Junta Consultiva de Contratación Administrativa

Transcripción

1 INFORME 3/2007 DE LA JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE EL ESTABLECIMIENTO POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE SEGURIDAD Y EMERGENCIAS DE CRITERIOS TÉCNICOS GENERALES PARA LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS DE VIGILANCIA, PROTECCIÓN Y SEGURIDAD. [Grupo 11.4] El Director General de Seguridad y Emergencias solicita de esta Junta Consultiva la emisión de informe sobre las siguientes cuestiones: 1. A qué órgano de la Comunidad Autónoma de Canarias le corresponde aprobar los pliegos de prescripciones técnicas generales a tener en cuenta en la prestación de los servicios de vigilancia, protección y seguridad de edificios, establecimientos y dependencias de la Comunidad Autónoma de Canarias. 2. Debido a la compleja tarea de elaboración de los pliegos de prescripciones técnicas generales, se solicita informe sobre si, hasta que se elaboren los citados pliegos, es posible aprobar unas Instrucciones que establezcan provisionalmente los criterios técnicos generales mínimos que deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de contratación de esta administración, así como una Recomendación para el establecimiento y baremación de las mejoras sobre las especificaciones de los pliegos de prescripciones técnicas, por lo que solicitan al respecto informe sobre el contenido de tales Instrucciones y de la Recomendación. A tal efecto, se adjunta borrador de Resolución del Director General de Seguridad y Emergencias por el que se establecen instrucciones relativas a los criterios técnicos generales mínimos en la contratación de servicios de vigilancia, protección y seguridad de edificios, establecimientos y dependencias de la Comunidad Autónoma de Canarias y se dictan determinadas recomendaciones para el establecimiento y baremación de las mejoras sobre las especificaciones de los pliegos de prescripciones técnicas que sirvan de base para la adjudicación de los concursos. Esta Junta Consultiva, a fin de completar la información que considera necesaria para emitir el informe solicitado, acordó, en reunión celebrada el pasado 26 de julio, solicitar aclaración a la Secretaria General Técnica de la Consejería de la Presidencia y Justicia sobre el sentido que haya de darse a la expresión establecer criterios técnicos generales, contenida en el artículo 69.b) del Reglamento Orgánico de dicha Consejería, al atribuir 1

2 competencias a la Dirección General de Seguridad y Emergencias. Dicha aclaración fue recibida en la Secretaría de la Junta el pasado día 6 de septiembre. Entrando en la primera cuestión planteada, la Dirección General de Seguridad y Emergencias, atendiendo a la recomendación formulada en el informe de esta Junta Consultiva 1/2004, de 24 de junio de 2004, en el que se proponía a dicha Dirección General que aprobase con carácter general los pliegos de prescripciones técnicas tipo que considere adecuados a las modalidades de prestación de servicios de vigilancia, protección y seguridad de edificios, establecimientos y dependencias de la Comunidad Autónoma de Canarias más habituales, solicita de esta Junta Consultiva informe sobre el órgano de la Comunidad Autónoma al que le corresponde aprobar dichos pliegos de prescripciones técnicas, ya que el artículo 51.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP) atribuye tal competencia al Consejo de Ministros. Si bien es verdad que el artículo 51.2 del TRLCAP atribuye al Consejo de Ministros la posibilidad de establecer los pliegos de prescripciones técnicas generales en el ámbito de la Administración General del Estado, hay que tener en cuenta que, de acuerdo con la disposición final primera del TRLCAP, el citado apartado 2 de este artículo no constituye legislación básica y, en consecuencia, tiene carácter supletorio, es decir, que si la Comunidad Autónoma de Canarias ha regulado esa materia, se aplicará la normativa autonómica, y sólo en defecto de tal regulación se aplicaría el artículo 51.2 del TRLCAP, en concordancia con el apartado 2 de la disposición final segunda de dicho texto legal. En este caso, el artículo 69.b) del Reglamento Orgánico de la Consejería de Presidencia y Justicia, aprobado por Decreto 40/2004, de 30 de marzo, atribuye a la Dirección General de Seguridad y Emergencias la competencia para establecer criterios técnicos generales para la contratación de servicios de vigilancia en los edificios de la Comunidad Autónoma. Dado que la expresión criterios técnicos generales utilizada en el citado artículo, no es literalmente coincidente con la de prescripciones técnicas generales utilizado por el TRLCAP, se solicitó a la Secretaria General Técnica de la Consejería de la Presidencia y Justicia la aclaración antes citada, sobre si la expresión criterios técnicos generales se puede referir a unos criterios técnicos distintos a los que puedan ser incluidos en un pliego de prescripciones técnicas generales a aprobar para su utilización generalizada por los órganos 2

