DICTAMEN Nº. 21/2001, de 8 de febrero. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 21/2001, de 8 de febrero. * Expediente relativo a proyecto de Decreto por el que se regula la selección de funcionarios docentes interinos. ANTECEDENTES Es objeto del proyecto de Decreto que se somete a dictamen la regulación de un procedimiento específico de selección de funcionarios docentes interinos. Según se expresa en la Memoria que acompaña al proyecto, con el mismo se pretende agilizar la gestión de personal, simplificar los trámites y superar la situación actual proveniente de un sistema de bloques que produce una rotación indeseable y perniciosa para el servicio educativo. El proyecto de Decreto consta de un Preámbulo, catorce artículos, tres Disposiciones Transitorias, y dos Finales. EXTRACTO DE LA DOCTRINA - La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, en el apartado 1 de la disposición adicional novena, estable que, entre otras, son bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes las reguladas por la propia Ley para el ingreso en la función pública docente, y atribuye a las Comunidades Autónomas, en el apartado 2 de esta misma disposición, la ordenación de su Función pública docente, de acuerdo con sus competencias, y respetando en todo caso las normas básicas contenidas en dicha Ley y en su desarrollo reglamentario. Tal desarrollo reglamentario es el regulado en el Real Decreto 850/1993, de 4 de junio, de ingreso y adquisición de especialidades en los Cuerpos a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, norma ésta que fue dictada por el Estado en virtud de las competencias que le atribuyen los artículos 149.1,1ª, 18ª y 30ª de la Constitución, y que en consecuencia tiene carácter básico prácticamente en su totalidad, según dispone su Disposición Final primera. Dicho Real Decreto no contiene precepto alguno que establezca disposiciones específicas aplicables a la selección de personal interino, no obstante teniendo por objeto este último proceso la regulación del ingreso en la función pública docente, aun cuando ello lo sea con carácter de interinidad, el mismo deberá llevarse a cabo atendiendo a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad, debiendo tenerse igualmente en cuenta los criterios que con carácter básico se regulan tanto en la citada Ley Orgánica como en su Reglamento de desarrollo, y particularmente los referidos a las especificaciones a las que han de ajustarse los baremos de méritos en la fase de concurso. - Por lo que respecta al ámbito autonómico, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha ostenta competencia suficiente en materia educativa para proceder a la aprobación del proyecto que es objeto de dictamen (artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía), a la cual * Ponente: Juan Martínez Martínez 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha habría que añadir ahora la competencia que el artículo 39.3 de su Estatuto de Autonomía le atribuye para establecer el régimen estatutario de sus funcionarios, en el ejercicio de la competencia de organización, régimen y funcionamiento prevista en el artículo ª, si bien hay que señalar que las normas dictadas hasta la fecha en materia de ingreso en la función pública remiten por lo que respecta al ámbito docente a su normativa específica de regulación, y en este sentido se expresan el artículo 2, apartado 2 de la Ley 3/1988, de 13 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y el artículo 1 del Decreto 62/1990, de 15 de mayo, por el que se regula el procedimiento de adjudicación de destinos a los funcionarios de nuevo ingreso y el de selección de los funcionarios interinos. CONSIDERACIONES 2 I Se solicita el dictamen de este Consejo Consultivo sobre un proyecto de Decreto que regula la selección de funcionarios docentes interinos, invocándose por la autoridad consultante el artículo 54.4 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, a cuyo tenor este último órgano deberá ser consultado en ellos proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. Por su parte, la Secretaría General Técnica fundamenta la petición del presente dictamen señalando que el proyecto de Decreto es una norma ejecutiva dictada al amparo de la normativa básica en materia de educación, en concreto la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo. Al respecto hemos de especificar que atendiendo a materia concreta que es objeto de regulación, el proyecto de Decreto encuentra su habilitación legal en lo dispuesto en la Disposición Adicional Novena, apartado 2, de la citada Ley Orgánica, a tenor del cual las Comunidades Autónomas ordenarán su Función pública docente en el marco de sus competencias, respetando en todo caso las normas básicas contenidas en esta ley y en su desarrollo reglamentario conforme se expresa en el apartado anterior ; tales competencias son las reguladas en el artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha al señalar que corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades. En definitiva nos encontramos ante una norma reglamentaria, dictada por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias en materia de educación, que desarrolla un mandato del legislador estatal por lo procede emitir el presente dictamen con el carácter preceptivo que le impone la Ley. II Se examina a continuación el conjunto de actuaciones desarrolladas para la elaboración del proyecto de Decreto, examen que ha de hacerse teniendo en cuenta los trámites previstos en el artículo 36 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, regulador del ejercicio de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno.

