DOCUMENTOS DE TRABAJO

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1 DOCUMENTOS DE TRABAJO Legislación Secundaria de la Reforma Energética 557 Javier Obregón Ruiz Agosto

2 Legislación Secundaria de la Reforma Energética Javier Obregón Ruiz 1 Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. Documento de Trabajo No. 557 Junio 2014 Clasificación temática: Reforma, Legislación En este documento se analizan las iniciativas del Poder Ejecutivo que fueron presentadas ante el Congreso de la Unión en el marco del paquete de legislación secundaria de la Reforma Energética, que deriva de la reciente reforma constitucional en la materia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de Correo electrónico: javier.obregon.ruiz@gmail.com. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente a los autores y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C. 2

3 Contenido I. Introducción. 4 II. Justificación de la Relevancia de la Investigación 7 III. Objetivos de la Investigación 8 IV. Planteamiento y Delimitación del Problema. 9 V. Marco Teórico y Conceptual de Referencia 15 VI. Formulación de Hipótesis 26 VII. Pruebas Empíricas o Cualitativas de la Hipótesis 27 VIII. Conclusiones 52 IX. Bibliografía 54 3

4 I.- Introducción El día 20 de diciembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Reforma Constitucional que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de energía. Dentro de las modificaciones más importantes, y que constituyen por sí mismas un cambio de paradigma en el sector energético del país, consiste en la apertura hacia la inversión privada en todo el sector. Lo anterior quedó plasmado en el párrafo séptimo de la Constitución que a la letra dice: Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos. La recién creada Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), quedó establecida de la siguiente forma en el texto Constitucional: El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Económica, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes. La Comisión contará con las facultades necesarias para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular 4

5 el acceso a insumos esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos. El párrafo anterior implica que se romperá con el monopolio del Estado en materia energética, tanto en la exploración y explotación de hidrocarburos, como en el sector eléctrico nacional. Por otra parte, el mandato constitucional hacia el Congreso de la Unión precisa que se deben crear o reformar diversos órganos reguladores como la Comisión Nacional de Hidrocarburos, la Comisión Reguladora de Energía, la Agencia Nacional de Seguridad Industrial, y el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. Con la reforma constitucional aprobada, ahora se establece que el Estado puede llevar a cabo las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos a través de asignaciones, las cuales sólo pueden ser otorgadas a empresas productivas del Estado, o a través de contratos, que pueden celebrarse entre el Estado Mexicano y las empresas productivas del Estado, o entre aquél y particulares. Con este nuevo esquema de participación privada, se espera, por un lado, que el país obtenga una mayor renta petrolera y que el sector energético del país se vuelva eficiente, y por otro parte, se tiene la expectativa de un mayor crecimiento económico en el largo plazo, ya que se pretende que el sector energético se convierta en la plataforma de lanzamiento de la economía. Para conseguir lo anterior, se requiere de un paquete de reformas a diversas leyes, mejor conocido como la reforma a la legislación secundaria, misma que fue enviada al Congreso de la Unión el día 30 de abril del presente año. En este trabajo se realizará un análisis cualitativo de las iniciativas del Ejecutivo, tanto de las enviadas a la Cámara de Diputados como de aquellas que fueron entregadas a la Cámara de Senadores. 5

6 En una primera parte se explica, en general, el marco teórico que sirvió de sustento para la Reforma Constitucional en materia de energía. En segunda instancia, se presentan las iniciativas que expiden, reforman y adicionan diversas disposiciones a las leyes vigentes en materia de energía. En una tercera parte se presentan las conclusiones en donde se analizan los beneficios y posibles áreas de oportunidad en donde el legislador pudiera considerar algunas modificaciones. 6

7 II.- Justificación de la Relevancia de la Investigación México vive un periodo de intenso cambio en el orden institucional. En lo que va de la actual administración de Enrique Peña Nieto como Presidente de la República, se han presentado diversas reformas al marco constitucional, que son mejor conocidas como Reformas Estructurales, en donde se encuentran la Reforma Laboral, la Reforma Educativa, la Reforma en Materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica y desde luego la Reforma Energética, que es el objeto de estudio de este documento. Ante tales cambios en la vida nacional, es imperativo estar atentos ante la propuesta del Ejecutivo Federal, pues a pesar de contar con una reforma constitucional en donde se prevé la apertura total del sector energético nacional, pudiera existir el riesgo de que en la legislación secundaria en la materia, se limite el mandato constitucional. Por lo anterior, es de suma importancia, no solo para el Partido Acción Nacional, sino para el público en general, estar al pendiente del debate público que se suscitará en torno a este sector, que ha sido pieza clave para el desarrollo de México. 7

8 III.- Objetivos de la Investigación Analizar las iniciativas de decreto enviadas por el Ejecutivo Federal, mediante las cuales se instrumenta la segunda parte de la llamada Reforma Energética, y que constituyen la legislación secundaria del decreto publicado el 20 de diciembre del año 2013 en materia de energía. 8

