III. LAS POLÍTICAS DE PROTECCIÓN CIVIL DE LA UNIÓN EUROPEA

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1 III. LAS POLÍTICAS DE PROTECCIÓN CIVIL DE LA UNIÓN EUROPEA Jorge AGUDO GONZÁLEZ Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid Sumario 1. La competencia de la Comunidad Europea en la materia hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa 2. Bagaje de la acción de la Comunidad Europea en materia de protección civil 2.1. El programa de acción comunitario en materia de protección civil 2.2. El mecanismo comunitario en materia de protección civil 2.3. El instrumento de financiación en materia de protección civil 3. Presente y futuro de la protección civil en el seno de la Unión Europea: el Tratado de Lisboa La Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea no contiene referencias específicas a la protección civil más allá de la afirmación genérica del derecho personal a la seguridad (art. 6). El frustrado proyecto de Constitución Europea, bajo el rótulo «cláusula de solidaridad», preveía que «la Unión y los Estados miembros actuarán conjuntamente con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano» (art. I-43, apartado 1). Asimismo, preveía la ayuda humanitaria a terceros países «víctimas de una catástrofe natural o de origen humano» (art. III- 321). Según el texto vigente del Tratado Constitutivo la UE puede adoptar medidas en materia de protección civil (art. 3.u). Su acción tendrá por objetivos (art. 196): EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS 33

2 Primera parte: Legislación estatal y autonómica Apoyar y complementar la acción de los Estados miembros Fomentar la cooperación entre los servicios de protección civil nacionales Favorecer la coherencia de las acciones emprendidas a escala internacional Por consiguiente, la intervención de las instituciones comunitarias es complementaria y accesoria de la propia de los Estados miembros y se apoya también en otros títulos competenciales (agricultura, medio ambiente, telecomunicaciones, etc.). En una Comunicación de la Comisión Europea (26) se afirma que: «La protección civil consiste en prestar auxilio inmediato en los primeros días y horas de una catástrofe» (27). Por tanto, el elemento esencial sería el factor tiempo, es decir, la rapidez de la respuesta y no tanto la gravedad de la situación, aunque es obvio que el trasfondo es la existencia de una situación de emergencia. El presupuesto de la protección civil no es pues solo la necesidad (que puede ser prolongada o incluso permanente) sino la urgencia de atender a una situación de necesidad (28). 1. LA COMPETENCIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA EN LA MATERIA HASTA LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE LISBOA La competencia de la Comunidad Europea en materia de protección civil ha estado condicionada por los estrechos términos en que la acción comunitaria en la materia ha sido prevista en los Tratados. Desde este punto de vista, la necesidad de dar cumplimiento al principio de competencias de atribución establecido en el art. 5.I del Tratado de la Comunidad Europea, en su versión vigente hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (29) (TCE en adelante), exige como premisa de nuestro (26) Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre «Mejora del Mecanismo Comunitario de Protección Civil». Bruselas, COM(2005) 137 final. (27) Suele abarcar las actividades de búsqueda y salvamento, la asistencia médica de emergencia, la lucha contra los incendios y el suministro de refugio, alimentos y agua. En función de la naturaleza de la catástrofe, también incluye a menudo algunos tipos de asistencia de carácter más técnico, como el uso de aviones de extinción de incendios (en caso de incendio forestal), capacidad de bombeo (inundaciones), buques de lucha contra la contaminación (vertidos de petróleo) y medios de detección y descontaminación (incidentes químicos, biológicos o nucleares). (28) Sobre la distinción entre urgencia y necesidad en el sentido expuesto véase V. ÁLVAREZ GARCÍA, El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas, Madrid, 1996, págs. 72 y ss. (29) Con base en el art. 5.1 del TCE «la Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que este le asigna». Este precepto acoge el que se ha venido en denominar como principio de «competencias 34 EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

