debe ser vista como parte de la infraestructura del país y plataforma de apoyo transversal a los sectores productivos y de servicios. En grandes líneas, la infraestructura de calidad se compone de entidades que tienen responsabilidades y realizan actividades en el campo de la normalización, la metrología y la evaluación de la conformidad. Se entiende a la evaluación de la conformidad como la demostración que se cumplen los requisitos relativos a un producto, proceso, sistema, persona u organismo. Cabe mencionar que es de la mayor importancia que se establezca un Sistema Nacional de Calidad que vele por la corrección y seguridad de la producción y el comercio, siendo uno de sus principales elementos la metrología. La forma en que la Metrología se relacionará con un Sistema de Calidad y con el sector productivo y social del país se ilustra en el siguiente diagrama: Inserción de la Metrología en la Infraestructura de Calidad 14

15 La Infraestructura de Calidad en un futuro próximo, deberá estar administrada por una Agencia Nacional de Calidad, dependiente del MINECON. Esta Agencia de Calidad debe tener bajo su tuición la Metrología, la Acreditación y la Normalización. Estos tres temas pueden estar a cargo de organismos con representación público privada, los que aquí se llaman Consejos Superiores. La relación entre ellos se ilustra en el diagrama siguiente: Visión de Futuro de la Organización de la Agencia de Calidad MINISTERIO DE ECONOMÍA AGENCIA NACIONAL DE CALIDAD CONSEJO SUPERIOR DE LA METROLOGÍA CONSEJO SUPERIOR DE LA ACREDITACIÓN CONSEJO SUPERIOR DE LA NORMALIZACIÓN De acuerdo con la metodología del Marco Lógico, una vez definida la mejor alternativa para el Plan de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología, procede presentar los Fines (la visión de futuro), el Propósito (donde se quiere estar en los próximos 5 a 10 años), Componentes (cuales son aquellos requisitos necesarios para alcanzar la visión de futuro), y las Actividades del Plan (la forma como se producirán los componentes). El Fin de este Programa de Fortalecimiento de la Metrología es: Contar con un Sistema Metrológico que contribuya a la competitividad del sector productivo y exportador, además de dar soporte a iniciativas de mejora del bienestar de la población. El Propósito del Programa es: Fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología para ajustarse a los requerimientos económicos y sociales, mediante el rediseño institucional y un Plan de Desarrollo Tecnológico. Respecto los Componentes, a continuación se presenta algunas de las definiciones que se tomaron en cuenta para el diseño mas detallado de la alternativa: 15

16 Organización a) Consejo Superior de la Metrología Los servicios de metrología tienen como destinatarios a entidades que se encuentran en los más diversos sectores tanto públicos como privados y que pasan por asuntos como la salud pública, la agricultura, el comercio interno y exterior, etc. Por esta razón, es necesaria la existencia de un Consejo Superior de la Metrología que realice la compleja coordinación que es requerida entre los diversos órganos y estamentos participantes de la actividad metrológica. En este consejo estarán representados entre otros; ASEXMA, SOFOFA, Ministerios (Agricultura, Salud, Economía y Reconstrucción, Minería y Energía, Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, Medio Ambiente, Relaciones Exteriores). El Consejo Superior de la Metrología, con participación público privada, será el encargado de sancionar las estrategias del desarrollo metrológico propuestas por la Autoridad Metrológica, la asignación de recursos, el control de la ejecución de planes, y en general, actuar como instancia de representación de los distintos actores que allí participan. A través de esta instancia de dirección también se armonizan las políticas con las otras áreas de la infraestructura de calidad (acreditación, normalización), y con el Consejo de Innovación. Este organismo debe ser creado mediante un decreto. b) Autoridad Metrológica La necesidad de una conducción que coordine a toda la articulación de entidades que ejecutan funciones relativas a la metrología, y asimismo, vele por los niveles de calidad de los servicios ofrecidos, así como por el cumplimiento de las exigencias que son requisito para mantener la trazabilidad tanto interna como internacional, así como la permanente actualización técnica, hace necesario crear la figura de la Autoridad de Metrología que cumpla dichas funciones. Esta autoridad metrológica, cuyo respaldo legal se explica más adelante, materializa la participación activa y visible del Ministerio de Economía a través del Subsecretario de Economía, y se constituye en la autoridad responsable de dirigir y coordinar la mantención y desarrollo de la infraestructura metrológica, y para lo cual se dispone de las facultades y los medios para incrementar significativamente ciertas funciones, que en un contexto de desarrollo son insuficientes para asegurar un servicio acorde con las necesidades del país. La creación de la Autoridad Metrológica requiere un decreto para su existencia legal, que puede ser el mismo decreto que da origen al Consejo Superior. 16