9 IV.- Planteamiento y Delimitación del Problema La propuesta de legislación secundaria en materia de energía es muy vasta y requiere de especial cuidado para evitar que se pierda el espíritu de la reforma constitucional. Atiende al Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de energía, publicado el día 20 de diciembre de 2013 y consta de 9 iniciativas (bloques) que contienen 9 leyes nuevas y modificaciones a 12 leyes existentes, divididas para su análisis y dictamen entre ambas cámaras del Congreso, correspondiéndole a la Cámara de Diputados las 3 últimas iniciativas relacionadas con las materias fiscal, Fondo Mexicano del Petróleo y Presupuesto. Iniciativa. Hidrocarburos. Reglamenta los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos Transitorios Cuarto al Noveno de la reforma constitucional energética, en materia de hidrocarburos: Reconocimiento y exploración superficial; exploración y extracción; tratamiento y refinación de petróleo y procesamiento de gas natural; transporte, almacenamiento, distribución y expendio al público de Gas Licuado de Petróleo; transporte, almacenamiento, distribución, expendio al público, procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación de Gas Natural; transporte, almacenamiento, distribución y expendio al público de Petrolíferos; transporte por dueto y almacenamiento vinculado a duetos de petroquímicos. Establece los procedimientos y atribuciones de las autoridades en las licitaciones, adjudicación y administración de las asignaciones y contratos en las distintas etapas y cadenas de la industria. Prevé la creación como organismo público descentralizado del Centro Nacional de Control del Gas Natural (CENAGAS), cómo órgano gestor independiente del Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional integrado de Gas Natural, mismo que se podrá conformar por la siguiente infraestructura: duetos de transporte e instalaciones de almacenamiento de Gas Natural; y equipos de 9

10 compresión, licuefacción, descompresión, regasificación y demás instalaciones vinculadas. Contempla los siguientes ordenamientos: Ley de Hidrocarburos (nueva Ley). Ley de Inversión Extrajera Ley Minera Ley de Asociaciones Público Privadas Iniciativa. Eléctrica Reglamenta el párrafo sexto del 27 y artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para reafirmar el carácter estratégico de la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como de las actividades relativas a la transmisión y distribución de energía eléctrica, a las cuales se les otorga el carácter de servicio público en las que, consecuentemente, el Estado ejerce el control y exclusividad, además de establecer y proporcionar las reglas para que los particulares participen en las demás actividades de la industria eléctrica. Los participantes de la industria determinadas obligaciones en materia de energías limpias, acceso abierto, suministro, servicio universal y electrificación. Además crea un esquema de obligaciones a los usuarios calificados y a las empresas de suministro eléctrico para la adquisición de certificados de energías limpias. Se prevé un Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) como un organismo público descentralizado, encargado del control operativo del Sistema Eléctrico Nacional, de operar el mercado eléctrico mayorista y de garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución Contempla el siguiente ordenamiento: 5. Ley de Industria Eléctrica (nueva Ley). Iniciativa. Geotermia. Regula el artículo Décimo Octavo transitorio de la reforma constitucional energética, en materia de reconocimiento, exploración y explotación de recursos 10

11 geotérmicos para el aprovechamiento de la energía del subsuelo dentro de los límites del territorio nacional, con el fin de generar energía eléctrica o destinarla a usos diversos. Contempla los siguientes ordenamientos: 6. Ley de Energía Geotérmica (nueva Ley) 7. Ley de Aguas Nacionales. Iniciativa. Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos. Regula el artículo Décimo Noveno Transitorio de la reforma constitucional energética, para crear la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como un órgano administrativo desconcentrado de la SEMARNAT, y establecer un marco legal claro para su actuación. Contempla el siguiente ordenamiento: 8. Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (nueva Ley). Iniciativa. Empresas Productivas del Estado. Reglamenta el artículo 25 párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo Vigésimo transitorio de la reforma constitucional, para regular a las empresas productivas del Estado, y las respectivas leyes correspondientes a las mismas, estableciendo que PEMEX y CFE, se organizarán y funcionarán conforme a sus propias leyes y ya no les aplicará la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Aborda los aspectos de gobierno corporativo; las nuevas relaciones de colaboración institucional entre la Secretaría de Energía y PEMEX y CFE; su régimen especial, diferente al que aplica al sector público, en materias de presupuesto y deuda, remuneraciones, administración de sus bienes, adquisiciones, responsabilidades y dividendo estatal. A las empresas productivas del estado estarán sujetas, en mayor medida, a las normas de derecho privado. Contempla los siguientes ordenamientos: 11

12 9. Ley de Petróleos Mexicanos (nueva Ley) 10. Ley de Comisión Federal de Electricidad (nueva Ley). 11. Ley Federal de las Entidades Paraestatales (nueva Ley). 12. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. 13. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Iniciativa. Reguladores y Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Reglamenta los artículos 28, octavo párrafo y Décimo transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución en materia de energía, y que mandata el cambio de naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía como órganos reguladores coordinados. Se establece que la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía tendrán personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión, así como autosuficiencia presupuestaria; esto es, dispondrán de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos por sus servicios, a través de un fideicomiso público en donde una institución de la banca de desarrollo operará como fiduciario. Establece la reglamentación del nombramiento de los Comisionados de los Órganos Reguladores Coordinados; sus atribuciones y funcionamiento, las audiencias para tratar asuntos competencia de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética; el Consejo de Coordinación del Sector Energético y la definitividad de las normas generales y actos de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética. Contempla los siguientes ordenamientos: 14. Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (nueva Ley). 15. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Iniciativa. Fiscal. Reglamenta los artículos Cuarto e inciso d) del Décimo transitorios de la reforma constitucional energética, en materia de régimen de ingresos derivados 12

