Terminará la guerra en Siria?

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1 > > P O L I C Y B R I E F I S S N : Nº 99 - NOVIEMBRE 2013 Terminará la guerra en Siria? Barah Mikail >> Tras casi tres años desde el comienzo de la primavera árabe, nada apunta hacia un cambio político radical en Siria. A pesar de haber perdido el control sobre gran parte del territorio, Bashar al-assad continúa en el poder, el ejército sigue obedeciendo sus órdenes y las perspectivas de una intervención militar internacional han disminuido. Después del ataque con armas químicas sobre al-ghouta el 21 de agosto de 2013, Estados Unidos amenazó con atacar objetivos militares del régimen. Pero, a instancias de Rusia, Washington y Moscú alcanzaron un acuerdo para poner las armas químicas de Siria bajo control internacional antes de destruirlas. A la vez que Washington encontró una razón para no intervenir, Damasco encontró un apoyo en Moscú, que quiere evitar la caída de su único aliado árabe. La rapidez con la cual el régimen sirio aceptó la propuesta rusa sugiere que Moscú ha prometido a Assad un mayor apoyo político. Muestra de ello ha sido la negativa del Kremlin a amenazar al régimen sirio con una intervención militar durante las negociaciones en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El acuerdo sobre las armas químicas no ha incentivado al régimen a sentarse en la mesa de negociaciones en Ginebra. Hasta hora, el marco de Ginebra-II no parece ofrecer una oportunidad para lograr avances políticos, especialmente dadas las fuertes divisiones existentes dentro de la Coalición Nacional para las Fuerzas de la Revolución y la Oposición Siria acerca de las precondiciones para participar en esta conferencia, las CL AVES El conflicto de Siria ha llegado a un punto muerto con Assad aún en el poder, la oposición dividida y cada vez menos perspectivas de una intervención militar internacional. Assad tiene muchos enemigos, pero también poderosos amigos en la región y más allá, y podría obstaculizar el proceso hacia una resolución del conflicto. El primer objetivo de Ginebra-II debería ser alcanzar el alto el fuego, lo cual requerirá el compromiso de todas las partes involucradas.

2 TERMINARÁ LA GUERRA EN SIRIA? 2 cuales podrían amenazar el futuro de la coalición opositora. En el corto plazo, parece improbable que Assad abandone el poder a menos que haya una intervención militar internacional directa y decisiva o un golpe de Estado desde dentro del régimen. La determinación de Bashar al-assad de permanecer en el poder y su decisión de organizar elecciones que él ganará serán factores clave en los próximos meses. ASSAD SE RESISTE Los ataques de al-ghouta podrían haber supuesto un punto de inflexión en el conflicto. Si bien el parlamento británico votó en contra de una intervención militar, Francia y algunos Estados árabes, en particular Arabia Saudí, parecían decididos a apoyar un ataque liderado por Estados Unidos. Pero el acuerdo alcanzado entre Moscú y Washington para poner bajo control internacional las armas químicas de Siria ha dejado en suspenso la posibilidad de un ataque militar. Pocos actores internacionales estaban realmente interesados en emprender una acción militar en Siria, como se vio reflejado en la vacilación y las desavenencias diplomáticas que tuvieron lugar después de los ataques químicos. Había preocupación sobre la posible expansión del conflicto desde Siria hacia los países vecinos. Asimismo, existía el riesgo de que una intervención militar llegara incluso a beneficiar a Assad, tanto debido a su cuestionable efecto estratégico como a la reticencia popular respecto de operaciones lideradas por Occidente/Estados Unidos en el país. Por más fuerte que sea la oposición a Assad y el deseo de algunos grupos rebeldes de que Occidente emprendiese una intervención militar, es poco probable que los sirios empezaran de repente a adoptar una posición pro occidental