17 c) Red Nacional de Metrología Corresponde a la estructura público privada destinada a articular y administrar el sistema de aseguramiento metrológico, que garantiza las mediciones de modo que sean comparables, trazables y aceptadas en otros países. También es necesario dar existencia legal a la RNM, y se requiere expresa designación de INN como responsable de la metrología nacional. En la actualidad no hay mandato para el INN en tema metrológico. La RNM está conformada por: Unidad Ejecutiva, cuyo objetivo es garantizar un adecuado funcionamiento de la Metrología, y para lo cual se requiere que ésta se ubique dentro de la estructura administrativa del Estado, de manera de que todo el aparato público-privado que configura la Red Nacional de Metrología tenga asegurada una conducción coherente con las políticas públicas en general, y con los criterios técnicos que la ciencia de la metrología en particular impone. Además de su inserción en la estructura administrativa del Estado, esta Unidad Ejecutiva estará dotada de los recursos suficientes para mejorar el desempeño de supervisión y control, además de coordinar los Comité Técnicos, reportar al Consejo, y fundamentalmente dar un salto cualitativo y cuantitativo en materia de fomento y difusión. Como reflejo de esta definición se propone que al interior de esta organización exista un equipo técnico especializado en metrología física y otro en metrología química. Las funciones de estas áreas química y física estarían orientadas a realizar actividades que eviten duplicidades en los LD, y entre ellas se menciona: Antena Tecnológica Evaluación de Desempeño de los LD s Asesorar la Gestión financiera de los LD s Organización de Rondas Interlaboratorios Mantener listados de oferta extranjera conveniente y confiable para magnitudes no existentes en el país Organización de actividades de difusión, capacitación y asesorías a empresas como extensión de las actividades metrológicas. Mantener una mesa de conversaciones entre LD s para promover interés, intercambiar ideas y en definitiva crear un ambiente propicio para la I&D Crear una instancia de generación de acciones correctivas para las situaciones no conformes detectadas en la red 17

18 Comités Técnicos, concebidos como estructuras temporales, asesoras de la Autoridad Metrológica, destinadas a abordar temas relevantes para el desarrollo de la metrología en sus diferentes especialidades, para lo cual deberán contar con la presencia de especialistas destacados del país. Estos Comités Técnicos se conciben como equipos de trabajo para enfrentar nuevos desafíos y amenazas en el ámbito de la metrología. Estos comités como se ha dicho son temporales y creados para hacerse cargo de problemas coyunturales. Por el momento se ha considerado 4 comités que son: o Alimentos (vinos, carnes, acuícola) o Energía (combustibles líquidos, gaseosos y sólidos) o Salud (laboratorios clínicos, microbiología) o Medio Ambiente (aire, aguas y residuos sólidos) o Otros. Se introduce el concepto de Laboratorios Designados (físicos o químicos), los que obtendrán y/o mantendrán su designación a través de procesos de Licitación. Una de las actividades relevantes en este ámbito, es resolver las indefiniciones actuales, acordando con los actuales LD la aplicación del nuevo Reglamento que indique los plazos de vigencia de la designación y la aceptación del sistema de gestión de la RNM. El ingreso de un Laboratorio en su condición de Laboratorio Designado deberá estar guiado por un proceso de designación que comienza por: una manifestación de interés o detección de necesidades del comercio o la industria; una evaluación de capacidades técnicas y/ requisitos generales, una evaluación por expertos; proceso de selección; nombramiento formal; y, formalización frente al Bureau Internacional de Pesos y Medidas (BIPM). Un laboratorio designado deberá cumplir al menos con: - Mantener sus Mejores Capacidades de Medición y Calibración en el Apéndice C del MRA del CIPM. - Asegurar el acceso de sus servicios de calibración o medida a la comunidad nacional sin discriminación a la comunidad nacional. - Compararse adecuadamente con instituciones de la misma área a nivel internacional de acuerdo a la periodicidad que corresponda de acuerdo a parámetros internacionales. - Desarrollar los patrones si es necesario, para responder a requerimientos nacionales e internacionales. - Reportar regularmente a la Unidad Ejecutiva un informe de sus actividades, respecto de su rol como laboratorio designado. - Mantenerla continuidad de sus capacidades de medida mientras se mantenga la designación (vigencia). 18