13 de las asignaciones que se otorgan a las empresas productivas del Estado y establecimiento de las condiciones económicas de las licitaciones y de los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 constitucional, relativas a los términos fiscales que permitan a la Nación obtener en el tiempo de ingresos que contribuyan a su desarrollo en largo plazo. Los ingresos que el Estado Mexicano recibirá por las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos que se realicen bajo el amparo de asignaciones y contratos. La carga impositiva podría reducirse de 79% a aproximadamente 65%. Las utilidades de PEMEX podrían aumentar hasta 4 veces. Se incentiva a los operadores a minimizar costos y producir de manera sostenible, para maximizar la renta petrolera que recibe el Estado. Se utilizará una sola variable de licitación que favorece a quien ofrezca la mayor cantidad de recursos para el Estado. Contempla los siguientes ordenamientos: 16. Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (nueva Ley). 17. Ley Federal de Derechos (nueva Ley). 18. Ley de Coordinación Fiscal. Iniciativa. Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo Reglamenta los artículos el artículo 28 constitucional y los transitorios Décimo Cuarto y Décimo Quinto de la reforma constitucional energética, donde se prevé la creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, a fin de que los ingresos que el Estado obtenga por las actividades de exploración y extracción, deben servir para fortalecer las finanzas nacionales. Asimismo como un medio de recepción y administración de los recursos derivados de contratos y asignaciones. El Fondo será administrado por el Banco de México, lo que contribuirá a la transparencia y rendición de cuentas de los ingresos petroleros del país. 13

14 El Fondo transferirá recursos al presupuesto hasta por un monto equivalente al 4.7% del PIB. Se establece que únicamente cuando el ahorro de largo plazo supere el 3% del PIB, se podrán utilizar los recursos del Fondo para otros destinos claramente definidos. Incluso en este caso, se establece que por lo menos el 40% de los recursos adicionales que ingresen al Fondo se destinen al ahorro de largo plazo. Del 60% restante de los recursos adicionales que se generen cada año, el Congreso podrá decidir destinarlos a financiar la nueva pensión universal; a proyectos de inversión en el sector petrolero o a infraestructura general; a proyectos de ciencia, tecnología e innovación que incrementen el acervo de conocimiento en el país, y a becas para educación universitaria y de posgrado contribuyendo al acervo de capital humano de los hogares Contempla el siguiente ordenamiento: 19. Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (nueva Ley). Iniciativa. Presupuesto Reglamenta los artículos 27 y 28 constitucionales en cuanto a que la exploración y extracción de hidrocarburos se realice "con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo a largo plazo de la Nación". Se fortalece a PEMEX y CFE para asegurar que compitan de manera efectiva bajo las nuevas condiciones del sector energético, el fortalecimiento de estas empresas se dará a través de: Autonomía presupuestal Ejercicio presupuestal directo, sin autorización de Hacienda Régimen especial en materia de servicios personales En materia de deuda pública se establece la Libertad por parte de las Empresas Productivas del Estado para determinar formas, montos y mercados en que quieran realizar sus operaciones de financiamiento. Contempla los siguientes ordenamientos: 20. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. 21. Ley General de Deuda Pública. 14

15 V.- Marco Teórico de Referencia La legislación secundaria en materia energética aborda muchos aspectos institucionales y reordena la administración de los energéticos del país, por lo que expresar totalmente la teoría rebasaría los límites del presente documento. Sin embargo, el espíritu de la reforma constitucional puede ser enmarcado en dos grandes temas: 1. Eliminación del monopolio del Estado en materia energética, y 2. La creación de dos órganos reguladores: La Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía. Y un tercer órgano, encargado de administrar la renta petrolera denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. El Problema Agente-Principal Uno de los modelos más utilizados para explicar el funcionamiento de las agencias reguladoras es el modelo de agente-principal 2 el cual consiste básicamente en una interacción económica en la que existen dos agentes: el principal y el agente. El agente realiza ciertas acciones por cuenta del principal ya que éste último le delega dicha autoridad. Como los intereses del agente son distintos a los del principal (riesgo moral), los objetivos del principal no se cumplen cabalmente. A esto se le llama pérdida de la agencia. Esto ocurre ya que en el planteamiento del problema se supone que el principal no puede realizar una tarea y por lo tanto se la delega a otro individuo, llamado agente, para que la realice por él. En este punto, el agente conocerá de mejor forma la situación de la empresa u organización que el principal, a esto se le denomina información asimétrica. 2 Fuente: Ross, Stephen. The Economic Theory of Agency: The Principal s Problem. American Economic Association Vol. 63 No. 2 (1973):

16 Adicionalmente a la cuestión de la información asimétrica existen otras cuestiones importantes como lo es el hecho de que el principal no puede observar el esfuerzo del agente, a esto se le conoce como riesgo moral. El agente sabe que monitorear su trabajo es costoso, por lo que puede ante una eventual pérdida o escenario adverso, puede culpar a factores externos en vez de afrontar el costo de sus malas decisiones. Normalmente las funciones de utilidad del agente y del principal no son las mismas por lo que después de maximizar cada uno su función de utilidad, el resultado del agente parecerá sub-óptimo para el principal. Los problemas de agencia pueden ser minimizados mediante el uso de mecanismos de control, como puede ser el diseño de contratos que posean una estructura de incentivos adecuada, el establecimiento de procesos de selección que lleven al agente a revelar información oculta, el requerimiento de reportes y otras formas de monitoreo que permitan controlar las acciones del agente y el establecimiento de contrapesos institucionales que limiten la posibilidad del agente de tomar acciones unilaterales en perjuicio del principal. Por otra parte, Stigler (1971) argumenta que, como regla general, la regulación es adoptada por la industria pero diseñada y operada principalmente para su propio beneficio, lo cual indica que la visión del gobierno sobre la regulación debe ser para impulsar el potencial económico de un mercado, y no para secar a las empresas con exceso de regulación que termine por abrumar a los agentes regulados. Sin embargo, existen ciertas prácticas por parte de las empresas que hacen que el mercado sea concentrado por uno, o unos cuantos agentes económicos. Stigler propone cuatro incentivos que mueven a las empresas a buscar el poder del Estado a su favor. En primer lugar se encuentran los subsidios que otorga el Estado, por ejemplo la industria de la educación es una de las más beneficiadas por esto. 16

17 En segundo lugar se encuentra una de las prácticas más recurridas por las empresas para ganar mayor poder en el mercado, y que es el control sobre la entrada de nuevos competidores. Para ello, las empresas se valen de diversos mecanismos como los precios o la integración vertical, que termina por crear mercados oligopólicos. En tercer lugar se encuentra todo lo relacionado con los bienes sustitutos y complementarios en el consumo. Por ejemplo, la industria de la mantequilla desearía que la industria de la margarina desapareciera, o la industria de la minería buscaría que se fortaleciera la de ferrocarriles. En cuarto lugar, ciertas empresas estarían felices que el gobierno se decidiera por una política de control de precios, sobre todo si éstos son precios máximos, pues el mercado se volvería menos competitivo ya que muchas empresas no podrían soportar sus costos y tendría que cerrar, lo cual reduciría la competencia y aumentaría las ganancias de las empresas más grandes de cierto sector. Derivado de lo anterior, es que se hace necesario un agente regulador del mercado que sea lo suficientemente independiente, tanto del gobierno, como de los agentes reguladores, para fomentar la competencia en los mercados dentro de una economía. Gilardi (2005) establece un par de argumentos que sirven para hacer independientes a los órganos reguladores. En primer lugar debe existir la necesidad de los gobierno por aumentar su compromiso (que se creíble) para establecer una agencia que esté parcialmente fuera de su control directo. En segundo lugar, la delegación debe ser una respuesta al problema de la incertidumbre política, que surge cuando los gobiernos temen ser reemplazados por otra fuerza política con ideología y preferencias distintas, que pudieran decidir eventualmente, un cambio en las políticas regulatorias. Para lograr una independencia o autonomía formal, mucho depende del estatus de quien encabece al regulador, así como de los miembros integrantes, de su relación con 17

18 el gobierno, el congreso, su autonomía presupuestal, y sobre todo del poder regulatoria que le sea otorgado. Al final, el objetivo de los órganos reguladores es el mismo: eliminar las prácticas monopólicas. Qué es un Monopolio? De acuerdo a Parkin (2001), un monopolio está definido como aquella industria que produce un bien o servicio para el cual no existe un sustituto, y en el que hay un proveedor que está protegido de la competencia por barreras que evitan la entrada de nuevas empresas a la industria. Por otra parte, existen los llamados monopolios naturales, que son aquellas empresas que son capaces de abastecer a todo el mercado a un precio inferior al que pueden hacerlo dos o más compañías. La gráfica 1 ilustra un monopolio natural. En ella se aprecia que conforme existen economías de escala, y por ende el costo medio cae conforma aumenta la producción, el mercado se satisface totalmente. 18

19 Fuente: Elaboración propia La gráfica 1 revela que si entrara una segunda empresa, de tal forma que el mercado se dividiera entre las dos compañías en la provisión de este bien ficticio, la cantidad producida por cada empresa sería C/2, lo cual indica que el costo promedio subiría hasta P1. Para los consumidores, este escenario resulta en una pérdida neta de bienestar, pues al final, el mercado se satisface totalmente pero a precios mayores en comparación al escenario en donde existía un monopolio. Un ejemplo de lo anterior podría ser el mercado de la energía eléctrica o el mercado de la provisión de agua en una ciudad. Cómo se Comporta un Monopolio? En general, las empresas que constituyen un monopolio, o que recurren a prácticas monopólicas se encuentran con dos situaciones: discriminación de precios y precios únicos. 19

20 La discriminación de precios es la práctica de vender diferentes unidades de un mismo bien o servicio pero a precios diferentes. Esta práctica es común en las aerolíneas, las cuales ofrecen precios distintos incluso por el mismo tipo de clase de asiento para el mismo vuelo. Por su parte, el monopolio de precio único está representado por una empresa que vende cada unidad de su producción al mismo precio a todos sus clientes. El monopolio de precio único está representado en la gráfica 2. En dicha gráfica se puede observar cómo el monopolio utiliza su fuerza en el mercado para imponer precios. Fuente: Elaboración propia En la ciencia económica, los precios y cantidad de equilibrio se fijan en el punto donde el costo marginal de las empresas por producir es igual al beneficio marginal de los consumidores por comprar. Ese punto está representado por el precio Pc y la cantidad Cc. 20