incondicional tras una intervención. Más de dos años de lucha han puesto de manifiesto la debilidad de los oponentes de Assad. La oposición dentro del país principalmente representada por los Comités de Coordinación Local (CCL) es políticamente débil, y la oposición de la diáspora siria representada por la Coalición Nacional está dividida internamente. También existen desacuerdos entre la Coalición Nacional y el Ejército Libre Sirio (ELS), la principal milicia rebelde. Hasta ahora, el ELS no ha conseguido desarrollar una estrategia militar eficaz ni conseguir el apoyo militar necesario para llevar a cabo avances decisivos. Además, la existencia de varios grupos islamistas y/o yihadistas, y sus choques regulares con el ELS y/o las milicias kurdas sirias, suponen una amenaza para la cohesión de la oposición militar al régimen. Además, el hecho de que algunos miembros del ELS se niegan a luchar contra los yihadistas, arguyendo que comparten la misma ideología, contribuye a agravar aún más la situación. La oposición a Assad tampoco ha conseguido presentar una alternativa viable al régimen. Los grupos de la oposición no han conseguido ponerse de acuerdo sobre el futuro del país post-assad, incluyendo la cuestión de las minorías étnicas o religiosas y los grupos yihadistas y/o salafistas, o sobre quién debería liderar un posible organismo gubernamental de transición. Además, ninguno de eso grupos goza de amplia popularidad en Siria. Las divisiones existentes entre los diversos grupos de la oposición, el régimen islamista que los yihadistas y/o salafistas intentan imponer en partes del norte de Siria, así como la catástrofe humanitaria, han reforzado al régimen de Assad. Muchos sirios añoran la estabilidad que existía antes de las revueltas árabes. Esto no significa que deseen volver al régimen autoritario. Pero la ausencia de perspectivas de futuro y la falta de serias alternativas al régimen han decepcionado a muchos sirios y han dado lugar a una sensación generalizada de fatiga con las revueltas. LAS OPCIONES REGIONALES DE ASSAD En muchos sentidos, el régimen sirio parece estar diplomática y militarmente arrinconado, pero sus conexiones a lo largo de Oriente Medio y más allá le dan refugio diplomático y aumentan su capaci-

3 P O L I C Y B R I E F - Nº 99 - NOVIEMBRE dad para obstaculizar el proceso hacia una resolución del conflicto. En la Liga Árabe, solo Argelia e Irak se oponen a la dimisión de Assad. Además, Catar y Arabia Saudí han colaborado con el ELS, y brindan apoyo a ciertos grupos yihadistas y salafistas. Estos países podrían contribuir mucho más a la estrategia de la oposición armada siria, pero hasta ahora Washington ha restringido sus iniciativas ante el temor de que las armas terminen en manos de grupos extremistas. Estados Unidos, Reino Unido y Francia, junto a Turquía y Jordania, también han apoyado al ELS, facilitando sus avances en territorio sirio. Y Turquía y Jordania se han convertido en refugio para los desertores del régimen y para la provisión de armas a los combatientes que luchan contra Assad. Assad tiene pocos pero poderosos aliados. A lo largo de la última década, ha conseguido tejer una red de conexiones que podría ser movilizada para escalar el conflicto. Rusia y Occidente ha decidido no intervenir militarmente contra Assad. Ahora, puede que tenga que aprender a vivir con él China brindan apoyo diplomático a Bashar al-assad. Hezbolá desde Líbano, Irán y Rusia contribuyen directamente al fortalecimiento militar del régimen. La decisión de Hezbolá de luchar junto a Assad ha sido fundamental para las victorias tanto militares como diplomáticas del régimen. Por ejemplo, el ejército sirio probablemente no habría ganado la simbólica batalla de Qusair sin la decisiva experiencia de Hezbolá en la guerra de guerrillas. En gran parte, ello ha contribuido a garantizar la continuidad del apoyo ruso. Si el ejército sirio hubiera sido