19 - Participar activamente en el Grupo de Trabajo de la Magnitud Correspondiente del Sistema Interamericano de Metrología y, si es el caso, en el Comité Consultivo correspondiente del CIPM. - Mantener la competencia de su personal con conocimientos y capacidades actualizadas. Una representación gráfica de la organización funcional de los organismos pertenecientes al SNM, se presenta en el siguiente diagrama: Organización funcional de los Organismos Pertenecientes al SNM Fuente: PCM 19

20 Inserción de la Estructura de la Metrología en la Administración Pública Dentro de los elementos básicos que la Metrología Legal debe contener en su fase estructural, está la de la creación de una institucionalidad que asegure los niveles técnicos, la trazabilidad de las mediciones y el equilibrio de los diversos actores de la economía en general y del comercio en particular. Para esto es sugerido por instancias internacionales la generación de normas oficiales de rango suficiente como para asegurar una adecuada permanencia de la regulación, y además, la designación de una autoridad gubernamental que esté a cargo de la política de metrología y además, tenga la misión de coordinar a las diferentes entidades relacionadas con esta actividad. La materialización que se propone para esta autoridad se conforma por: - Un Consejo que realiza la coordinación superior y la propuesta de estrategias nacionales, - Una Autoridad de Metrología, que tenga la vigilancia del funcionamiento y cumplimiento de normas y estándares de las instituciones partícipes de la metrología. - Una Unidad Ejecutiva que se encargue de garantizar la adecuada operación de la metrología. Se requiere para esto la creación de la institucionalidad necesaria para la instalación de toda la estructura, o bien, aprovechar las ya existentes, insertando al menos las dos inferiores, Autoridad de Metrología y Unidad Ejecutiva en la orgánica de alguna repartición que tenga las competencias técnicas y funcionales para acoger esta nueva actividad. Las alternativas de estructuración de esta institucionalidad pueden ser múltiples, siendo esencial en todo caso, que se otorgue suficiente rango administrativo como para poder recepcionar las facultades que sean necesarias para su funcionamiento, y deseablemente, para la fiscalización del sistema de metrología. Dentro de los ministerios, aparece como más apropiado la inserción de la estructura de metrología en el Ministerio de Economía debido a la naturaleza de sus funciones y a la misión que le ha sido encomendada. Propuestas para el establecimiento de la coordinación superior, la Autoridad de Metrología y la Unidad Ejecutiva son las siguientes: a) Coordinación superior La figura de un Consejo es la instancia de coordinación y vinculación de distintos Ministerios a los criterios técnicos que la metrología haga necesario así como asegurar la utilización de los servicios ofrecidos por la estructura de metrología. 20

21 Este Consejo requerirá estar dotado de capacidad jurídica para realizar las siguientes funciones: Propositivas: Proponiendo a la entidad administrativa o legislativa correspondiente la generación de las normas pertinentes para el desarrollo y aseguramiento de la metrología. Resolutivas: Tomando decisiones que deberán ser vinculantes, al menos para los órganos de la Administración Pública respecto del uso u otorgamiento de servicios de metrología. b) Autoridad de Metrología. Del análisis de las normas del propio Ministerio de Economía, se puede apreciar que es el Subsecretario de Economía quien tiene las facultades para el mejor ejercicio de dicha función, por recaer en esta Subsecretaría las funciones que dicen relación con las actividades propias de la industria y el comercio. Las funciones del subsecretario se encuentran en el Decreto 747 de La Autoridad del SS de economía puede ser complementada por la autoridad técnica del jefe de la Unidad Ejecutiva de la RNM. c) Unidad Ejecutiva Como se indica más arriba, se debe dotar a la Unidad Ejecutiva de la suficiente entidad como para el ejercicio de sus funciones. Dentro de las diversas alternativas que pueden presentarse, el Ministerio de Economía presenta varias ventajas dada la naturaleza de sus funciones, las que son señaladas de forma principal en el DFL 88 del año Si bien es cierto, la metrología es una disciplina que abarca diversos sectores de la vida nacional, y por lo mismo, áreas dependientes de diversos ministerios, no es menos verdad que el mayor impacto que produce su desarrollo está en la industria y el comercio, ambas actividades que quedan bajo la competencia del Ministerio de Economía. Así lo señala el artículo 1 del citado DFL que en sus funciones genéricas señala que este ministerio tendrá a su cargo toda la intervención que realiza actualmente el Estado a través de sus diversas reparticiones en las actividades del comercio, de la industria y los transportes. Las alternativas de establecimiento para la Unidad Ejecutiva son múltiples, sin embargo, aquí solo se considerará la permanencia de la metrología en el INN como situación transitoria. Mas adelante se espera que emerja la Agencia de Calidad donde tendrá cabida la actividad metrológica junto con la acreditación y la normalización. Alternativa inmediata (permanencia en INN) Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, es posible proponer una estructura inmediata que tenga la ventaja de requerir de mínimas alteraciones a las estructuras administrativas y por lo tanto menor costo y mayor facilidad de implementación, pero que por otra parte mantiene ciertas debilidades del sistema derivadas de la 21