21 El monopolista por su parte, calcula la curva del ingreso total, que no es otra cosa que el precio multiplicado por la cantidad vendida y después calcula el ingreso que obtendría por una unidad adicional, esto es el ingreso marginal. Posteriormente iguala el ingreso marginal con su curva de costo marginal y lo traslada al mercado mediante la curva de demanda. Lo que consigue el monopolista es poner el precio Pp y dotar al mercado con la cantidad Cm. Mediante las gráficas 3 y 4 se compara el bienestar del consumidor en un mercado monopólico en comparación con uno en competencia perfecta. Fuente: Elaboración propia La gráfica 3 representa el mercado de cualquier bien en competencia perfecta. En este mercado, el precio se establece igualando las curvas de costo marginal (oferta), con la de beneficio marginal (demanda), consiguiendo que el excedente del consumidor sea el triángulo verde, y el excedente del productor, el área azul. Si comparamos las áreas anteriores con las áreas de la gráfica 4, se notará que el monopolio reduce los excedentes tanto de consumidores como de productores, e 21

22 introduce, por un lado, una distorsión llamada pérdida en bienestar social, y por otro, una ganancia extraordinaria. Fuente: Elaboración propia La pérdida en bienestar social surge por dos cuestiones. La primera tiene que ver con el menor abasto del mercado, pues la cantidad producida por el monopolio en Cm, que es menor a la cantidad producida por el mercado en competencia. La segunda fuente de la pérdida está relacionada con el sobreprecio que tienen que pagar los consumidores derivado del proceso de maximización de los beneficios del monopolista, que eleva el precio de competencia Pc a Pm, y con ello el monopolio obtiene una renta que bajo competencia perfecta no tendría. Esta búsqueda por extraer el excedente al consumidor o al productor, lleva a las empresas, que no necesariamente constituyen un monopolio, a diferenciar o discriminar precios. Esta práctica, como se dijo anteriormente, es muy utilizada, y consiste en cobrar diferentes precios por un mismo bien o servicio, debido a diferencias en la disposición de los compradores a pagar, y no por diferencias en los costos de producción. 22

23 La idea detrás de la discriminación de precios, es extraerle todo el excedente al consumidor, aunque en apariencia se esté ofreciendo un precio especial a cierto grupo de consumidores. Un ejemplo ilustrativo es el mercado de la aviación. Supongamos que una aerolínea tiene tienen el monopolio sobre cierto destino, por alguna razón. En el punto donde maximiza su beneficio la aerolínea ofrece 365 vuelos al año, a un costo de $1,500 pesos por vuelo. Gráfica 5. Fuente: Elaboración propia Ahora la aerolínea se da cuenta que tiene diferentes tipos de viajeros a este destino. Por un lado están los viajeros de negocios que estarían dispuestos a pagar más por el boleto ya que el tiempo para ellos es muy valioso, y que además cambian sus planes de viaje en el último momento. Por otro lado se encuentra otro grupo de viajeros que también están dispuestos a pagar más por el vuelo, pero menos que los viajeros de negocios y solo viajan en temporada alta, y finalmente existe un último tipo de viajero, que solo viaja los fines de semana y sabe con un mes de anticipación las fechas en que realizarán su viaje. 23

24 Como se dijo anteriormente, la finalidad de la discriminación de precios es extraerle la mayor cantidad de excedente al consumidor, por lo que en el ejemplo, esta aerolínea ahora ofrecerá distintos tipos de precios para el mismo vuelo, basado en el estudio de mercado. La aerolínea anuncia su nuevo esquema tarifario: sin restricciones, $2,800; temporada alta con restricciones con cargo por cancelación de vuelo $2,000 y $1,500 pesos por un boleto sin derecho a cancelaciones con una compra anticipada de un mes. Con este nuevo esquema tarifario, la aerolínea extrae casi todo el excedente del consumidor, como se puede ver en la gráfica 6. Fuente: Elaboración propia Con la discriminación de precios, el monopolista aumenta su beneficio (área de color azul), al extraer mayor excedente a los consumidores (área de color verde). Inclusive si el monopolista logra refinar lo suficiente su estudio de mercado, es posible que extraiga aún más excedente, pero la extracción completa solo la logará 24

25 con una discriminación perfecta. En ese escenario, el ingreso marginal para el discriminador, es igual al precio y la curva de demanda se convierte en la curva del ingreso marginal, con ello, la aerolínea puede obtener aún más beneficios al aumentar el número de vuelos hasta el punto en el cual el precio sea igual al costo marginal. Con esta estrategia, ahora la aerolínea ofrece más vuelos en temporada alta y ofrece paquetes vacacionales con precios aparentemente exclusivos con combinaciones de reservaciones por anticipado, estancia mínima, y demás tipos de restricciones. 25

26 VI.- Formulación de Hipótesis En qué consiste la legislación secundaria de la Reforma Energética y en dónde existen áreas de oportunidad en las iniciativas que se dictaminarán? 26