derrotado, Moscú probablemente habría dudado antes de brindar un mayor apoyo a un régimen debilitado. De igual modo, el apoyo militar de Irán a Assad es fundamental. Aún no hay indicios de que Teherán cambiará su actitud bajo el nuevo presidente Rouhani. Al igual que Rusia, Irán está interesado en preservar la postura anti-occidental de Assad en el equilibrio de poder regional, especialmente cuando todavía no hay una alternativa creíble a Assad a la vista. Los activos de Assad en la región van más allá. Tras la invasión de Irak en 2003, Assad logró infiltrar ese país y colocar agentes sirios en el norte kurdo, en las filas de al-qaeda, así como entre algunas tribus suníes en la zona vecina al oeste de ese país. No está claro si Assad podría o querría activar esas conexiones, pero sí le permiten anticipar posibles actividades hostiles originadas en Irak. En Líbano, en paralelo con sus fuertes lazos con Hezbolá, la inteligencia siria continúa siendo poderosa y activa, a pesar de la retirada forzosa de Siria en 2005, y podría contribuir a aumentar las luchas sectarias en el lugar. Los violentos episodios que se han dado en Líbano desde el comienzo de la primavera árabe pueden verse, en parte, a través del prisma de la rivalidad regional sirio-saudí. Arabia Saudí, que se opone fuertemente al régimen sirio y a Hezbolá, también cuenta con poderosas conexiones en Líbano. Pero el régimen sirio se beneficia de las divisiones internas en Líbano sobre a quién apoyar: a Assad o a sus oponentes. Por último, pero no por ello menos importante, el régimen sirio tiene otra importante carta en la manga: la cuestión kurda. Al comienzo de la crisis, Assad consiguió asegurar la neutralidad de los principales líderes kurdos sirios a cambio de un mejor trato a los ciudadanos kurdos. Pero Assad no fue capaz de recabar el apoyo de todos los kurdos sirios. No obstante, la comunidad kurda del país está dividida. Si bien la mayoría se muestra a favor de la emancipación, los kurdos no han alcanzado un acuerdo respecto de sus propios líderes y se encuentran divididos, sobre todo, entre el Consejo Nacional Kurdo (apoyado por el gobierno regional kurdo de Irak del presidente Massoud Barzani) y el Partido de la Unión Democrática. Estas luchas internas han impedido la formación de un frente militar kurdo contra el régimen de Assad. La cuestión kurda y el miedo a que surja un nuevo Kurdistán tras una

4 TERMINARÁ LA GUERRA EN SIRIA? 4 caída repentina de Assad también condicionan el apoyo de Turquía a la oposición siria. Puede que Ankara se muestre abiertamente a favor de la caída de Assad, pero también quiere evitar que los kurdos sirios puedan alcanzar la autodeterminación o la autonomía territorial en Siria (similar al área kurda en el norte de Irak). UNA OPOSICIÓN DIVIDIDA La oposición continua dividida y ninguno de los Comités de Coordinación Local ha sido capaz de armar un programa convincente para el futuro de Siria. Los CCL tienen pocos vínculos tanto con el ELS como con la Coalición Nacional. La dependencia de la Coalición Nacional de sus aliados occidentales y del Golfo, así como las desavenencias existentes entre sus grupos constitutivos, merman su credibilidad y su capacidad para tomar decisiones. A mediados de octubre de 2013, las divisiones sobre las precondiciones para participar en las conversaciones de Ginebra-II llevaron a una ruptura en la Coalición Nacional. El componente más importante de la Coalición, el Consejo Nacional Sirio (CNS), conformado principalmente por islamistas, inicialmente se negó a participar en las negociaciones. A continuación, varios movimientos de la oposición decidieron hacer lo mismo. Ahora el CNS ha establecido varias precondiciones para participar en Ginebra-II, todas basadas en la salida de Assad. Aunque no está claro si la Coalición Nacional está acabada, su debilidad ha quedado expuesta. Varios miembros de la Coalición Nacional se niegan a negociar con