3 de contratación en el ámbito de la Comunidad Autónoma, o, por el contrario, pudiera entenderse que tiene un significado y contenido igual al de un pliego de prescripciones técnicas generales. Resuelta por la citada Secretaría General Técnica la aclaración solicitada, en el sentido de que los criterios técnicos generales a que se refiere el artículo 69.b) de su Reglamento Orgánico, deben ser entendidos como instrucciones sobre criterios técnicos mínimos a tener en cuenta con carácter general por los órganos de contratación en la confección de los pliegos de prescripciones técnicas, no equiparables a los pliegos de prescripciones técnicas generales a que se refiere el artículo 51.2 del TRLCAP, resulta evidente que, al no haberse realizado en la Comunidad Autónoma una atribución expresa de la competencia para aprobar tales pliegos, éstos deberán ser aprobados por el Consejo de Gobierno, como órgano equivalente al Consejo de Ministros en el ámbito autonómico. Abordando la siguiente cuestión planteada, la Dirección General de Seguridad y Emergencias argumenta que la compleja tarea de elaboración de los pliegos de prescripciones técnicas generales puede hacer conveniente que, hasta tanto éstos se aprueben, se dicten unas instrucciones, mediante Resolución del Director General de Seguridad y Emergencias, por las que se establezcan provisionalmente los criterios técnicos generales mínimos que deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de contratación de esta Administración, así como determinadas recomendaciones para el establecimiento y baremación de las mejoras sobre las especificaciones de los pliegos de prescripciones técnicas; a tal efecto, solicita informe sobre el contenido del borrador de Instrucciones y de Recomendaciones que se anexan. A la vista de la cuestión planteada, resulta necesario dilucidar, en primer lugar, si por medio de unas instrucciones se pueden establecer criterios técnicos generales que sean de obligado cumplimiento por los órganos de contratación de esta Administración. El artículo 51.1 del TRLCAP atribuye a los órganos de contratación, con carácter de norma básica, la competencia para aprobar los pliegos de prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la ejecución de las prestaciones que constituyan el objeto del contrato a celebrar, mientras que el apartado 2 del citado artículo 51 prevé la posibilidad de que tal competencia pueda quedar limitada, tan sólo en el supuesto de que por el Consejo de Ministros se aprueben pliegos de prescripciones técnicas generales a los que aquéllos hayan 3

4 de ajustarse. En consecuencia, en el ámbito de la Comunidad Autónoma, tal limitación sólo será posible si se aprobase un pliego de prescripciones técnicas generales por el órgano que expresamente tenga atribuida tal competencia, o, en su defecto, por el Consejo de Gobierno. De acuerdo con lo expuesto, esta Junta Consultiva estima que sólo es posible fijar con carácter vinculante criterios técnicos de aplicación general a la contratación de servicios de vigilancia, mediante la aprobación de los pliegos de prescripciones técnicas generales a que se refiere el artículo 51.2 del TRLCAP. En consecuencia, unas meras instrucciones dictadas para recoger tales criterios técnicos, no tendrían el atributo de ser de general y obligado cumplimiento que dicho artículo confiere a los pliegos de prescripciones técnicas generales; por el contrario, no teniendo carácter vinculante, dejarían al criterio de cada órgano de contratación el seguimiento o no de tales instrucciones. Tal carácter discrecional o meramente orientativo, es aún más remarcable respecto al establecimiento de criterios de adjudicación relativos a mejoras técnicas y su baremación, a que se refieren las Recomendaciones que se anexan al borrador de Resolución, pues siendo su determinación y ponderación una competencia exclusiva de los órganos de contratación, a ejercer en cada procedimiento de adjudicación teniendo en cuenta las peculiaridades y condiciones específicas de cada contrato (artículo 86 del TRLCAP), los criterios que se detallan en las Recomendaciones que se someten a informe, en ningún caso podrán tener carácter vinculante para los órganos de contratación a la hora de aprobar los pliegos de cláusulas administrativas particulares, y ello al margen de otras consideraciones sobre la improcedencia de aceptar como criterio de adjudicación criterios tales como el certificado de calidad incluido en el borrador de Recomendaciones remitido, que, al estar referido a circunstancias relativas a la capacidad de las empresas y no al contenido de la oferta, no podría ser aceptado como criterio de adjudicación. Sentado lo anteriormente expuesto, esta Junta Consultiva considera conveniente, no obstante, formular las siguientes observaciones en relación con el contenido del borrador de Resolución y de las Instrucciones y Recomendaciones que le acompañan como anexos. El borrador de Resolución fundamenta la aprobación de las instrucciones y recomendaciones, en base al artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y al artículo 4 del Decreto 212/1991, de 11 de septiembre, de organización de los Departamentos 4