27 VII.- Pruebas Empíricas o Cualitativas de la Hipótesis. 1. Ley de Hidrocarburos Este nuevo ordenamiento legal será reglamentario de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Con su emisión, se propone la abrogación de la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de El objeto de la Ley es regular la industria de los Hidrocarburos. Esta industria comprende las siguientes actividades: Reconocimiento y exploración superficial. Exploración y extracción. Tratamiento y refinación de petróleo, y procesamiento de gas natural. Transporte, almacenamiento, distribución y expendio al público de Gas Licuado de Petróleo. Transporte, almacenamiento, distribución, expendio al público, procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación de Gas Natural. Transporte, almacenamiento, distribución y expendio al público de Petrolíferos. Transporte por dueto y almacenamiento vinculado a duetos de petroquímicos. Con esta Ley Petróleos Mexicanos y las demás empresas productivas del Estado podrán celebrar con particulares, contratos de servicios para la ejecución operativa de las actividades relacionadas con dichas asignaciones, bajo esquemas que les permitan la mayor productividad y rentabilidad, siempre que la contraprestación se realice en efectivo. Dichos contratos serán celebrados por la Comisión Nacional de Hidrocarburos con Petróleos Mexicanos, con cualquier otra Empresa Productiva del Estado o con cualquier Persona Moral, siempre que sean sociedades mercantiles constituidas de conformidad con la legislación mexicana. La adjudicación de los Contratos para la Exploración y Extracción tendrá lugar a través de licitaciones. 27

28 En esta etapa, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional de Hidrocarburos juegan un papel muy importante que a continuación se detalla. A la Secretaria de Energía corresponde: Seleccionar las áreas contractuales, con la asistencia técnica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Aprobar y emitir el plan quinquenal de licitaciones de áreas contractuales, el cual será público. Establecer el modelo de contratación para cada área contractual que mejor convenga para maximizar los ingresos de la Nación. Diseñar los términos y condiciones técnicos de los contratos. Establecer los lineamientos técnicos de las licitaciones. Participar en la planeación y en el desarrollo de los eventos de promoción a nivel nacional e internacional. Aprobar los planes de exploración o de desarrollo para la extracción, que maximicen la productividad del campo en el tiempo, así como sus modificaciones, y supervisar el cumplimiento de los mismos. Aprobar, con la asistencia técnica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, la cesión del control corporativo o de las operaciones en el área contractual, ya sea de forma parcial o total. Las demás que se prevean en los propios contratos y en las leyes aplicables. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde: Establecer las condiciones económicas relativas a los términos fiscales de las licitaciones y de los contratos que permitan a la Nación obtener, en el tiempo, ingresos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo. Determinar la variable de adjudicación de cada proceso de licitación, mismas que será de carácter económico relativo a los términos fiscales. Esta variable será siempre de carácter económico con el fin de garantizar las mejores 28

29 condiciones económicas a favor del Estado, en cumplimiento con lo dispuesto en la Constitución. Realizar la administración y auditoría contables, relativas a los términos fiscales de los contratos. Las demás que se prevean en los propios contratos y en las leyes aplicables. A la Comisión Nacional de Hidrocarburos corresponde: Proveer asistencia técnica a la Secretaría de Energía en la selección de las áreas contractuales. Realizar las licitaciones para la adjudicación de los contratos. Organizar y llevar a cabo eventos de promoción y difusión a nivel nacional e internacional de las rondas de licitación. Suscribir, administrar y supervisar, en materia técnica, los contratos. Aprobar, en su caso, la modificación o terminación de los contratos, conforme a las cláusulas que se prevean al efecto y de acuerdo con los lineamientos técnicos y las condiciones económicas relativas a los términos fiscales que al efecto establezcan las Secretaría de Energía y de Hacienda y Crédito Público, respectivamente. Dictaminar los planes de exploración o de desarrollo para la extracción, que maximicen la productividad del campo en el tiempo, así como sus modificaciones, y supervisar el cumplimiento de los mismos. Apoyar técnicamente a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en la revisión y auditoría de costos de los contratos. Aprobar los programas anuales de inversión y operación de los contratos. Administrar y resguardar los datos y la información bruta y procesada que se obtenga, a través del Centro Nacional de Hidrocarburos, así como de una litoteca nacional de la industria. La Secretaría de Energía podrá establecer,en las bases de licitación correspondientes, que en los Contratos para la Exploración y Extracción habrá una participación del Estado Mexicano, a través de Petróleos Mexicanos, de cualquier otra empresa 29

30 productiva del Estado, con el fin de brindar al Estado las mejores opciones para explorar y extraer hidrocarburos. La Secretaría de Energía deberá establecer una participación obligatoria de Petróleos Mexicanos o de cualquier otra empresa productiva del Estado en este tipo de contratos para aquellas áreas contractuales en las que exista la posibilidad de encontrar yacimientos transfronterizos. Las actividades que se podrán a cabo los asignatarios y contratistas que se encuentran sujetas a una autorización por parte de la Comisión Nacional de Hidrocarburos serán: La perforación de pozos exploratorios. La perforación en aguas profundas y ultra profundas. Modelos de diseño de pozos que la Comisión requiera, conforme a la regulación que al efecto expida. El reconocimiento y la exploración superficial, sin que estas actividades otorguen derechos de exploración, ni preferencia en relación con las asignaciones o contratos. En materia de regulación, las tareas de Comisión Nacional de Hidrocarburos serán: Emitir la regulación y supervisar su cumplimiento por parte de Asignatarios. Contratistas y Autorizados en las materias de su competencia, misma que deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Cuantificar el potencial de Hidrocarburos del país. Generar indicadores de referencia para evaluar la eficiencia de los proyectos de exploración y extracción de Hidrocarburos. Mientras que la propuesta señala que la Secretaría de Energía tendrá las siguientes facultades para expedir permisos para: Las actividades de tratamiento y refinación de petróleo. Procesamiento de Gas Natural. Transporte por medio distinto del dueto. 30

