La COP 21 y más allá: el acuerdo y su implementación

Transcripción

1 La COP 21 y más allá: el acuerdo y su implementación Hernán Carlino Centro de Estudios en Cambio Climático Global Fundación Torcuato Di Tella Ciudad de Buenos Aires, 21 de diciembre de 2015

2 El cambio climático como un problema perverso Complejidad creciente (multisector, multi escala) Incierto En evolución constante Con multiplicidad de actores involucrados y de perspectivas posibles Por ello requiere una respuesta también compleja y de múltiples facetas, y moverse desde abordajes meramente expertos (evaluacion y asesoramiento) a procesos de consulta (entendimiento y respuesta colectiva)

3 E, incluso, como un problema hiper-perverso El tiempo se agota La autoridad centralizada necesaria para resolverlo es débil o inexistente Aquellos que causan el problema también buscan crear soluciones Se utilizan tasas de descuento que empujan las respuestas irracionalmente hacia el futuro Fuente: Environment.research.yale.edu

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5 Fuente: N. Baya-Lafitte

6 Fuente: Keohane y Victor, 2010

7 El 12 de diciembre de 2015 Se celebró en Paris la adopción del Acuerdo Paulatinamente irá aumentando la percepción de: Una vasta tarea en, al menos, los cinco próximos años para elaborar el Acuerdo en detalle (modalidades y procedimientos) Un enorme desafío para su implementación Cómo resolver las inconsistencias?

8 Análisis de los Resultados de París El Acuerdo de París La Decisión

9 El Acuerdo de Paris

10 Aspectos Formales Texto relativamente corto: 12 páginas (en su versión en inglés) + 19 páginas de la Decisión -/CP.21 Convención Marco (30 páginas y 2 de anexos) Protocolo de Kioto (18 páginas y 2 de anexos) A la vez texto denso y pleno de significados Abierto a interpretaciones futuras y negociaciones respecto de lo denotado?

11 Procedimientos Énfasis en asegurar la participación y la transparencia en los procedimientos. Una agenda interna de negociación cumplida lo más estrictamente posible y con periódica retroalimentación a las Partes. Esfuerzos por crear y mantener la confianza de las Partes durante la negociación Extraordinaria dedicación a la obtención de unos resultados positivos, a pesar de las dificultades Atención a todas las Partes Esfuerzos por contemplar las diferentes perspectivas de grupos y países Énfasis en obtener un texto equilibrado

12 Aspectos sustantivos

13 Rasgos del Acuerdo de París Del mundo binario a la participación universal En sus contribuciones determinadas a nivel nacional a la respuesta mundial al cambio climático, todas las Partes deberán realizar y comunicar los esfuerzos ambiciosos que se definen en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 13 con miras alcanzar el propósito del presente Acuerdo enunciado en su artículo 2. (Art. 3) Del enfoque de arriba hacia abajo (top down) al enfoque de abajo hacia arriba (bottom up): No se incluye una meta agregada de reducción de emisiones, sólo el objetivo de mantener el aumento de la temperatura global bien por debajo de los 2 C aunque se hace referencia a la necesidad de reducir emisiones globales en 40 gigatoneladas. Observa con preocupación que los niveles estimados de las emisiones agregadas de gases de efecto invernadero en 2025 y 2030 resultantes de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional no son compatibles con los escenarios de 2 ºC de menor costo sino que conducen a un nivel proyectado de 55 gigatoneladas en 2030, y observa también que, para mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, mediante una reducción de las emisiones a 40 gigatoneladas, o por debajo de 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales. se requerirá un esfuerzo de reducción de las emisiones mucho mayor que el que suponen las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional. (Dec. II 17)

14 Rasgos del Acuerdo de París (2) De la prevalencia de la mitigación a un enfoque más equilibrado y comprensivo: Mitigación Adaptación Pérdidas y Daños Medios de Implementación Derechos No se trata de un acuerdo enfocado exclusivamente a la mitigación Su naturaleza vinculante granular

15 Rasgos del Acuerdo de París (3) Sobre la transparencia (Art. 13): Para la acción y para el respaldo (en MDI) flexibilidad a las Partes que son países en desarrollo que lo necesiten marco de transparencia tomará como base y reforzará los arreglos para la transparencia previstos en la Convención se aplicará de manera facilitadora, no intrusiva y no punitiva respetando la soberanía nacional, y evitará imponer una carga indebida a las Parte Se elaborarán las modalidades y procedimientos

16 Rasgos del Acuerdo de París (4) Cumplimiento (Art. 15): Mecanismo para facilitar la aplicación y promover el cumplimiento reforzará los arreglos para la transparencia previstos en la Convención reconociendo las circunstancias especiales de los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo se aplicará de manera facilitadora, no intrusiva y no punitiva, respetando la soberanía nacional, y evitará imponer una carga indebida a las Partes Resta elaborar las modalidades, los procedimientos y las directrices previstos

17 Rasgos del Acuerdo de París (5) Naturaleza vinculante (Art. 20): El presente Acuerdo estará abierto a la firma y sujeto a la ratificación, aceptación o aprobación de los Estados y de las organizaciones regionales de integración económica que sean Partes en la Convención. Quedará abierto a la firma en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York del 22 de abril de 2016 al 21 de abril de 2017, y a la adhesión a partir del día siguiente a aquel en que quede cerrado a la firma.

18 Ambición en la mitigación En los objetivos enunciados: Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales; (Art. 2) Punto máximo: las Partes se proponen lograr que las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible, teniendo presente que los países en desarrollo tardarán más en lograrlo (Art. 4.1)

19 Ambición (2) Equilibrio entre emisiones en las fuentes y sumideros en la segunda mitad de este siglo: alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción antropógena por los sumideros en la segunda mitad del siglo, (Art. 4.1) Balance global periódico de la aplicación del Acuerdo, cada cinco años, partir de 2023 : La CRA hará periódicamente un balance de la aplicación del presente Acuerdo para determinar el avance colectivo en el cumplimiento de su propósito y de sus objetivos a largo plazo ( el balance mundial ) (Art y 14.2) Ambición incremental : La contribución determinada a nivel nacional sucesiva de cada Parte representará una progresión con respecto a la contribución determinada a nivel nacional que esté vigente para esa Parte y reflejará la mayor ambición posible, (Art. 14.3)

20 El presupuesto de carbono Según el IPCC la ventana para la acción se esta cerrando rápidamente Fuente: AR5 WGI SPM

21 Cómo se hará efectiva la mitigación? Los países participan mediante sus contribuciones nacionalmente determinadas (NDCs, por sus siglas en inglés) Cada Parte deberá preparar, comunicar y mantener las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional que tenga previsto efectuar. Las Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas, (Art. 4.2) Cada cinco años, las NDCs deben aumentar su ambición : La contribución determinada a nivel nacional sucesiva de cada Parte representará una progresión con respecto a la contribución determinada a nivel nacional que esté vigente para esa Parte ) (Art. 14.3) Cada Parte deberá comunicar una contribución determinada a nivel nacional cada cinco años, de conformidad con lo dispuesto en la decisión 1/CP.21, y tener en cuenta los resultados del balance mundial a que se refiere el artículo 14. (Art. 14.9) Los países desarrollados deberían tener metas absolutas (deberían o deberán??): Las Partes que son países desarrollados deberían seguir encabezando los esfuerzos y adoptando metas absolutas de reducción de las emisiones para el conjunto de la economía, (Art. 14.3) Los países en desarrollo deberían con el tiempo adoptar metas absolutas de reducción o limitación de las emisiones : Las Partes que son países en desarrollo deberían seguir aumentando sus esfuerzos de mitigación, y se las alienta a que, con el tiempo, adopten metas de reducción o limitación de las emisiones para el conjunto de la economía, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales. (Art. 14.3)

22 Adaptación Objetivo global : las Partes establecen el objetivo mundial relativo a la adaptación, que consiste en aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con miras a contribuir al desarrollo sostenible y lograr una respuesta de adaptación adecuada en el contexto del objetivo referente a la temperatura que se menciona en el artículo 2., (Art. 7.1) Reconocimiento que la adaptación es un desafío mundial y de las necesidades de algunas Partes : teniendo en cuenta las necesidades urgentes e inmediatas de las Partes que son países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático. (Art. 7.2) Reconocimiento formal de los esfuerzos de adaptación de los países Los esfuerzos de adaptación que realicen las Partes que son países en desarrollo serán reconocidos. (Art. 7.3) Aunque se reconoce que la adaptación es un proceso soberano, las Partes deberán adoptar planes y medidas: Cada Parte deberá, cuando sea el caso, emprender procesos de planificación de la adaptación y adoptar medidas, (Art. 7.5 y Art. 7.9) Reconocimiento de sinergias entre mitigación y adaptación : Las Partes reconocen que la necesidad actual de adaptación es considerable, que un incremento de los niveles de mitigación puede reducir la necesidad de esfuerzos adicionales de adaptación, (Art. 7.4)