3 III. Las políticas de protección civil de la Unión Europea análisis motivar la competencia de la Comunidad en la materia. En este sentido, y a diferencia de otras materias, el art. 3.1 del TCE ya anunciaba la limitada competencia de la Comunidad en materia de protección civil. Así, mientras que para alcanzar los fines del art. 2 del Tratado, en unos casos el art. 3 preveía la implementación de una «política» comunitaria, en el caso de la materia «protección civil», la letra u) del art. 3.1 aludía tan solo a que la acción de la Comunidad implicaría «medidas» en dicho ámbito material. La diferente terminología ponía de relieve la limitada transferencia de competencias por parte de los Estados miembros en dicho sector material. Esta primera aproximación se confirma ante la ausencia de una base jurídica específica en el Tratado que legitimara y fundamentase la competencia comunitaria. La elección de la base jurídica (30) de las normas comunitarias precisa considerar los elementos sustanciales de la regulación propuesta, con el fin de concretar el «centro de gravedad» del acto jurídico en cuestión y, en consecuencia, elegir la base jurídica que objetivamente sea adecuada. Dicho de otra manera, ese centro de gravedad, definido por los objetivos y contenidos principales de todo acto jurídico comunitario, debe corresponderse con el propio de la base jurídica más específica que pretenda servir de fundamento a la medida en cuestión, sin perjuicio de que esa base jurídica pueda ser doble (31). de atribución», como base del otorgamiento competencial en favor de la Comunidad. Siguiendo tal principio, las Comunidades Europeas ejercen una serie de competencias que deben calificarse de limitadas en la medida en que solo pueden ejercer aquéllas que le hayan sido atribuidas por los Tratados. El principio de competencia limitada se ha reiterado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ya en la sentencia de 5 de febrero de 1963 (as. Van Gend & Loos, 26/1962), en la que el Tribunal afirmó que la Comunidad constituye «un nuevo ordenamiento jurídico de derecho internacional en virtud del cual los Estados han limitado sus derechos soberanos, aunque en ámbitos limitados»; también la STJCE de 15 de Julio de 1964 (as. Costa v. ENEL), en la que se afirma que «al crearse una Comunidad ( ) de poderes efectivos que emanan de una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, estos últimos han limitado, aunque en esferas delimitadas, sus derechos soberanos y creado, de esta forma, un derecho aplicable a tanto sus nacionales como a ellos mismos». (30) La base jurídica habilita el ejercicio de la competencia comunitaria y en realidad no es más que el precepto del Tratado que confiere facultades a las instituciones comunitarias. (31) El TJCE ha venido considerando que la elección de base jurídica debe basarse en criterios objetivos susceptibles de control jurisdiccional y, concretamente, en el contenido y en la finalidad de las normas que sean objeto de su control; en este sentido, la STJCE de 26 de marzo de 1987 (as. 45/1986, Comisión v. Consejo). Como no podía ser de otro modo, esta interpretación se ha reiterado también en sentencias relativas a la materia medio ambiente. Igualmente, la STJCE de 29 de marzo de 1990 (as. 62/1988 Chernobil, Grecia v. Consejo) en la que se destacó que «en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en datos objetivos que puedan ser objeto de control jurisdiccional» (FJ 13), utilizando como EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS 35

4 Primera parte: Legislación estatal y autonómica Sin embargo, y a diferencia de lo que sucedió con otras materias relacionadas con la protección civil, el Tratado no acogió una base jurídica específica que habilitase las competencias en materia de protección civil de las instituciones comunitarias. Por tanto, visto el ya citado art. 3.1.u) del TCE, así como la omisión de una base jurídica propia de la materia protección civil, cabe señalar que la intervención comunitaria prevista por el Tratado en esta materia había de calificarse como complementaria y accesoria de la propia de los Estados miembros. No obstante, como la acción comunitaria en la materia estaba prevista en cualquier caso, la inexistencia de una base jurídica propia significaba que la intervención comunitaria debía fundamentarse en las bases jurídicas de aquellas otras materias relacionadas con la protección civil (previendo contenidos accesorios en actos jurídicos que no condicionaran el recurso único a la base