Unidad de Estudio de las Finanzas Públicas

Transcripción

1 Opinión sobre las iniciativas relativas a la armonización de diversos ordenamientos locales con la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. Guanajuato, Gto., 12 de octubre de Opinión reformas LDFRH Página 1

2 Presentación El análisis se emite atendiendo a las facultades conferidas a la Unidad de Estudio de las Finanzas Públicas por la Ley Orgánica del Poder Legislativo, y a la Metodología de trabajo para el análisis y dictaminación de dos iniciativas, la primera formulada por el Gobernador del Estado; y la segunda, por diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, a fin de armonizar diversos ordenamientos con la Ley de Disciplina Financiera de Entidades Federativas y Municipios (sic), aprobada por la Comisión de Hacienda y Fiscalización del Congreso del Estado. A efecto de lo anterior se elaboraron cuadros de dichas iniciativas comparando las leyes locales vigentes, revisando su armonización con la estructura normativa de la LDFEFM y con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en las cuales se advirtió una convergencia en el espíritu de ambas iniciativas. Por lo que en este contexto, el enfoque que se presenta destaca temas que por su relevancia deben ser reflexiones respecto a la pertinencia a ser considerados dentro del presente ejercicio de análisis Opinión reformas LDFRH Página 2

3 I. Antecedentes: Con fecha 26 de mayo de 2015, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación, las reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. La reforma previó en sus transitorios que, dentro del plazo de 180 días naturales contados a partir de la entrada en vigor de la ley reglamentaria las legislaturas de las Entidades federativas realizarán las reformas necesarias para armonizar su legislación con este Decreto y la ley citada ; lo que ha llevado a la conformación de un ejercicio de propuestas legislativas con el fin de dar cumplimiento. Bajo este contexto, con fechas 22 y 29 de septiembre del presente año, el Titular del Poder Ejecutivo del Estado y el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron iniciativas que expiden, reforman y adicionan los siguientes ordenamientos: Ley para el ejercicio y control de los recursos públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato. Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato. Ley de Proyectos de Prestación de Servicios para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Ley de Deuda Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato. Ley de Coordinación Fiscal del Estado. II. Alcance del estudio: En la revisión que se hace a las iniciativas en comento, se identifican diversos cambios en los que se destacan desde adecuaciones en la sintaxis, hasta los que regulan nuevas obligaciones en apego a la normatividad federal en materia de disciplina financiera, sin embargo el alcance del presente estudio destaca algunos aspectos que inciden directamente en las finanzas públicas Opinión reformas LDFRH Página 3

4 Del contexto general, en cada uno de los ordenamientos podemos advertir que las propuestas de cambio inciden principalmente en regular la administración transparente y responsable de los recursos públicos. Es de ahí que se incorporan nuevos conceptos en el glosario de términos derivados de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDF), como son asociaciones público-privadas, balance presupuestario, balance presupuestario de recursos disponibles, criterios generales de política económica, gasto etiquetado, gasto no etiquetado, ingresos de libre disposición, ingresos excedentes, ingresos locales, ingresos totales, inversión pública productiva, percepciones extraordinarias, percepciones ordinarias y transferencias federales etiquetadas. Lo anterior ha generado una reclasificación de conceptos que permiten una mayor claridad del contenido. III. Puntos relevantes: Se establece que las iniciativas de leyes de ingresos y proyectos de presupuestos de egresos del Estado y los Municipios, atiendan las disposiciones relativas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental y las normas que emanan para su cumplimiento del Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), así como la respectiva Ley de Disciplina Financiera para las Entidades Federativas y Municipios (LDFEFM). Dentro de este marco normativo destacan puntos relevantes como: 1. El hecho de que la LDFEFM no encuentra en las disposiciones estatales una norma que armonice su aplicación, ya que para el Estado de Guanajuato el espíritu de la disciplina financiera en el ejercicio de recursos públicos, se distribuye entre la Ley de Deuda Pública y la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos. 2. Se advierte que se pueden presentar conflictos de interpretación y de aplicación del ordenamiento federal en su art. 6 de la LDFEFM en cuanto a la obligación de Opinión reformas LDFRH Página 4