31 Almacenamiento no vinculado a duetos. Expendio de Gas Licuado de Petróleo. Adicionalmente y en cumplimiento con el Décimo Sexto, inciso a), de la Reforma Constitucional, se establece que el Ejecutivo Federal, a más tardar dentro de los doce meses siguientes a la entrada en vigor de la Ley, deberá expedir el Decreto de creación del organismo público descentralizado denominado Centro Nacional de Control del Gas Natural, encargado de la operación del Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Integrado (CENEGAS). En cuanto a regulación, las facultades estarán divididas entre la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía. Dentro de las acciones más importantes de la Secretaría de Energía se encuentran: Regular, supervisar, otorgar, modificar y revocar los permisos para el tratamiento y la refinación del petróleo, el procesamiento del Gas Natural y el transporte y almacenamiento no vinculados a duetos de Gas Licuado de Petróleo, así como su Distribución y Expendio al Público. Determinar la política pública en materia energética aplicable a los niveles de almacenamiento y a la garantía de suministro de Hidrocarburos, Gas Licuado de Petróleo y Petrolíferos. Ello con el fin de salvaguardar los intereses en materia de seguridad nacional; Emitir el plan quinquenal de expansión y optimización de la infraestructura de transporte por dueto y almacenamiento a nivel nacional, con la asistencia técnica de la Comisión Reguladora de Energía Emitir los lineamientos de política pública para regular y planificar el transporte y la distribución de hidrocarburos, a efecto de que la Comisión Reguladora de Energía los incorpore en la regulación de dichas actividades. El papel de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), será el de: Regular, supervisar, otorgar, modificar y revocar los permisos para el transporte, almacenamiento y distribución de Hidrocarburos, Gas Licuado de Petróleo (sólo en el caso de actividades vinculadas a duetos), Petrolíferos y Petroquímicos; regasificación, licuefacción, compresión y descompresión de Gas Natural; expendio al público de Gas Natural, Gas Licuado de Petróleo y 31

32 Petrolíferos, y gestión de los sistemas integrados, incluyendo al Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional integrado de Gas Natural. Aprobar las bases de las licitaciones que realice el Centro Nacional de Control del Gas Natural. Participar en la planificación el transporte y la distribución de Gas Natural y de Gas Licuado de Petróleo, conforme a los lineamientos que para tal efecto establezca la Secretaría de Energía. Determinar las zonas geográficas para la distribución por dueto de Gas Natural. Establecer los lineamientos a los que se sujetarán los permisionarios de las actividades reguladas, respecto de sus relaciones con personas que formen parte de su mismo grupo empresarial o consorcio. En lo que respecta al impacto de los precios en el consumidor, la ley prevé que a partir de 2015, y hasta el 31 de diciembre de 2019, los precios de las gasolinas serán ajustados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mensualmente, conforme a la inflación esperada durante el año de que se trate y a partir de 2020, la determinación de precios se sujetará a lo dispuesto por la Ley. 2. Ley de la Industria Eléctrica Esta Ley reglamenta el párrafo sexto del 27 y artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para reafirmar el carácter estratégico de la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como de las actividades relativas a la transmisión y distribución de energía eléctrica, a las cuales se les otorga el carácter de servicio público en las que, consecuentemente, el Estado ejerce el control y exclusividad, además de establecer y proporcionar las reglas para que los particulares participen en las demás actividades de la industria eléctrica. Los aspectos generales de la iniciativa son los siguientes: Se establece a los participantes de la industria determinadas obligaciones en materia de energías limpias, acceso abierto, suministro, servicio universal y electrificación. 32

33 Se prevé la creación y operación de nuevas plantas en manos de particulares, a fin de atender la creciente demanda nacional de electricidad. El proyecto propone crear un esquema de obligaciones a los usuarios calificados y a las empresas de suministro eléctrico para la adquisición de certificados de energías limpias; el costo de dicho compromiso es distribuido entre todos los participantes de la industria. Se plantea una expansión de la red de transmisión a una tasa de 1.1% anual promedio al año Se establecen las reglas para que los particulares participen en el financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la red nacional de transmisión. Se prevé al Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) como un organismo público descentralizado, encargado del control operativo del Sistema Eléctrico Nacional, de operar el mercado eléctrico mayorista y de garantizar el acceso abierto y competitivo a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, entre otras facultades. La organización interna del CENACE será a través de un decreto del Ejecutivo. La CFE suministrará a usuarios de tipo residencial y pequeños-medianos de tipo industrial a tarifas reguladas por el gobierno federal. Para los usuarios cuyo consumo rebase un umbral establecido SENER o bajo las modalidades de autoabastecimiento, cogeneración o importación se considerarán Usuarios Calificados y tendrán la oportunidad de contratar su suministro directamente en el mercado eléctrico. Se permitirá que los generadores vendan su energía, aun cuando no tengan un contrato de compraventa con ningún usuario en particular. Los suministradores de servicio básico estarán obligados a contratar su energía por adelantado. Las transacciones de compraventa se pactarán entre los generadores, comercializadores, Usuarios Calificados y el CENACE. El objeto de los transportistas y distribuidores será solamente mantener y operar las redes en condiciones de calidad. 33

