TEMA XV 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES

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1 TEMA XV LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN. 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES El concepto de Fuentes del Derecho hace referencia a los lugares de donde emana, de donde procede el Derecho, en este caso el Derecho Administrativo. Las Fuentes Formales del Derecho son los actos o hechos pasados de los que deriva la creación, modificación o extinción de normas jurídicas. Igualmente, se entiende por tales fuentes las que emanan de un Órgano determinado, y están sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema normativo concreto. Las Fuentes Materiales son las razones o hechos (históricos, políticos, sociales, económicos, éticos, religiosos etc) que provocan la aparición de una norma y determina su contenido. Esto es, las distintas fuerzas sociales que impulsan la creación de normas. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO La Constitución Española señala en su artículo 103.1: La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. El Derecho Administrativo esta compuesto por varias Fuentes del Derecho y no solo por la Ley. Así distinguimos: a) Fuentes Directas: Fuentes escritas: La Constitución, Leyes Órgánicas y Ordinarias, y Disposiciones del Gobierno con valor de Ley, Reglamentos y Disposiciones Administrativas. Fuentes no escritas: La Costumbre y los Principios Generales del Derecho. b) Fuentes Indirectas: Los Tratados Internacionales, la Jurisprudencia y la Doctrina Científica. La Constitución: Según el Art. 9.1 de la misma, los ciudadanos y los Poderes Públicos están sujetos a la Constitución..., lo que implica su valor normativo inmediato y directo. Además, la Disposición Derogatoria 3ª declara derogadas cuantas disposiciones se opongan a la Constitución. Finalmente, esta vinculación normativa de la Constitución afecta a todos los ciudadanos y a todos los Poderes Públicos, sin excepción. Es decir, no solo al Poder Legislativo, sino a todos los Jueces y Tribunales. Las Leyes y Disposiciones del Gobierno con valor de Ley: La Constitución Española establece que la Ley es expresión de la voluntad popular y son las Cortes Generales las que ejercen la potestad legislativa del Estado. Además, a partir de determinados preceptos constitucionales se deduce la existencia de normas con rango de Ley de las Comunidades Autónomas, correspondiéndole a las Asambleas Legislativas de las mismas, la elaboración y aprobación de las Leyes. Las fuentes del Derecho Administrativo... 1 IGNACIO G. CH.

2 TIPOS DE LEYES Las Leyes Estatales pueden agruparse de la siguiente manera: Leyes Ordinarias: Son las que regulan materias no reservadas a las Leyes Orgánicas y deben ser aprobadas por los procedimientos parlamentarios comunes, exigiendo con carácter general mayoría simple en el Congreso de los Diputados y en el Senado. Dentro de estas podemos distinguir: a) Leyes de Pleno y Leyes de Comisión, estableciendo el Art. 75 de la Constitución que las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación. Quedan exceptuadas de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes Órgánicas y de Bases y los Presupuestos Generales del Estado. FUENTES DEL DERECHO ADMINIS- TRATIVO.../... Sigue b) Leyes Marco. El Art de la Constitución dispone que las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley Estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley Marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. c) Leyes de Armonización. Según el Art de la Constitución, el Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. d) Leyes de las Comunidades Autónomas. De diversos preceptos de la Constitución (Arts. 149, 150, 152 y 153) resulta que las Asambleas de las Comunidades Autónomas pueden dictar disposiciones normativas con fuerza de Ley. e) Leyes de Iniciativa Popular: Se encuentran prevista en la Constitución, estableciéndose un procedimiento especifico por medio de Ley Orgánica. La Constitución excluye la iniciativa legislativa popular para determinados supuestos, así: materias propias de Ley Orgánica, tributarias o de carácter internacional y la prerrogativa de gracia. f) Leyes Básicas: La Constitución establece que el Estado podrá dictar, con carácter exclusivo, normas básicas o reguladoras de las Bases sobre determinadas materias, y que las Comunidades autónomas deberán respetar en su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. g) Leyes de Presupuestos del Estado: Son Leyes con un procedimiento especifico de tramitación, una duración limitada de vigencia temporal y una materia concreta: ingresos y gastos. h) Leyes o Actos Legislativos de autorización o ratificación de Tratados o Convenios Internacionales: Se trata de normas jurídicas con rango de Ley, IGNACIO G. CH. 2 Las fuentes del Derecho Administrativo...