3 Obra en el expediente remitido a este órgano consultivo un informe- memoria, suscrito por la Dirección General de Recursos Humanos, en la que además de hacer referencia a las competencias de dicho órgano, se justifica la conveniencia de elaborar una norma reglamentaria que regule la selección de funcionarios docentes interinos, expresándose a continuación de forma muy sucinta cuáles son los objetivos que se persiguen con la misma; nada se dice sin embargo en dicha memoria, sobre los medios necesarios de cara a la futura aplicación de la norma, ni sobre la incidencia de la misma en el sector concreto objeto de regulación, aspectos estos últimos que además de los anteriormente descritos, deberían haberse previsto en dicha memoria por exigirlo así el mencionado artículo 36, en su apartado 2. Seguidamente, y en atención a dicha memoria justificativa fue autorizada la iniciativa reglamentaria mediante resolución del Consejero de Educación dictada con fecha 10 de octubre de En cuanto al trámite de información pública, exigido igualmente por el artículo 36, en su apartado 3, ha de entenderse cumplido con el sometimiento de los distintos borradores de proyecto de Decreto a las entidades sindicales en el ámbito docente que forman parte de la Mesa Sectorial de personal docente de la Consejería de Educación, conforme se acredita en las actas de las reuniones de dicha Mesa, y en el certificado emitido por el jefe de Servicio de Relaciones Sindicales que figuran en el expediente remitido. No obstante la realización de dicho trámite debiera haberse completado con un informe sobre el tratamiento dado a las aportaciones de tales entidades sindicales sobre el texto del proyecto de Decreto, y en particular las formuladas por ANPE con fecha 10 de noviembre de Consta igualmente que el proyecto de Decreto fue informado favorablemente por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y por el Consejo Regional de Función Pública, informe éste último que resulta preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 14, apartado 1 b) de la Ley 3/1988, de 13 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de Castilla-La Mancha en la redacción dada por la Ley 1/1999, de 4 de marzo de modificación de la misma. Procede finalmente hacer una última observación en relación con el sometimiento de la norma a conocimiento del Consejo Escolar, que en este caso no ha sido considerado preceptivo según se expresa en el informe de la Secretaría General Técnica. Así, si atendemos a la descripción que de los objetivos del proyecto efectúa su Preámbulo señalando que la consecución de la calidad en la enseñanza es el resultado de múltiples factores, entre los que destaca el profesorado y, por tanto, las condiciones de acceso del mismo a la función pública docente como funcionario interino..., parece que el proyecto de Decreto debiera haberse sometido a informe del Consejo Escolar en virtud de lo dispuesto en el artículo 10, apartado f) de la Ley 12/1999, de 3 de diciembre, al establecer que dicho órgano deberá ser consultado en las disposiciones y actuaciones generales encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza. No obstante, lo cierto es que atendiendo a la materia objeto de regulación - selección de personal docente interino por medio de bolsas de trabajo y gestión de dichas bolsas -, sólo de manera muy mediata puede entenderse que la misma incide en la calidad de la enseñanza por lo que el dictamen del Consejo Escolar no resulta preceptivo en el presente supuesto. En definitiva y aun cuando podría haberse mejorado la información que ofrece el expediente en los términos expuestos en la presente consideración, puede afirmarse que se ha dado cumplimiento a los trámites exigidos legalmente para la elaboración del proyecto de Decreto que se somete a dictamen. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha III Con carácter previo al estudio del contenido del proyecto de Decreto, se examina en esta Consideración cuál es el marco normativo general aplicable a la materia objeto de regulación, esto es la selección de personal docente con carácter interino. Hemos de comenzar señalando que la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, en el apartado 1 de la disposición adicional novena, estable que, entre otras, son bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos docentes las reguladas por la propia Ley para el ingreso en la función pública docente, y atribuye a las Comunidades Autónomas, en el apartado 2 de esta misma disposición, la ordenación de su Función pública docente, de acuerdo con sus competencias, y respetando en todo caso las normas básicas contenidas en dicha Ley y en su desarrollo reglamentario. Tal desarrollo reglamentario es el regulado en el Real Decreto 850/1993, de 4 de junio, de ingreso y adquisición de especialidades en los Cuerpos a que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, norma ésta que fue dictada por el Estado en virtud de las competencias que le atribuyen los artículos 149.1,1ª, 18ª y 30ª de la Constitución, y que en consecuencia tiene carácter básico prácticamente en su totalidad, según dispone su Disposición Final primera. Dicho Real Decreto no contiene precepto alguno que establezca disposiciones específicas aplicables a la selección de personal interino, no obstante teniendo por objeto este último proceso la regulación del ingreso en la función pública docente, aun cuando ello lo sea con carácter de interinidad, el mismo deberá llevarse a cabo atendiendo a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad, debiendo tenerse igualmente en cuenta los criterios que con carácter básico se regulan tanto en la citada Ley Orgánica como en su Reglamento de desarrollo, y particularmente los referidos a las especificaciones a las que han de ajustarse los baremos de méritos en la fase de concurso. En este mismo sentido se expresa el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, norma ésta que es de aplicación supletoria en el presente supuesto al ámbito docente, según se deduce de su artículo 1.2 a), y en concreto lo prevenido en su artículo 27, apartados 2 y 3, a tenor de los cuales los funcionarios interinos deberán reunir, en todo caso, los requisitos generales de titulación y las demás condiciones exigidas para participar en las pruebas de acceso a los correspondientes Cuerpos o Escalas como funcionarios de carrera, y las normas de selección de los funcionarios de carrera serán de aplicación supletoria a la selección de los funcionarios interinos en cuanto resulte adecuado a la naturaleza de éstos. Finalmente y por lo que respecta al ámbito autonómico, ya se ha señalado en la primera consideración que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha ostenta competencia suficiente en materia educativa para proceder a la aprobación del proyecto que es objeto de dictamen (artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía), a la cual habría que añadir ahora la competencia que el artículo 39.3 de su Estatuto de Autonomía le atribuye para establecer el régimen estatutario de sus funcionarios, en el ejercicio de la competencia de organización, régimen y funcionamiento prevista en el artículo ª, si bien hay que señalar que las normas dictadas hasta la fecha en materia de ingreso en la función pública remiten por lo que respecta al ámbito docente a su normativa específica de regulación, y en este sentido se expresan el artículo 2, apartado 2 de la Ley 3/1988, de 13 de diciembre, de Ordenación de la

5 Función Pública de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y el artículo 1 del Decreto 62/1990, de 15 de mayo, por el que se regula el procedimiento de adjudicación de destinos a los funcionarios de nuevo ingreso y el de selección de los funcionarios interinos. IV Examinado el contenido del proyecto de Decreto, puede afirmarse que el mismo respeta el marco normativo descrito en la anterior consideración. No obstante, se exponen a continuación algunas observaciones conceptuales y de técnica normativa que pueden facilitar la comprensión de la norma y mejorar su calidad y sistematicidad técnica. 1. Título del proyecto: Debería eliminarse por redundante la expresión por el que se regula. 2. Preámbulo: Según ya ha tenido ocasión de poner de manifiesto este en los dictámenes emitidos sobre disposiciones de carácter general, el contenido esencial de un Preámbulo, por su valor interpretativo, debe ser la indicación del objetivo y de la finalidad de la norma, a cuyo fin es frecuente, y nada obsta a ello desde un punto de vista de técnica normativa, que se incorporen al mismo una referencia a los antecedentes de la norma, o a la competencia en la materia que es objeto de regulación. En el presente caso la descripción de la finalidad de la norma se efectúa en un párrafo inconexo tras reproducir una lista de preceptos tanto estatales como autonómicos que conforman el marco regulador de la materia, reproducción ésta que es más propia de los antecedentes que acompañan al proyecto y en concreto de la Memoria, que de su Preámbulo. Se sugiere por ello que se otorgue al Preámbulo una nueva estructura más acorde con su contenido y finalidad principal, según se acaba de señalar, y que la cita a otros preceptos legales, estatales o autonómicos se haga de modo breve y conciso. 3. Artículo 5, apartado 2: Regula este precepto del proyecto, los trámites a seguir en caso de que una bolsa de trabajo se hubiese agotado, o no fuese posible su constitución por no convocarse proceso selectivo al efecto, señalando en concreto en el apartado que estamos examinando que la Consejería de Educación podrá nombrar funcionarios interinos a integrantes de otras bolsas del mismo cuerpo o cuerpos clasificados en el mismo grupo y nivel de complemento de destino, con carácter previo a lo establecido en el apartado anterior, es decir, antes de establecer otra bolsa mediante concurso de méritos específico que es lo que regula el apartado 1. Por ello, y a fin de que la sistematicidad del precepto sea coherente con su sentido, se sugiere que la regulación de este apartado segundo, preceda en la redacción del precepto a lo que establece su apartado primero. 4. Artículo 7, apartado 2: La regulación que ofrece este apartado relativa al trámite a seguir una vez producida una vacante o sustitución en el Cuerpo de Maestros, no es sino la mecánica habitual que debe seguirse una vez producida una vacante o sustitución en cualesquiera de las bolsas que establece el artículo 4 del proyecto, y según se desprende del artículo 13, apartado 1. Se propone por tanto la eliminación de este apartado por innecesario, a no ser que su inclusión en la norma obedezca a otras justificaciones que no se desprenden ni de la regulación del proyecto, ni del expediente seguido para su tramitación. 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Artículo 8, apartado 3: La utilización del término solicitar en este apartado resulta confusa por cuanto según se desprende de la regulación que establece el proyecto respecto al funcionamiento de las bolsas de trabajo, los aspirantes incluidos en ellas no solicitan un determinado puesto de trabajo, sino que se limitan a aceptar o rechazar los puestos que se les oferten. Se propone por ello la sustitución del término solicitar por el de aceptar u otra más idóneo al sentido del precepto. 6. Artículo 10, apartados 2 y 4: Respecto al apartado 2 del precepto, resulta más preciso la utilización del término baremación, en lugar del de valoración, en tanto que los criterios de valoración a tener en cuenta a efectos de determinar la prelación en las bolsas de trabajo, son precisamente los que establece el apartado 1 del mismo precepto. En el apartado 4, la cita correcta al Decreto 364/1995, de 10 de marzo, es la de Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado. 7. Artículo 13, apartado 3: La regulación que establece este apartado sobre el deber de ofertar los puestos para sustituciones que se produzcan a partir del procedimiento general de adjudicación que establece el apartado 1, a las correspondientes bolsas provinciales, es idéntica a la que establece el apartado 2 del mismo precepto, si bien en este último se hace de forma más detallada. Se propone por tanto la eliminación por innecesario de dicho apartado Disposición Transitoria primera: Es errónea la remisión que contiene esta Disposición al artículo 10 b) del proyecto, debiendo sustituirse por la del artículo 10.1 b). En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que tenidas en cuenta las observaciones incluidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación el proyecto de Decreto por el que se regula la selección de funcionarios docentes interinos, sin que se señala como esencial ninguna de las consideraciones formuladas. Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento. 6

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