el régimen sin establecer precondiciones. Para la oposición, la salida de Assad debe ser el punto de partida. A su vez, el régimen inicialmente había acordado asistir a las conversaciones de Ginebra-II con la condición de que no hubiera precondiciones. Pero ahora que la intervención militar ha sido descartada, Assad ha impuesto una nueva condición: el desarme de la oposición como un prerrequisito para las negociaciones. Es poco probable que la oposición acepte, a menos que se vea presionada por sus patrocinadores externos. Si acceden a participar en las conversaciones, es difícil anticipar qué es lo que podrían obtener de Assad. Pero si no lo hacen, la guerra y el derramamiento de sangre continuarán. El principal error de la Coalición Nacional ha sido esperar un apoyo militar decisivo o una intervención internacional. Por otro lado, al promover a la Coalición Nacional como el único interlocutor político legítimo, algunos países occidentales empezando por Francia descuidaron la importancia política de los CCL y otros miembros de la oposición siria, pese a su debilidad. En octubre de 2013, se formó una nueva coalición de la oposición. La Coalición de fuerzas políticas y partidos en Siria está compuesta por 17 grupos de la oposición con base en el país que rechazan la autoridad de la Coalición Nacional y consideran que los sirios de dentro son quienes deben ser la voz de la oposición siria en Ginebra-II. Occidente debería tener en cuenta a todos estos grupos internos (no solo la Coalición Nacional y el ELS) antes de adoptar una posición que podría complicar aún más la ya de por sí compleja situación. Los integrantes de la Coalición Nacional están divididos ideológicamente, y no hay indicios de que vayan a ponerse de acuerdo en el corto plazo. El ELS quiere tener un fuerte papel de liderazgo durante y después de la transición. Otros grupos de la oposición dentro del país, como los CCL, han perdido la fe en Occidente pero todavía buscan legitimidad. El resultado es un empeoramiento de la situación en Siria, con una confusa coexistencia de tropas rebeldes, la emergencia de clones de al-qaeda (como, por ejemplo, el Estado Islámico de Irak y el Levante, el frente al-nusra o el Ejército del Islam) y un régimen que dice ser la única fuerza capaz de restaurar la estabilidad. En este contexto, Assad pretende organizar elecciones presidenciales y legislativas, que él ganará. La oposición obviamente rechazará los resultados de unos comicios a los que ni siquiera estará invitada a participar. Mientras tanto, la crisis humanitaria continuará, con cada vez más refugiados, contribuyendo a aumentar las tensiones dentro del país y suponiendo una carga adi-

5 P O L I C Y B R I E F - Nº 99 - NOVIEMBRE cional y potencialmente desestabilizadora al resto de la región. ES NECESARIO REVISAR LOS OBJETIVOS DE GINEBRA-II Occidente ha decidido no intervenir militarmente contra Assad. Ahora, puede que tenga que aprender a vivir con él. La brutal represión de Assad fue lo que dio comienzo a la crisis siria. La estrategia internacional de apoyar a la oposición pero sin involucrarse directamente en el conflicto ha alcanzado sus límites. La aceptación por parte de Estados Unidos de la propuesta rusa sobre las armas químicas ha sido comprensible dados los riesgos de una intervención. Pero, al mismo tiempo, ha contribuido a fortalecer a Assad y ha profundizado las tensiones entre Estados Unidos y Arabia Saudí, uno de sus aliados más cercanos en la región. En este contexto, para alcanzar la paz probablemente será necesario hacer concesiones difíciles. Para poner fin a la guerra siria, es probable que Estados Unidos y la Unión Europea junto con Rusia tengan que negociar con Assad y convencerle de aceptar el monitoreo internacional de las elecciones y permitir la participación de todas las fuerzas políticas como un primer paso hacia su eventual salida (pacífica) del poder. Eso puede parecer