22 imposibilidad de radicar atribuciones que puedan ser requeridas para el aseguramiento de la metrología desde la perspectiva de la metrología legal. Esta estructura se configuraría, como se ha dicho, con un Consejo Superior que lleve a cabo las tareas de coordinación a alto nivel y de análisis y propuestas de políticas nacionales de metrología, una Autoridad de Metrología que pueda estar radicada en el Subsecretario de Economía, pero con la variante de mantener al Instituto Nacional de Normalización a cargo de las labores ejecutivas de la Red Nacional de Metrología previo cumplimiento de dos condiciones básicas, la primera de ellas, es que exista una sanción desde el ordenamiento jurídico que de existencia oficial a la Red Nacional de Metrología y la segunda, que designe a esta Institución (INN) como responsable de ejecutar las labores relativas a su funcionamiento. Estructura de Financiamiento El fortalecimiento del Sistema Nacional de Metrología supone que en un futuro inmediato se dispondrá de instrumentos de financiamiento que garanticen los flujos de recursos para una actividad que se concibe como un bien público, y que los montos comprometidos permitan la conformación de la infraestructura tecnológica acorde con los planes de desarrollo del país, especialmente en aquellos ámbitos donde se quiere tener un rol protagónico como es el caso de los Clusters (alimentos, minería, acuícola) y donde es necesario compatibilizar desarrollo de la metrología con las demás áreas de la infraestructura de calidad, y el desarrollo de la innovación en general. Dado el carácter público privado con el que se constituye la RNM, y por otras razones operativas, el financiamiento está concebido a partir de varias fuentes; desde algunas partidas presupuestarias (para instituciones públicas pertenecientes a la RNM), más otros instrumentos de fomento de que se dispone en la actualidad como por ejemplo el FIC, Fondos para Equipamiento Mayor, InnovaChile, CONICYT, los fondos para la promoción de Chile en el exterior, y otros. Estos fondos se canalizarán como un financiamiento fijo para la mantención de actividades permanentes, y fondos concursables para proyectos específicos. La cuantía de estos fondos se gestionará y controlará por el Consejo Directivo, y se incrementará en forma gradual hasta alcanzar en un plazo de aproximadamente 3 años la un monto adecuado para satisfacer las necesidades de metrología del país. 22

23 Ley de Metrología Necesidad de avanzar hacia la existencia de una ley Como se ha expresado, es posible generar un sistema de metrología sin la existencia de una ley que regule este campo, sin embargo, el desarrollo de la metrología dará lugar a un escenario de mayor complejidad y más difícil aseguramiento, por lo cual, se hará indispensable contar con una Ley de Metrología que otorgue estabilidad a la institucionalidad metrológica y que permita asegurar de manera armónica la actividad en todos los sectores de la economía. Por otra parte, la necesidad de mantener un optimo de cumplimiento de las obligaciones relativas a la metrología, y de evitar situaciones críticas producidas por infracciones cometidas por agentes de relevancia económica, hace necesario la creación de las suficientes facultades de fiscalización y vigilancia radicadas en la Autoridad de Metrología, o en los órganos existentes, las que requieren de rango legal para el caso de la aplicación de sanciones de mayor entidad. Características generales de una legislación de metrología La práctica internacional que se deriva de los estudios comparativos realizados y de las recomendaciones de la OIML, nos permiten proponer la adopción en Chile de los dos elementos clave en los países que se toman como modelo. Estos elementos son: Una Autoridad de Metrología (AM), o una instancia de coordinación dependiente de algún ministerio (Economía por ejemplo) y Una Ley general de Metrología, sin perjuicio de las leyes específicas requeridas para materias mas especializadas. La Ley General de Metrología debe abarcar los siguientes aspectos: Sistema Métrico Legal (Ley de Pesos y Medidas) Trazabilidad Equipos de Medición (autorización y control de calibración) Otros aspectos relevantes como Verificación de Conformidad Sin perjuicio de lo anterior, es necesario que las áreas de la economía que así lo requieran, puedan tener su regulación propia que les permita flexibilizar el sistema de metrología, manteniendo una subordinación a la normativa general al menos a los aspectos de sistema métrico legal y trazabilidad. Esta legislación específica puede eventualmente referir a los mismos campos que actualmente se encuentran regulados 23