3 si bien no son en todo equiparables a las Leyes, ya que solo pueden ser modificados o derogados por otros Tratados Internacionales o por los procedimientos previstos en el Derecho Internacional. i) Leyes de Bases: Habilitan al Ejecutivo para que dicte normas con rango de Ley en desarrollo de las mismas. j) Leyes Singulares: el Tribunal Constitucional ha señalado que la estructura formal de las Leyes no esta impuesta por la Constitución y por lo tanto no hay impedimentos al carácter singular de las Leyes. Leyes Orgánicas: Sus notas son las siguientes (Art. 81 Constitución): En cuanto al contenido, son Leyes Órgánicas las relativas al desarrollo de los Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el Régimen Electoral General y las demás previstas en la Constitución (Consejo de Estado, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional, etc.). Desde el punto de vista procedimental, la aprobación, modificación o derogación de las Leyes Órgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. FUENTES DEL DERECHO ADMINIS- TRATIVO.../... Sigue En cuanto a su valor jerárquico, existe una posición doctrinal que defiende la superioridad de las Leyes Órgánicas sobre las Ordinarias, y otra tesis, que mantiene que toda Ley tiene el mismo rango jerárquico y que las relaciones entre ambas se rigen, no por el principio de jerarquía, sino por el de competencia o distribución por materias. La Ley Orgánica no puede modificar o derogar una Ley Orgánica, no porque su rango normativo sea inferior, sino porque la Constitución le veda el acceso a las materias que enumera el Art. 81 de la Constitución. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY En nuestro ordenamiento existen normas que, siendo dictadas por Órganos que carecen de potestad para dictar Leyes, se les atribuye rango y fuerza de Ley. Son los Decretos Legislativos y Decretos-Leyes. Decretos Legislativos: Tal como los define el Art. 85 de la Constitución, son Decretos Legislativos las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada. Su regulación aparece en los Arts. 82 a 85 de la Const., de la que se extraen los siguientes requisitos: 1º. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. 2º. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. 3º. No se podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. 4º. No cabe la delegación en materias reservadas a Leyes Orgánicas. Las fuentes del Derecho Administrativo... 3 IGNACIO G. CH.

4 Caben dos modalidades: Para la formación de Textos Articulados, deberá otorgarse mediante una Ley de Bases que delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Las Leyes de Bases no podrán en ningún caso: autorizar la modificación de la propia Ley de Bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo. Para la formación de Textos Refundidos, deberá otorgarse mediante una Ley Ordinaria que determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Decretos-Leyes El Art. 86 de la Constitución establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las Instituciones básicas del Estado, a los Derechos, Deberes y Libertades de los Ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho Electoral General. FUENTES DEL DERECHO ADMINIS- TRATIVO.../... Sigue Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Cabe también la posibilidad de que durante el plazo anterior, las Cortes puedan tramitarlos como Proyectos de Ley por el Procedimiento de Urgencia. REGLAMENTOS Podemos definirlos como toda norma escrita de rango inferior a la Ley emanada del Poder ejecutivo, es el resultado del ejercicio de la potestad reglamentaria. COSTUMBRE El Código Civil señala que la costumbre solo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden publico y que resulte probada. La costumbre como uso social repetido que es, opera en Derecho Administrativo esencialmente cuando una Ley la reclame o invoque expresamente. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO El Código Civil señala que los Principios Generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o Costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Tienen una gran importancia en Derecho Administrativo, donde además el legislador ha ido incorporándolos en las normas positivas: buena fe, audiencia de los ciudadanos, interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos, prohibición de la indefensión, objetividad como regla de la actuación administrativa, continuidad del funcionamiento de los Servicios Públicos, etc. IGNACIO G. CH. 4 Las fuentes del Derecho Administrativo...