5 de la Administración Autonómica de Canarias. Dicha fundamentación no se considera correcta, ya que esos artículos hacen referencia a la posibilidad de dictar instrucciones, en el propio ámbito de atribuciones, a los órganos y unidades jerárquicamente dependientes. En este sentido, es el artículo 68.f) del Reglamento Orgánico de la Consejería de Presidencia y Justicia el que, con carácter general, encomienda al Director General de Seguridad y Emergencias la función de estudio, planificación y coordinación de los servicios de prestación de seguridad en edificios, organismos y sociedades de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, y, más específicamente, el ya citado artículo 69.b) le atribuye y fundamenta el título competencial y la posibilidad de establecer criterios técnicos generales. Entrando en el análisis del contenido de las instrucciones, éstas se estructuran en cinco apartados: el primero regula la normativa aplicable, el segundo las necesidades a cubrir, el tercero exigencias en cuanto a uniformidad y equipamiento, el cuarto fija la coordinación, organización y seguimiento del servicio, y el quinto establece las obligaciones generales del adjudicatario. Respecto a dicho contenido, esta Junta Consultiva, teniendo en cuenta que su análisis se ha de ceñir tan sólo a los aspectos contractuales que se pudieran derivar de la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad, considera conveniente formular las siguientes observaciones: 1. Dentro de las necesidades a cubrir que se detallan en el apartado 2, debería añadirse una cláusula genérica que podría llevar la siguiente redacción, en general, la vigilancia y seguridad de los edificios, instalaciones y bienes así como las demás funciones previstas en la normativa aplicable. 2. Deberá suprimirse el último párrafo del apartado quinto sobre obligaciones generales del adjudicatario, al hacer referencia a mejoras ofertadas y a la realización de una auditoría de seguridad, que, al no ser objeto necesario de un contrato de servicios de vigilancia y seguridad, no deberían incluirse como criterios técnicos generales mínimos. CONCLUSIÓN 1º.- La competencia para aprobar pliegos de prescripciones técnicas generales para la contratación de servicios de vigilancia, protección y seguridad de edificios, establecimientos 5

6 y dependencias de la Comunidad Autónoma y de sus entes instrumentales, corresponde al el Consejo de Gobierno, en ausencia de atribución expresa de tal competencia a otro órgano. 2º.- El establecimiento de criterios o prescripciones técnicas de general y obligada aplicación a los referidos contratos, deberá realizarse mediante la aprobación del pliego de prescripciones técnicas generales a que se refiere el artículo 51.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Unas meras instrucciones dictadas para recoger tales criterios técnicos, no tendrían el atributo de ser de general y obligado cumplimiento que el citado artículo confiere a los pliegos de prescripciones técnicas generales; por el contrario, no teniendo carácter vinculante, dejarían al criterio de cada órgano de contratación el seguimiento o no de tales instrucciones. 3º.- El establecimiento de criterios de adjudicación relativos a mejoras técnicas y su baremación constituye una competencia exclusiva de los órganos de contratación, a ejercer en cada procedimiento de adjudicación teniendo en cuenta las peculiaridades y condiciones específicas de cada contrato. En consecuencia, los criterios que se detallan en las Recomendaciones que se someten a informe en ningún caso podrán tener carácter vinculante para los órganos de contratación a la hora de aprobar los pliegos de cláusulas administrativas particulares. Las Palmas de Gran Canaria, a 4 de octubre de