jurídica específica de una política comunitaria concreta), y/o en el antiguo art. 308 del TCE (vigente art. 352 del Tratado de Lisboa), pues no se podía desconocer la relación evidente que la acción en materia de protección civil tenía (y tiene) con algunos de los objetivos de la Comunidad expresamente previstos por el Tratado (32). Desde esbaremos objetivos de control, a la finalidad y al contenido de la norma comunitaria. También en la STJCE de 11 de junio de 1991 (as. 300/1989 Dióxido de Titanio, Comisión v. Consejo), el Tribunal afirmó que «en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una institución respecto al fin perseguido, sino que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre tales elementos figuran, en particular, el objetivo y el contenido del acto» (FJ 8). La utilización de estos criterios no es siempre fácil, principalmente en el caso de actos jurídicos comunitarios con un contenido y objetivos mixtos. Me refiero a supuestos en que los contenidos y finalidades principales del acto en cuestión no sean exclusivos (por ejemplo, protección del medio ambiente), sino que sean compartidos e igualmente principales todos ellos (por ejemplo, protección del medio ambiente y establecimiento y funcionamiento del mercado interior). En tal caso, el recurso a la doble base jurídica ha sido admitido en sentencias como las SSTJCE de 27 de septiembre de 1988 (as. 165/1987, Comisión v. Consejo), de 2 de febrero de 1989 (as. 275/1987, Comisión v. Consejo) y de 11 de junio de 1991 (as. 300/1989 Dióxido de Titanio, Comisión v. Consejo). Es decir, en el caso de que se tratara de una norma con contenido y fines mixtos, dicho acto jurídico deberá basarse en las dos bases jurídicas que se correspondan de forma más específica con el contenido y objetivos de la norma cuestionada. Sin embargo, la aplicación de una doble base jurídica fundamentada en el contenido y objetivos de los actos jurídicos comunitarios es imposible en el caso de que las bases jurídicas en juego acojan un distinto funcionamiento de las instituciones comunitarias como consecuencia de los diferentes procedimientos aplicables en cada una de ellas (la STJCE de 11 de junio de 1991 [as. 300/1989 Dióxido de Titanio, Comisión v. Consejo]). (32) Esto mismo se deduce de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Europeo Económico y Social y el Comité de las Regiones, «A Community approach on the prevention of natural and man-made disasters» (COM [2009] 82 final), cuando afirma que «the Commission will ensure that prevention concerns are taken into account in a more consistent and efficient way across policies and programmes (such as common agricultural or rural development policies)». 36 EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

5 III. Las políticas de protección civil de la Unión Europea te punto de vista, no se puede negar que la protección civil está vinculada con muchas políticas europeas en materias tales como agricultura, medio ambiente, telecomunicaciones Por tanto, podía afirmarse que los rasgos que definían las acciones comunitarias en la materia protección civil eran dos: complementariedad (lo que confería a esas acciones un contenido sustancial, pero secundario) y transversalidad (lo que permitía que tales acciones tuvieran una manifestación amplia y variable en función del tipo de ámbito de acción de que se tratara). El carácter secundario, incluso residual, de las acciones comunitarias en esta materia tuvo su reflejo en los limitados actos jurídicos vinculantes dictados, así como en las bases jurídicas empleadas para su aprobación. Entre los precedentes, el acto jurídico más importante por su carácter general fue sin duda la Decisión 847/1999/CE, de 9 de diciembre, por la que se estableció el programa de acción comunitaria en el ámbito de la protección civil, la cual marcó las líneas de acción de la Comunidad en el período entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2004, luego prolongado por la Decisión 2005/12/CE hasta el 31 de diciembre de El dato más importante a los efectos que ahora nos interesan, es que las Decisiones 847/1999/CE y 2005/12/CE tuvieron como base jurídica el antiguo art. 308 del TCE. Es decir, ambos actos jurídicos se basaron en la cláusula de cierre que los distintos Tratados han previsto con la finalidad de suplir la inexistencia de poderes de acción conferidos expresa o implícitamente a las instituciones comunitarias. A tal efecto, este precepto