5 LOS TRATADOS INTERNACIONALES La Constitución Española establece que los Tratados Internacionales, válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España forman parte del ordenamiento jurídico interno. Así nos encontramos ante dos grupos de Tratados: 1. Aquellos que precisan autorización previa de las Corte Generales, para que el Estado preste su consentimiento de obligarse internacionalmente. Son: a. Tratados de carácter político. b. Tratados o Convenios de carácter militar. c. Tratados o Convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los Derechos y Deberes Fundamentales establecidos en el Título I de la C.E. d. Tratados o Convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e. Tratados o Convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. FUENTES DEL DERECHO ADMINIS- TRATIVO También hay que incluir aquí el supuesto previsto en la Constitución que exige autorización parlamentaria, mediante Ley Orgánica, para la celebración de Tratados por los que se atribuya a una Organización o Institución Internacional, el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. 2. Todos aquellos Tratados concluidos por el Gobierno de la Nación como responsable de la política exterior de cuya conclusión el Congreso y el Senado solo deben ser informados. Los Tratados contemplados en el primer grupo tienen la condición interna de norma con rango de Ley una vez que su texto ha sido publicado en el BOE. Los Tratados contemplados en el segundo grupo solo pueden tener el rango y eficacia de las normas reglamentarias. LA JURISPRUDENCIA El Código Civil señala que la Jurisprudencia complementará el Ordenamiento Jurídico con la Doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la Costumbre y los Principios Generales del Derecho. En nuestro ordenamiento jurídico hay que aludir específicamente a las decisiones del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. LA DOCTRINA CIENTÍFICA Más que Fuente del Derecho, hay que tener en cuenta su papel interpretador del Derecho Administrativo formulando teorías al respecto EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Toda la actividad que realiza la Administración Pública, ya sea jurídica, material o técnica, ha de sujetarse a una serie de principios que la inspiran. No obstante, hay que tener en cuenta que la propia naturaleza de cada tipo de actuación conlleva un mayor protagonismo de unos principios sobre otros, que en todo caso se encontrarán presentes de manera implícita o explícita. Es la Constitución en su artículo 103 la que se encarga de realizar al máximo nivel normativo la vinculación de la Administración Pública a la Ley y al Derecho en términos de sometimiento pleno, en el entendido que el sometimiento ha de serlo al conjunto del Ordenamiento Jurídico, ya se trate de normativa de procedencia parlamentaria como administrativa, no reducida a las normas con rango formal de Ley. Las fuentes del Derecho Administrativo... 5 IGNACIO G. CH.

6 Tiene una vinculación positiva, en el sentido de que la Administración puede hacer sólo lo que esté permitido por Ley, y una vinculación negativa, en el sentido de que aquélla puede hacer todo lo que no esté prohibido por Ley. El principio de legalidad se constituye como pieza fundamental del Derecho Administrativo sancionador reservando a la Ley la tipificación de las infracciones y sanciones que correspondan (Principio de Reserva de Ley). * Véanse igualmente los artículos de la Constitución 9, 24, 25, 53, 54, 91, 97, y JERARQUÍA DE LAS FUENTES Las normas que integran el Ordenamiento Jurídico administrativo responden a un principio de jerarquía. Así en primer término, nos encontraríamos a la Constitución, que es la norma suprema. En un segundo nivel, se encuentran las Leyes y Disposiciones Normativas del Gobierno con fuerza de Ley. Un lugar especial lo ocupan los Tratados Internacionales en nuestro ordenamiento desde el momento en que son ratificados y publicados oficialmente. En un tercer nivel, se encuentran los Reglamentos, que a su vez se encuentran ordenados jerárquicamente. Por último hay que aludir a la Costumbre, los Principios Generales del Derecho y a la Jurisprudencia como Fuentes del Derecho. 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. CONCEPTO Es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria (García de Enterría y Ramón Fernández). El legislador en la reformas llevadas a cabo en 2015, ha optado por introducir el término Sector Público equiparándolo a lo que se establecía en los anteriores textos como Administración y ampliando el contenido del concepto, de modo que el artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuya redacción es plenamente coincidente con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al determinar el ámbito de aplicación de dichos textos legales, determina que el Sector Público, comprende: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) El Sector Público Institucional. A su vez, se encarga de determinar el contenido del Sector Público Institucional, cuando determina que el mismo está integrado por: a) Cualesquiera Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las Entidades de Derecho Privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c) Las Universidades Públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley. De igual modo, aclara el legislador que tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior. Volviendo al concepto de acto administrativo, hemos de establecer como notas básicas de la definición las siguientes: 1. Es una declaración intelectual, no una actividad puramente material (aunque la declaración vaya a producir más adelante una actividad). Por Ej.: Una obra en la vía pública no es un acto administrativo, pero sí lo es la decisión, fechada y firmada, de la Autoridad competente respecto al inicio de la obra. IGNACIO G. CH. 6 Las fuentes del Derecho Administrativo...

7 2. Es una declaración de voluntad (las declaraciones más relevantes deciden una cuestión o resuelven un procedimiento), de juicio (actos consultivos, informes...), de conocimiento (anotaciones, levantamiento de actas, registros...) o de deseo (propuestas o peticiones de un Órgano a otro). 3. Procede de la Administración: Se excluyen los actos de los particulares, del Legislativo, del Poder Judicial, los contratos administrativos... El acto administrativo es esencialmente unilateral aunque a veces la voluntad del particular sea presupuesto de existencia o de eficacia del acto. 4. Supone el ejercicio de una potestad administrativa. El acto se conecta a la legalidad, pues no hay potestad sin norma. Todo acto administrativo está sometido al Derecho administrativo (los actos de la Administración sometidos al Derecho Privado o a otra rama del Derecho no son actos administrativos). 5. La potestad ha de ser distinta de la reglamentaria, excluyéndose así los Reglamentos. En el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Administración crea o innova el ordenamiento jurídico, mientras que en el ejercicio de la potestad administrativa tan sólo aplica el ordenamiento jurídico. La principal diferencia del acto administrativo con otras categorías de actos de la Administración es la siguiente: Con los Reglamentos: El Reglamento innova el ordenamiento, el acto se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o previsto por dicho ordenamiento y se agota en su cumplimiento. Con los Contratos Administrativos: Son actos, pero bilaterales, reduciéndose la categoría de los actos administrativos a los actos unilaterales de la Administración. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Por los sujetos de los que emanan Acto Simple: Si procede de un sólo Órgano Administrativo, sea colegiado o unipersonal. Acto Complejo: Si en su producción intervienen dos o más Órganos Administrativos. Por la extensión de sus efectos Acto Singular: Si su destinatario es una sola persona (concesión de una pensión de jubilación, nombramiento de un Funcionario...). Acto General: Si tiene una pluralidad de destinatarios, bien sean éstos determinados o determinables (convocatoria de exámenes de Febrero en una Universidad) o imposibles de determinar a priori (convocatoria de unas oposiciones). Por los efectos jurídicos de su contenido Acto Negocial: Si sus efectos se derivan de la declaración de voluntad del Órgano que lo dicta (admisión, autorización, concesión, dispensa). Acto no Negocial: Si sus efectos se derivan directamente de la Ley y no de la voluntad del Órgano, quedando ésta constreñida a la ejecución de lo previsto en el ordenamiento (expedición de certificados, inscripción en Registros, etc.). Por su lugar en el Expediente Administrativo Acto Definitivo: Decide las cuestiones planteadas en el expediente poniendo normalmente fin a éste (Ej.: Denegación de una licencia urbanística). Acto de Trámite: Es aquél que no decide el fondo la cuestión ni da lugar a la terminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final (Ej.: Providencia para que pase el expediente a otro Órgano). Por los efectos que produce para el destinatario Acto Favorable: El destinatario es favorecido al ampliarse su patrimonio jurídico, otorgándole un derecho o liberándole de un deber (autorizaciones, concesiones, aprobaciones, dispensas,...). Acto de Gravamen: El destinatario ve restringido su patrimonio con imposición de cargas o reducción de facultades (sanciones, expropiaciones, etc.). Las fuentes del Derecho Administrativo... 7 IGNACIO G. CH.

8 Por la potestad ejercida al dictarlos Acto Reglado: Cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el Ordenamiento Jurídico, de forma que la Administración actúa sin juicio subjetivo posible, automáticamente. Se ejercita una potestad reglada. (Ej.: Jubilación de un Funcionario al llegar a la edad prevista, admisión a las pruebas de una oposición si se reúnen los requisitos señalados en la convocatoria, etc.). Acto Discrecional: Cuando alguno de sus elementos no está especificado por el ordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración, respetando en todo caso los límites establecidos por la norma habilitante. Se ejercita una potestad discrecional. La Administración no actúa automáticamente, sino que puede optar entre varias alternativas (Ej.: Otorgar una subvención o no otorgarla, construir una autopista o no construirla, etc.). Por sus efectos sobre situaciones jurídicas subjetivas Acto Constitutivo: Crea en la propia Administración o en los administrados nuevas situaciones jurídicas o produce, en su caso, la modificación o extinción de las existentes con anterioridad. (Ej.: Nombramiento de un Funcionario de carrera). Acto Declarativo: Se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin incidir sobre su contenido. (Ej.: Certificación académica). Por el modo de exteriorizarse Acto Expreso: Consiste en una manifestación de voluntad expresada por la Administración, normalmente en forma escrita. (Ej.: Resolución de un Recurso Administrativo). Acto Presunto: Se produce una ficción jurídica, puesto que no se produce ningún acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la Ley sustituye la voluntad inexistente por una de carácter positivo o negativo, dependiendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo de inactividad de la Administración ante una petición o solicitud, el solicitante puede entender, según los casos, que su petición ha sido aceptada o rechazada. El silencio administrativo se convierte, mediante esta ficción, en acto administrativo. Por la posibilidad de interponer Recurso Judicial Acto que pone fin a la Vía Administrativa o causa estado: Es aquél que agota la vía administrativa de manera que únicamente puede ser objeto de Recurso ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa. Acto que no pone fin a la Vía Administrativa: Aquél que puede ser impugnado ante la propia Administración. La doctrina alemana denomina actos administrativos de doble efecto a aquellos que son favorables para un sujeto y de gravamen para otro (Ej.: Expropiación a favor de un beneficiario particular; adjudicación de una plaza en un concurso, etc.). ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Elementos Subjetivos El sujeto del acto administrativo es un Órgano de la Administración. La validez de los actos administrativos requiere: 1. La competencia la constituye el conjunto de atribuciones que legalmente corresponde a un Órgano Administrativo. La doctrina suele distinguir tres tipos de competencia: 1 ) Territorial (por razón del territorio). 2 ) Funcional (por razón de la materia). 3 ) Jerárquica (por razón del grado jerárquico del Órgano). La competencia del Órgano es irrenunciable y se ejercerá por los Órganos que la tengan atribuida como propia, salvo en los casos de delegación o avocación en los términos previstos en las Leyes (Art. 8.1 de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén (Art de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). IGNACIO G. CH. 8 Las fuentes del Derecho Administrativo...

9 2. El titular del Órgano ha de carecer de vicios de la voluntad, que ha de ser exteriorizada y estar acorde la voluntad interna con la declarada. Elementos Objetivos Son los conformados por el contenido del acto, que es la declaración de voluntad (es el caso más frecuente), pero también de juicio, de conocimiento o de deseo. El contenido debe ser lícito, posible, determinado o determinable y adecuado al fin del acto. Dentro del contenido del acto la doctrina suele distinguir tres partes: a) Contenido esencial: Es el que necesariamente forma parte del acto y lo diferencia de los demás. b) Contenido natural o implícito: Aquellas cláusulas no expresas, pero sobreentendidas, porque el Ordenamiento Jurídico las supone en todos los actos de la misma especie, pero que pueden quedar excluidas por la propia declaración. c) Contenido eventual: Aquellas cláusulas que sólo existen si el Órgano Administrativo las introduce expresamente: plazo, condición y modo. Condición: Es un hecho futuro o incierto del cual se hace depender la eficacia del acto. Término: Fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finaliza (término final). Modo: Es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el acto, que no surtirá efectos hasta que dicha carga se realice (Ej.: La subvención solicitada se otorgará cuando el interesado realice determinadas mejoras en su Empresa o Industria). Elemento Final o Teleológico Los actos administrativos deben ir siempre dirigidos a un fin objetivo, señalado por el ordenamiento jurídico para cada sector de la actividad administrativa. Consiste en el interés público previsto por el legislador. La inadecuación entre este fin y los móviles particulares del Órgano Administrativo da lugar a la llamada desviación de poder, y determina la anulabilidad del acto. Elemento Causal Se refiere al por qué del acto, a la razón que lo justifica en cada caso. Mediante la motivación de los actos se puede controlar efectivamente la causa de los mismos, puesto que dicha técnica se concreta en la sucinta referencia a hechos y fundamentos de Derecho. Elemento Formal Es el conjunto de trámites y de formalidades por medio de los cuales se configura la voluntad administrativa. El vicio de forma, según su gravedad o trascendencia para el administrado, produce la nulidad o anulabilidad del acto. Por lo que respecta a la forma concreta y final del acto, los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia (Art de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.) En los casos en que los Órganos Administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del Órgano inferior o Funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la Autoridad de la que procede. Si se tratara de Resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido (Art de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.) Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el Órgano Las fuentes del Derecho Administrativo... 9 IGNACIO G. CH.

10 competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado (Art de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.) Tal y como se refleja en la propia Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, una de las principales novedades introducidas por la Ley de Procedimiento Administrativo Común tiene que ver con las notificaciones electrónicas, pues serán preferentes y se realizarán en la Sede Electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, en dicho texto, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un Portal de entrada. Así pues, la utilización de medios electrónicos en cuanto se refiere al elemento formal del acto administrativo, está vinculada al principio de responsabilidad y calidad en la veracidad y autenticidad de las informaciones y servicios ofrecidos por las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, así como al principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios electrónicos debe facilitar la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas. El acto administrativo, por tanto, no solamente admite la forma escrita, pues también se admite expresamente que las Administraciones Públicas puedan emitir válidamente por medios electrónicos los documentos administrativos, siempre que incorporen una o varias firmas electrónicas conforme a lo establecido legalmente. REFERENCIA A LOS REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: PRODUCCIÓN, CONTENIDO Y MOTIVACIÓN Producción y Contenido del Acto Administrativo (Art. 34 de la Ley 39/2015, de PAC-AP) 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el Órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el Ordenamiento Jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Motivación del Acto Administrativo (Art. 35 de la Ley 39/2015 de PAC-AP) Esta Ley establece la necesidad de que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho, los siguientes actos administrativos: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, Recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión. c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de Órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56, LPAC-AP. e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias. f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados. IGNACIO G. CH. 10 Las fuentes del Derecho Administrativo...

11 g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio. h) Las propuestas de Resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial. i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la Resolución que se adopte. 3. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La eficacia de los actos administrativos, aunque se halla vinculada a la cuestión previa de la validez, se refiere directamente a la cuestión de su aplicación, a la posibilidad de producir los resultados perseguidos por dicho acto. El principio general es que la eficacia de los actos administrativos comienza en el mismo momento en que se dictan. El Artículo 39 de la Ley 39/2015, de LPAC-AP establece que Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Eficacia Demorada: La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (Art LPAC-AP). Eficacia Retroactiva: Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas (Art LPAC-AP). Eficacia General: Las normas y actos dictados por los Órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los Órganos Administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración. (Art LPAC-AP). Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer Recurso Contencioso- Administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar Resolución. (Art LPAC-AP). Suspensión de la Ejecución: La interposición de cualquier Recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el Órgano a quien competa resolver el Recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley. Las fuentes del Derecho Administrativo IGNACIO G. CH.

12 (Art. 117 LPAC-AP): D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O G E N E R A L Igualmente, el artículo 108 LPAC-AP establece que, Iniciado el Procedimiento de Revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el Órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Validez de los Actos Administrativos La validez hace referencia a que el acto venga revestido de los requisitos legales precisos para que tenga viabilidad de aplicación. Como ya se indicaba en un apartado anterior, el artículo 39 de la LPAC-AP presume la validez de los actos administrativos sujetos a Derecho Administrativo, emanados de las Administraciones Públicas, produciéndose efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La Invalidez y sus Clases: Nulidad, Anulabilidad e Irregularidades no invalidantes Nulidad de Pleno Derecho (Art. 47 LPAC-AP): Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por Órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los Órganos Colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Anulabilidad (Art. 48 LPAC-AP): Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Límites a la Extensión de la Nulidad o Anulabilidad de los Actos: Transmisibilidad (Art. 49 LPAC-AP): La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el Procedimiento que sean independientes del primero. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. IGNACIO G. CH. 12 Las fuentes del Derecho Administrativo...

13 Conversión de Actos Viciados (Art. 50 LPAC-AP): Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Conservación de Actos y Trámites (Art. 51 LPAC-AP): El Órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. Convalidación (Art. 52 LPAC-AP): La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el Órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el Órgano competente. 4. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Los Recursos Administrativos son medios de impugnación cuya finalidad es abrir una vía de revisión de la actividad de la Administración ante la propia Administración a instancia de los particulares. La LPAC-AP en su Título V Capítulo II desarrolla el sistema de Recursos, estableciendo en primer lugar una serie de principios generales en la materia, para después distinguir entre tres Recursos distintos: el de Alzada, el Potestativo de Reposición y el Extraordinario de Revisión. EL SISTEMA DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CUESTIONES GENERALES Objeto y clases de Recursos (Art. 112 LPAC-AP) Contra las Resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el Procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los Recursos de Alzada y Potestativo de Reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la Resolución que ponga fin al Procedimiento. Las Leyes podrán sustituir el Recurso de Alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante Órganos Colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo Procedimiento Administrativo. En las mismas condiciones, el Recurso Potestativo de Reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los Órganos representativos electos establecidos por la Ley. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá Recurso en vía administrativa. Las fuentes del Derecho Administrativo IGNACIO G. CH.

14 Los Recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el Órgano que dictó dicha disposición. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. Actos que ponen fin a la Vía Administrativa (Art. 114 LPAC-AP) a) Las Resoluciones de los Recursos de Alzada. b) Las Resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo c) Las Resoluciones de los Órganos Administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La Resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La Resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo g) Las demás Resoluciones de Órganos Administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. Además, en el ámbito Estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y Resoluciones siguientes: a) Los actos administrativos de los miembros y Órganos del Gobierno. b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los Órganos de los que son titulares. c) Los emanados de los Órganos Directivos con nivel de Director General o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. d) En los Organismos Públicos y Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos Órganos de Dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus Estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa. Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el Recurso Extraordinario de Revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo (Art. 113 LPAC-AP). Interposición del Recurso (Art. 115 LPAC-AP) La interposición del Recurso deberá expresar: a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo. b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación. c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones. d) Órgano, Centro o Unidad Administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación. e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. El error o la ausencia de la calificación del Recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado. IGNACIO G. CH. 14 Las fuentes del Derecho Administrativo...

15 Causas de Inadmisión del Recurso (Art. 116 LPAC-AP) Serán causas de inadmisión las siguientes: a) Ser incompetente el Órgano Administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El Recurso deberá remitirse al Órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. b) Carecer de legitimación el recurrente. c) Tratarse de un acto no susceptible de Recurso. d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del Recurso. e) Carecer el Recurso manifiestamente de fundamento. Suspensión de la Ejecución (Art. 117 LPAC-AP): La interposición de cualquier Recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el Órgano a quien competa resolver el Recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el Registro Electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el Órgano a quien competa resolver el Recurso no ha dictado y notificado Resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente. La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía Contencioso- Administrativa. Si el interesado interpusiera Recurso Contencioso-Administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. Cuando el Recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó. Audiencia a los Interesados (Art. 118 LPAC-AP) Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. Las fuentes del Derecho Administrativo IGNACIO G. CH.