34 El Estado podrá celebrar contratos y formar asociaciones para la operación de sus redes, lo que permitirá que la industria reduzcan pérdidas y mejoren la eficiencia del sistema. Se establece nuevas facultades para la SENER, quien establecerá el diseño de mercado inicial, será la responsable de la planeación del Sistema Eléctrico y tendrá facultades de vigilancia, incluyendo la posibilidad de imponer multas y requerir devoluciones a los participantes del mercado que no ofrezcan la energía eléctrica a su costo de producción o que contravengan la operación eficiente del mismo. La CRE regulará las tarifas de los segmentos donde el mercado eléctrico no determinará por sí mismo los precios, tal será el caso de la transmisión y distribución; regulará la confiabilidad del sistema, y supervisará el desarrollo continuo de las reglas del mercado. Se propone la creación de un Fondo de Servicio Universal Eléctrico para el financiamiento de las acciones de electrificación en las comunidades rurales y usuarios finales en condiciones de extrema pobreza. No se venderá ningún activo de CFE para que ésta pueda competir en el mercado. 3. Órganos Reguladores Esta iniciativa tiene por objeto reglamentar los artículos 28, octavo párrafo y Décimo transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución en materia de energía, y que mandata el cambio de naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía como órganos reguladores coordinados. La iniciativa crea la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética y reforma la Ley de la Administración Pública Federal. Dentro de los aspectos generales de la iniciativa se encuentran los siguientes: El Ejecutivo Federal contará con la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía con una nueva naturaleza de órganos reguladores coordinados en materia energética. 34

35 Se establece que la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía tendrán personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión, así como autosuficiencia presupuestaria; esto es, dispondrán de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos por sus servicios, a través de un fideicomiso público en donde una institución de la banca de desarrollo operará como fiduciario. Los órganos reguladores podrán instruir al fiduciario la aplicación de los recursos a la cobertura de gastos necesarios para cumplir con sus funciones y no podrán acumular recursos superiores al equivalente de tres veces el presupuesto anual de la Comisión de que se trate, tomando como referencia el presupuesto aprobado para el último ejercicio fiscal. En caso de que existan recursos adicionales, serán transferidos a la TESOFE. Adicional a lo anterior, se crea el Consejo de Coordinación del Sector Energético, qe será la vía mediante la cual los órganos reguladores coordinados en materia energética habrán de interrelacionarse con la Secretaría de Energía, a fin de que sus actos y resoluciones se emitan de conformidad con las políticas públicas que defina el Ejecutivo Federal. El Consejo estará integrado por el Secretario de Energía, quien lo presidirá; por los Comisionados Presidentes de la CNH y de la CRE; por los subsecretarios de la Secretaría de Energía, y por los Directores Generales de los Centros Nacionales de Control de Gas Natural y de Energía. En esta Ley se establecen de manera clara, las atribuciones de la CNH y de la CRE y que consisten en lo siguiente: Comisión Nacional de Hidrocarburos Tendrá como objeto fundamental, regular y supervisar la exploración y la extracción de hidrocarburos. Será responsable de la promoción, licitación y suscripción de los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos, así como de la administración técnica de las asignaciones y contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos. 35

36 Se encargará de establecer y administrar el Centro Nacional de Información de Hidrocarburos en los términos de la Ley de Hidrocarburos. Comisión Reguladora de Energía La CRE tendrá por objeto, regular y promover el desarrollo eficiente del transporte, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción y regasificación, así como el expendio al público, en su caso, de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo en el caso de actividades vinculadas a ductos, petrolíferos y petroquímicos. Asimismo, se incluye el transporte por ducto de biocombustibles. También deberá regular el transporte, almacenamiento, distribución y expendio al público de bioenergéticos, así como la generación de electricidad, los servicios públicos de transmisión y distribución eléctrica, la transmisión y distribución eléctrica que no forma parte del servicio público y la comercialización de electricidad Finalmente se establece que la CRE fomentará la eficiencia y propiciará una adecuada cobertura nacional en la prestación de servicios que garantice la estabilidad y seguridad en el suministro y prestación de los servicios que regule. 4. Empresas Productivas del Estado y su Régimen Especial El objetivo de esta iniciativa es regular el artículo 25 párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo Vigésimo transitorio de la reforma constitucional, que mandata la emisión del marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y las respectivas leyes correspondientes a las mismas. La iniciativa planeta crear dos nuevas leyes (Nueva Ley de Pemex y Nueva Ley de la Comisión Federal de Electricidad) y modificar las Leyes Federal de Entidades Paraestatales, De Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público la Ley De Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas. Los aspectos generales de la iniciativa son los siguientes: 36