24 como son la Defensa de los Derechos del Consumidor, Electricidad y Combustibles, Servicios Sanitarios, Equipos de Salud, entre otros. Es posible implementar esta ley general de metrología sin modificar sustancialmente las normas actualmente existentes sobre las áreas de la economía antes señaladas. Sólo se requeriría someter a las superintendencias e instituciones creadas por estas leyes a las obligaciones generales de trazabilidad y uso del sistema métrico legal. La Ley General de Metrología debería cubrir todos los ámbitos de mediciones donde hay exigencia de trazabilidad o verificación de conformidad. Esto extiende las actividades sujetas a la ley no solo a la RNM sino que a todas aquellas áreas donde es necesaria la verificación de conformidad, en cuanto a composición química, muestreos, contaminación, etc. Plan de Ejecución El plan de ejecución del programa de fortalecimiento del SNM, está concebido en base a un plan de actividades que contempla cuatro etapas: Etapa 1. Está basada en la organización existente, es decir, teniendo como instancia de coordinación y supervisión la UCS, estimado en el plazo de un año a partir de la entrega de este estudio, y tiene por objetivos: Obtener los recursos para la mantención de la RNM durante el período mayo a diciembre de Coordinar todas las actividades tendientes a diseñar, formalizar e implantar la nueva institucionalidad metrológica. Optimizar los servicios entregados por la actual Red Nacional de Metrología mediante las mejoras en los procesos de supervisión y control. Ampliar la cobertura de servicios mediante planes de fomento y difusión, (Ej. Programa de Apoyo en Metrología Química, Programa de Mejoramiento del Sistema de Aseguramiento Metrológico en la Industria, Programa de Fomento a la Acreditación ISO 17025). Preparar los antecedentes para la discusión presupuestaria del ejercicio Etapa 2. Estimada para el período de un año, se desarrolla bajo la nueva organización metrológica, y tiene por objetivos: Observar desempeño de la nueva institucionalidad metrológica. Reforzar los planes técnicos poniendo en práctica nuevos planes o intensificando los planes en cursos. Implantación de nuevos métodos de trabajo. 24

25 Formular planes de I+D. Etapa 3. Estimada para el período de dos años, y tiene por objetivos: La obtención de resultados medibles para evaluación de desempeño. La evaluación de los programas de fomento y difusión en el área técnica, La evaluación funcional de la nueva organización metrológica, y la eventual propuesta de rediseño de la organización. Etapa 4. Estimada para un período de 6 años, y corresponde al período de funcionamiento a régimen del sistema. Durante este período se deberá materializar el proceso de licitación de la mayoría de los laboratorios designados actuales. Detalle de Componentes y Actividades Teniendo como marco de referencia la validación del modelo público privado para la organización de la metrología en Chile, se conceptualizaron un plan de trabajo a 10 años con 4 etapas, y con los siguientes componentes: 1. Formalización del Sistema Nacional de Metrología. 2. Sistema de Financiamiento de la Red Nacional de Metrología. 3. Desarrollo Tecnológico. 4. Desarrollo de la Demanda. Componente 1: FORMALIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE METROLOGIA Objetivo: Crear una estructura jurídica y organizacional ajustada a las necesidad de fortalecer la infraestructura metrológica en Chile. Plazo Estimado : 1 año Entidad Responsable: Ministerio de Economía Descripción General: La organización metrológica tiene como instancia superior el Consejo Superior encargado de dirigir, organizar y controlar el funcionamiento de la RNM, asignar recursos, controlar la ejecución de planes de desarrollo, coordinar las relaciones público privadas, y la coordinación interministerial. Este Consejo delegará en el Subsecretario de Economía el rol de Autoridad Metrológica de 25