inverosímil. Sin embargo, no parecen existir otras opciones para acabar con la masacre de civiles inocentes y evitar una mayor fragmentación política en el país, incluyendo el ascenso de grupos extremistas. Pero el diálogo con Assad también debería tener precondiciones. Para que las conversaciones de Ginebra-II puedan llegar a albergar alguna esperanza de poner en marcha un proceso de paz, será necesario tener en cuenta seis aspectos, en particular. Primero, si bien es poco probable que se pueda alcanzar un alto el fuego completo antes de las negociaciones, presionar a los protagonistas para que lo respeten sería un objetivo modesto pero razonable. La naturaleza de la transición política necesaria para Siria podría dejarse para una futura ronda de negociaciones, que debería celebrarse pronto. Segundo, Estados Unidos y Rusia deberían presionar a sus aliados para que participen en las conversaciones. Por consiguiente, las negociaciones para el alto el fuego/paz deberían incluir a representantes del régimen de Assad, la oposición política siria y los rebeldes armados del Ejército Libre Sirio, así como sus respectivos aliados y patrocinadores regionales (Arabia Saudí, Catar e Irán, entre otros). Tercero, la inclusión de salafistas y yihadistas en las conversaciones no es ni razonable ni realista, dado que se niegan a participar en cualquier negociación. Estados Unidos y sus aliados tienen suficiente influencia para presionar a Arabia Saudí, Turquía y Catar para que dejen de apoyar a esos grupos, por lo menos si le piden a Rusia que a cambio presione al régimen sirio para que ponga fin a sus propios ataques y envíe de vuelta a los instructores militares de Irán y de Hezbolá a Líbano. Cuarto, los actores regionales en el conflicto sirio requerirán amplias garantías: hay que asegurar a Arabia Saudí sobre el futuro del programa nuclear iraní, dado que Riad considera la fortaleza de Teherán vital para Assad; Catar quiere asegurarse de no ser excluido de la cuestión siria en beneficio de Arabia Saudí; Turquía quiere ser un actor importante en el proceso y no simplemente evitar las posibles repercusiones de una autonomía para los kurdos sirios en su propio territorio; Israel necesita asegurarse de que la situación en Siria no dañará a su propia seguridad. Dada su mayor influencia relativa sobre cada uno de estos actores regionales, Estados Unidos tendría que desempeñar un papel clave para tranquilizarles. Quinto, Irán, otro actor regional clave, también necesitará la certeza por parte de Rusia de que la retirada de sus instructores, que están asesorando a Assad, no conllevará el colapso del régimen sirio. Rusia también podría presionar a Assad para que envíe de vuelta a Irak a los miembros de la milicia Asaib Ahl al-haq y a los combatientes de Hezbolá a Líbano, garantizando a Assad su apoyo durante las negociaciones tras el alto el fuego. Assad depende de Rusia económica y mi-

6 TERMINARÁ LA GUERRA EN SIRIA? 6 litarmente y es poco probable que se arriesgue oponiéndose a las demandas rusas. Por último, más allá de las posiciones intervencionistas de Reino Unido y Francia, la Unión Europea podría apoyar el proceso manteniendo activos los contactos con la Liga Árabe, sus Estados miembros y la oposición siria, para que suavicen sus actitudes con el fin de avanzar hacia el alto el fuego. Aparte de quién participará, existe el riesgo de que las conversaciones de Ginebra-II se centren en el día de una posible caída de Assad, sin intentar resolver lo que realmente está en juego hoy. Poner fin al derramamiento de sangre en Siria requiere de la participación de todos los actores, Assad incluido. Establecer la intención de negociar el alto el fuego como el único prerrequisito para participar en Ginebra-II es la única forma de garantizar tanto el inicio de un proceso exitoso como la posibilidad de avanzar hacia el día después. Barah Mikail es investigador senior en FRIDE. fride@fride.org