23 REDD+ En el contexto de otros sumideros Las Partes deberían adoptar medidas para conservar y aumentar, según corresponda, los sumideros y reservorios de gases de efecto invernadero a que se hace referencia en el artículo 4, párrafo 1 d) de la Convención, incluidos los bosques.., (Art. 5.1) Tratamiento sucinto Reconocimiento del marco ya establecido y estímulo al pago por resultados para : deforestación y la degradación de los bosques, y de la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques, y el aumento de las reservas forestales de carbono Se alienta a las Partes a que adopten medidas para aplicar y apoyar, también mediante los pagos basados en los resultados, el marco establecido en las orientaciones y decisiones pertinentes ya adoptadas en el ámbito de la Convención. (Art. 5.2) Se incluyen otros abordajes así como de los enfoques de política alternativos, como los que combinan la mitigación y la adaptación para la gestión integral y sostenible de los bosques, reafirmando al mismo tiempo la importancia de incentivar, cuando proceda, los beneficios no relacionados con el carbono que se derivan esos enfoques. (Art. 5.2)

24 Pérdidas y Daños Inclusión de P&D por separado de la adaptación : Las Partes reconocen la importancia de evitar, reducir al mínimo y afrontar las pérdidas y los daños relacionados con los efectos adversos del cambio climático,., (Art. 8.1) El Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los Daños relacionados con las Repercusiones del Cambio Climático queda anclado en el Acuerdo de París : El Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los Daños relacionados con las Repercusiones del Cambio Climático funcionará bajo la autoridad y la orientación de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París, (Art. 8.2) No hay reconocimiento explícito de la compensación por P&D Las Partes deberían reforzar la comprensión, las medidas y el apoyo, de manera cooperativa y facilitativa, entre otras cosas a través del Mecanismo Internacional de Varsovia, cuando corresponda, con respecto a las pérdidas y los daños relacionados con los efectos adversos del cambio climático. (Art. 8.3) Enuncia esferas de acción (cooperativa y facilitativa) donde mejorar la comprensión, los medios y el apoyo, Alerta temprana, situaciones de emergencia, fenómenos de evolución lenta, eventos, fenómenos que puedan producir daños y pérdidas irreversibles y permanentes, gestión del riesgo, seguros, pérdidas no económicas, resiliencia y medios de vida. Cada Parte deberá, cuando sea el caso, emprender procesos de planificación de la adaptación y adoptar medidas, (Art. 7.5 y Art. 7.9)

25 Financiamiento Los países desarrollados deberán proveer financiamiento : Las Partes que son países desarrollados deberán proporcionar recursos financieros a las Partes que son países en desarrollo para prestarles asistencia tanto en la mitigación como en la adaptación, y seguir cumpliendo así sus obligaciones en virtud de la Convención. (Art. 9.1) Países en desarrollo podrían hacerlo voluntariamente : Se alienta a otras Partes a que presten o sigan prestando ese apoyo de manera voluntaria, (Art. 9.2) El texto sigue siendo impreciso, no ha evolucionado, y no agrega demasiado. las Partes que son países desarrollados deberían seguir encabezando los esfuerzos dirigidos a movilizar financiación para el clima a partir de una gran variedad de fuentes, instrumentos y cauces. Esa movilización de financiación para el clima debería representar una progresión con respecto a los esfuerzos anteriores. (Art. 9.3) aunque (sólo) destaca el significativo papel de los fondos públicos teniendo en cuenta el importante papel de los fondos públicos, (Art. 9.3)

26 Financiamiento (2) Equilibrio entre adaptación y mitigación: cómo? Cómo asegurar recursos no públicos para la adaptación? En el suministro de un mayor nivel de recursos financieros se debería buscar un equilibrio entre la adaptación y la mitigación. (Art. 9.4) También entre los objetos del Acuerdo: Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero. (Art. 2.1 c) Países desarrollados mantienen su actual objetivo de movilizacion de recursos hasta 2025 : antes de 2025, la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París establecerá un nuevo objetivo colectivo cuantificado que será como mínimo de millones de dólares anuales, (Dec. III 54) Los países desarrollados deberán informar Las Partes que son países desarrollados deberán comunicar bienalmente información indicativa, de carácter cuantitativo y cualitativo, en relación con lo dispuesto en los párrafos 1 y 3 del presente artículo, según corresponda, con inclusión de los niveles proyectados de recursos financieros públicos que se suministrarán a las Partes que son países en desarrollo, cuando se conozcan. (Art. 9.5) El mecanismo financiero de la Convención se constituye en el mecanismo financiero de la CRA El Mecanismo Financiero de la Convención, con las entidades encargadas de su funcionamiento, constituirá el mecanismo financiero del presente Acuerdo. (Art. 9.8)

27 Tecnología Reconocimiento de la importancia del desarrollo y transferencia de tecnología para el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo Cooperación internacional como medio para impulsarla: Las Partes,.. tomando en consideración los esfuerzos de difusión y despliegue de tecnología que ya se están realizando, deberán fortalecer su cooperación en el desarrollo y la transferencia de tecnología. (Art. 10.2) Se establece un marco tecnológico se establece un marco tecnológico que impartirá orientación general al Mecanismo Tecnológico en su labor de promover y facilitar el fortalecimiento del desarrollo y la transferencia de tecnología. (Art. 10.4) Respaldo del Mecanismo Tecnológico y apoyo financiero para el D&T de Tecnología

28 Fortalecimiento de capacidades En el Artículo 11 Texto relativamente laxo El fomento de la capacidad en el marco del presente Acuerdo debería mejorar la capacidad y las competencias de las Partes que son países en desarrollo Bajo el control de los países Los países desarrolados deberían aumentar el apoyo La CRA examinará y adoptará una decisión sobre los arreglos institucionales iniciales para el fomento de la capacidad en su primer período de sesiones.

29 Cooperación voluntaria Los enfoques cooperativos introducen en el Acuerdo los mecanismos de mercado, aunque con indefiniciones respecto de su alcance algunas Partes podrán optar por cooperar voluntariamente en la aplicación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional para lograr una mayor ambición en sus medidas de mitigación y adaptación. (Art. 6.1) Se establece un mecanismo para contribuir a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible se establece un mecanismo para contribuir a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible, que funcionará bajo la autoridad y la orientación de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París y podrá ser utilizado por las Partes a título voluntario. El mecanismo será supervisado por un órgano que designará la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París, (Art. 6.4) Su objeto es también Incentivar y facilitar la participación, en la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de las entidades públicas y privadas que cuenten con la autorización de las Partes se establece un marco tecnológico que impartirá orientación general al Mecanismo Tecnológico en su labor de promover y facilitar el fortalecimiento del desarrollo y la transferencia de tecnología. (Art. 10.4) Una nueva unidad de cuenta? los resultados de mitigación de transferencia internacional Deberán aprobarse modalidades y procedimientos para este nuevo mecanismo Incluye además enfoques no relacionados con el mercado que sean integrados, holísticos y equilibrados

30 Cooperación voluntaria (2) Permitirá mecanismos bilaterales, algunos ya existentes, e intercambios entre sistemas de comercio de emisiones? Absorberá eventualmente las estructuras del MDL y de la Implementación Conjunta? Participación en este mecanismo plenamente voluntaria de las Partes. Se propone evitar la ausencia de doble cómputo, aunque para ello será necesario dar nuevas orientaciones en esta materia. Su puesta en vigor dependerá de una ulterior elaboración y de sostén político claro

31 La Decisión I. Aprobación Decide aprobar el Acuerdo de París en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante, el Acuerdo ), que figura en el anexo Decide organizar, en 2018, un diálogo de facilitación entre las Partes para hacer un balance de sus esfuerzos colectivos y determinar el avance en el logro del objetivo a largo plazo II. Contribuciones previstas determinadas a nivel nacional Invita a las Partes a que comuniquen sus primeras contribuciones determinadas a nivel nacional a más tardar en el momento en que presenten sus respectivos instrumentos de ratificación o aprobación del Acuerdo de París Invita a las Partes a que comuniquen a la secretaría, en 2020 a más tardar, estrategias de desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero a largo plazo, orientaciones adicionales sobre las características de las contribuciones determinadas a nivel nacional

32 La Decisión III. Decisiones para hacer efectivo el Acuerdo IV. Acción reforzada en el período anterior a 2020 V. Interesados que no son Partes VI. Cuestiones administrativas y presupuestarias Anexo

33 1 Agenda bajo el Acuerdo y Decisión de ParÍs Plazo para presentar INDC 4 de Abril Dialogo de facilitación para revisar progreso Primeros LEDS Síntesis actualizada de las INDC 2 de mayo Reporte especial IPCC de impactos y emisiones 1de 1.5 C Evaluación de metodologías comunes IPCC Primer Inventario Global CRA Segundo Inventario Global CRA Registro de NDC Reglas GAP para info NDC Reglas GAP para 2 do NDC Periodo preparatorio para NDC Ciclo de 5 años NDC 2 do Ciclo de 5 años NDC Abierto a la firma INDC - NDC CRA 1 Fuente: Axel Michaelowa

34 Cómo ponderar los Resultados de París En el marco del multilateralismo Utilidad: la hegemonía debe quedar atada a un sistema de reglas Legitimidad: participación y consenso (práctica común, con excepciones) Formal: orientado a procesos Sustantivo: de naturaleza normativa Preferencia por el diálogo y la negociación en la resolución de conflictos Conducta internacional gobernada por reglas Reciprocidad a veces difusa

35 Lo posible es sólo una provincia de lo imposible, un área reservada para que lo infinito se ejercite en ser finito. Roberto Juarroz, Poesía y Realidad, 1992

36 Muchas Gracias Hernán Carlino Centro de Estudios en Cambio Climático Global Fundación Torcuato Di Tella Ciudad de Buenos Aires, 21 de diciembre de 2015