5 dar cuenta a la legislatura local en los casos de balances presupuestarios de recursos disponibles negativos, en las iniciativas de ley y presupuesto de egresos. 3. En las normas que refieren a orientar el destino de los recursos excedentes de libre disposición, es posible que se presenten conflictos de interpretación y de aplicación de los ordenamientos federal (art. 14 LDFEFM) y estatal propuesto (art. 61 ter LECRP) sobre el mandato constitucional del ejercicio de recursos públicos. 4. En las iniciativas de referencia, se contemplan figuras de previsión a la estabilidad financiera que refieren a la conformación de fondos para mitigar emergencias futuras, como el fondo de mitigación para los riesgos derivados de la atención a daños provocados desastres naturales; el fondo generado por los ingresos excedentes de libre disposición y cuyo destino sea inversión pública productiva; o el fondo para compensar la caída de ingresos de libre disposición de ejercicios subsecuentes, sería recomendable que en las iniciativas se establezcan parámetros básicos para su constitución, incremento y administración. 5. Al otorgar al Ejecutivo del Estado por conducto de la Secretaria de Finanzas, Inversión y Administración (SFIA), la atribución de elaborar las estimaciones de impacto presupuestal de toda iniciativa de ley o decreto que presenten al Congreso del Estado, precisándose que tal dependencia tendrá facultades para solicitar a cualquiera de los sujetos de la ley información para elaborar dichas estimaciones, sería recomendable el considerar dentro de los ordenamientos normativos la metodología para la determinación de estimaciones de impacto presupuestal incorporando su alcance en las políticas públicas. IV. Disposiciones relacionadas con la administración y control. Adicionalmente existen disposiciones que enfatizan los principios de la administración y control presupuestal como es el caso de: Opinión reformas LDFRH Página 5

6 Lo establecido en el art. 57 de la LECRP Ningún gasto podrá efectuarse sin que exista una partida expresa del presupuesto de egresos que lo autorice, se determine por ley posterior o se realice con cargo a ingresos excedentes Los porcentajes de recursos por concepto de adeudos de ejercicios fiscales anteriores, que pueden ser establecidos en el presupuesto de egresos. A efecto de fortalecer la transparencia, se deben considerar como conceptos en el proyecto de presupuesto de egresos, la estructura de los salarios integrales de los funcionarios, tanto en su conformación económica como las prestaciones inherentes a la plaza presupuestal, la creación de plazas y otras medidas económicas de índole laboral, esto en apego a la LDFEFM. Las obligaciones derivadas de contratos de asociaciones públicas privadas, deberán ser establecidas en el presupuesto de egresos, considerando la normativa aplicable prevista en la Ley de Asociaciones Público Privada. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para Estado de Guanajuato, se armoniza en cuanto a términos para ser incluyentes con los Proyectos de Prestación de Servicios derivados de Asociaciones Público-Privadas; La Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, se armoniza en cuanto a vincular la presupuestación y ejercicio del gasto público a la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, sin embargo, pudiera ser un punto a considerar si también se incorpora el mismo criterio de aprobación de endeudamiento por el Ayuntamiento, como el que establece la Constitución Federal y lo retoma la LDFEFM, en el que la legislatura requiere para la autorización de contratación de obligaciones y deuda las dos terceras partes de los integrantes, por lo que en el caso del Ayuntamiento, pudiera establecerse que la votación fuera por Mayoría Calificada como lo señala el artículo 72 fracción III, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, debiendo entonces modificarse también los artículos 15 fracciones II, IV y V de la Opinión reformas LDFRH Página 6

7 Ley de Deuda vigente, y el artículo 76 fracción IV, inciso d) de la Ley Orgánica Municipal, para señalar que debe ser por este tipo de votación. Por otra parte en materia de deuda, se regulan los techos de financiamiento, se destaca la conceptualización de deuda estatal garantizada, deuda pública, financiamiento, financiamiento neto, fuente de pago, garantía de pago, sistemas de alertas y techo de financiamiento neto, obligaciones a corto plazo y se ajustan los conceptos de la inversión pública productiva, reestructuración y refinanciamiento, así mismo, en caso de incumplimiento se establecen las sanciones que prevé el Titulo Quinto, capitulo único de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. V. Comentario final: Como puede observarse las iniciativas prevén atender el mandato constitucional para armonizar los marcos federal y estatal en pro de la disciplina financiera y responsabilidad hacendaria, estableciendo medidas de transparencia y control sobre el ejercicio de los recursos públicos así como la sustentabilidad de las finanzas públicas, sin embargo de acuerdo a lo observado se presentan áreas de oportunidad Opinión reformas LDFRH Página 7