atribuía (puede decirse lo mismo del vigente art. 352 del Tratado de Lisboa) a la Comunidad competencias residuales y subsidiarias que permitían suplir las lagunas que presentaran las bases jurídicas previstas en el Tratado, siempre y cuando se persiguiera el logro de uno de los objetivos de la Comunidad. Asimismo, era igualmente preciso que la acción fuera necesaria para alcanzar esos objetivos de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Como complemento del programa de acción comunitaria aprobado en 1999, fue aprobada la Decisión del Consejo 2001/792/CE/Euratom, de 23 de octubre, por la que se establecía un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil (33). Esta Decisión fue aprobada con base no solo en el ya citado art. 308 del TCE, sino también con base en el art. 203 del Tratado Euratom, correlato del primer (33) Desarrollada por Decisión 2004/277/CE, Euratom de la Comisión, de 29 de diciembre de 2003, que establece disposiciones de aplicación de la Decisión 2001/792/CE, Euratom del Consejo por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil. EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS 37

6 Primera parte: Legislación estatal y autonómica precepto en este segundo Tratado. Esta forma de actuar, la combinación de dos bases legales de dos Tratados europeos, fue asumida desde entonces en todas las Decisiones aprobadas en materia de protección civil. Así mantuvieron esta misma base jurídica los dos actos jurídicos más relevantes dictados en la materia, esto es, la Decisión 2007/779 CE/Euratom del Consejo, de 8 de noviembre, por la que se estableció el mecanismo comunitario en materia de protección civil (Refundición) (34), que derogó la Decisión 2001/792 CE/Euratom, y la Decisión 2007/162/CE/Euratom del Consejo, de 5 de marzo, que estableció el instrumento de financiación en la materia (35). En conclusión, los actos jurídicos vinculantes aprobados hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (36), cuyo centro de gravedad era claramente la protección civil, se basaron en los artículos de los Tratados cuya finalidad era atribuir, a modo de cláusula de cierre, competencias residuales a las Comunidades, supliendo así los huecos de atribución competencial que presentaban las bases jurídicas de los Tratados. Ahora bien, esto no quiere decir que el antiguo art. 308 del TCE (ni tampoco el vigente art. 352) constituyera un mecanismo para ampliar las competencias comunitarias, pues la atribución competencial basada en dicho precepto se fundamenta igualmente en el principio de competencias de atribución, confiriendo competencias limitadas, si bien indeterminadas, a la Comunidad en función de la trascendencia de las acciones así habilitadas para alcanzar los objetivos de la Comunidad. En cualquier caso, esta reflexión permite confirmar aquella apreciación a la que se aludía anteriormente y que atendía al carácter limitado y residual de las acciones emprendidas en esta materia. Ahora bien, como ya hemos anticipado, esto no quiere decir que las medidas de acción comunitaria en materia de protección civil no pudieran aprobarse en virtud de la aplicación de bases jurídicas específicas, especialmente la base jurídica de la política medioambiental comunitaria (antiguo art del TCE). Para ello, como ya hemos anticipado, los contenidos en materia de protección civil debían ser necesariamente accesorios (37), pues en otro caso hubiera sido preciso (34) Desarrollada por la Decisión 2008/73/CE/Euratom de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, por la que se modifica la Decisión 2004/277/CE, Euratom en lo que se refiere a las normas de aplicación de la Decisión 2007/779/CE, Euratom del Consejo por la que se establece un mecanismo comunitario de protección civil. (35) Desarrollada por la Decisión 2007/606/CE/Euratom de la Comisión, de 8 de agosto, que establece normas para la aplicación de las disposiciones sobre transporte que figuran en la 2007/162/CE/Euratom, por la que se establece un Instrumento de Financiación de la Protección Civil. (36) Dentro del amplio espectro de los actos jurídicos atípicos la producción de las instituciones ha sido muy importante. Algunos de los más importantes son citados en este trabajo. (37) Esta conclusión no es más que una traslación de la doctrina reiterada por el TJCE, pero trasladada a las materias objeto de análisis. En concreto, en la STJCE de 17 de marzo de 38 EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS