LAS COMPETENCIAS DE SEGURIDAD EN LAS INSTALACIONES PORTUARIAS

Transcripción

1 LAS COMPETENCIAS DE SEGURIDAD EN LAS INSTALACIONES PORTUARIAS Las instalaciones portuarias y el término municipal Recientemente se han presentado en varios organismos y foros una serie de propuestas por parte de representantes y responsables del Cuerpo de la Guardia Civil, las cuales implicarían una modificación, no solo de los aspectos competenciales de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en dichas instalaciones, sino que también afectarían a las competencias de la Administración Local, no solo de las relacionadas con los servicios de seguridad y de emergencias municipales (Cuerpo de la Policía Local, Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento y Servicio Municipal de Protección Civil), sino que también afectaría a otras Áreas de Gobierno Municipal (Urbanismo, Infraestructuras, Hacienda, etc.) Se incluyen a continuación una serie de consideraciones, basadas en la documentación que se cita, con las cuales se pretende dejar claro que el dominio público portuario forma parte del término municipal, y por tanto que la Administración Local posee competencias sobre el mismo; las propuestas presentadas por el Cuerpo de la Guardia Civil se basan en la consideración de que las instalaciones portuarias (o por decirlo de otra manera, que el dominio público portuario) no forma parte del término municipal. 1.PUERTOS - TERMINO MUNICIPAL Anales de la Abogacía General del Estado - Núm. 2003, Enero 2005 Abogacía General del Estado (extracto) Consulta sobre competencias de las Autoridades Portuarias en materia de extinción de incendios producidos en la zona de servicios de los puertos. Examen del artículo 66 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y Marina Mercante (LPMM) y artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL). Concurrencia y conciliación de competencias autonómicas y locales en el dominio público marítimo-terrestre; confirmación del anterior criterio por el Real Decreto 958/2002, de 13 de septiembre. Abogacía del Estado» DERECHO ADMINISTRATIVO» Puertos "Consulta sobre competencias de las Autoridades Portuarias en materia de extinción de incendios producidos en la zona de servicios de los puertos. 1

2 Examen del artículo 66 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y Marina Mercante (LPMM) y artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL). Concurrencia y conciliación de competencias autonómicas y locales en el dominio público marítimo-terrestre; confirmación del anterior criterio por el Real Decreto 958/2002, de 13 de septiembre 1". 2

3 ANTECEDENTES 1. En relación con la cuestión reseñada en el encabezamiento del presente informe, la Asesoría Jurídica del Ente Público Puertos del Estado emitió, con fecha 27 de enero de 2003, a petición del Presidente de la Autoridad Portuaria de Vigo, un informe en el que se sientan las siguientes conclusiones: «Primera. La normativa de régimen local atribuye al Municipio la competencia de protección civil y prevención y extinción de incendios. En el caso de municipios con población superior a habitantes se trata de una competencia obligatoria. Segunda. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo ha reiterado, en sucesivos pronunciamientos, que el territorio nacional no se distribuye en términos municipales de una parte, y de otra, en territorios o bienes de dominio público, sino sólo en términos municipales, por tanto, los puertos, aunque sean bienes de dominio público, forman parte del término municipal y, en consecuencia, están incursos en la esfera de atribuciones del Ente local. 1 Dictamen de la Abogacía General del Estado de 25 de febrero de 2003 (ref.: A. G. Entes Públicos 11/03). Ponente: M.ª Jesús Prieto Jiménez Tercera. La Autoridad Portuaria debe prestar el servicio portuario de extinción de incendios en la superficie de agua de la zona de servicio del puerto, y el Ayuntamiento está obligado legalmente a prestar dicho servicio en las superficies terrestres de la zona de servicio del puerto, por cuanto su término municipal termina donde empieza la superficie de agua de la zona de servicio del puerto.» 2. Abogacía Tales servicios se deben prestar por el municipio en el correspondiente término municipal que delimita el territorio sobre el que esta entidad local ejerce sus competencias (art. 12 de la LBRL) y que, de acuerdo con la jurisprudencial del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional y con la doctrina del Consejo de Estado citada por el informe de la Asesoría Jurídica de Puertos del Estado (STS de 17 de marzo de 1980, SSTC 77/1984, 103/1988, 27/1988 y 149/1991, y dictámenes del Consejo de Estado de 10 de mayo de 1952 y 14 de febrero de 1957), incluye los terrenos que legalmente integran el dominio público marítimoterrestre estatal, entre ellos los afectados a puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal (art de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas), que constituyen el denominado dominio público portuario estatal (art. 14 de la LPMM) y que por ello se han de entender comprendidos dentro del ámbito territorial sobre el que el municipio ejercita sus competencias 2.CONSTITUCION. Según el artículo 137 de la Constitución, el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, siendo el municipio la Entidad local básica de la organización territorial del Estado (...) cuya competencia la ejercen en su territorio o término municipal. La Constitución establece que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan» (art. 137). El municipio es la Entidad local básica de la organización territorial del Estado (arts. 1 y 3

4 11 de la Ley 7/85, de 2 de abril), cuya competencia la ejerce en su territorio o «término municipal» (art. 12 de la Ley 7/85 y RD 1690/1986, de 11 de julio, que aprobó el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales). Sobre la base de la agrupación de municipios se constituyen las provincias (art. 141 CE y art. 31 de la Ley 7/85), y en base a las provincias, o en su caso los territorios insulares, se han constituido las Comunidades Autónomas (artículo 143 CE). Todo el territorio nacional, por tanto, se divide en términos municipales, de modo que no quedan espacios territoriales que no forman parte de alguno de ellos 3.Ley 7/1985, REGULADORA DE BASES DEL REGIMEN LOCAL TÍTULO II. EL MUNICIPIO. Artículo El Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. 2. Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización. CAPÍTULO I. TERRITORIO Y POBLACIÓN Artículo El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias. 2. Cada municipio pertenecerá a una sola provincia. P. G. O. M. (PLAN GENERAL DE ORDENACION MUNICIPAL) Otro ejemplo es el Plan General de Ordenación Municipal, en estos se incluye el suelo urbano delimitado y el término municipal que corresponde al Ayuntamiento correspondiente En este caso a modo de ejemplo se incluye el plano incluido en el actual PGOM de A Coruña, en el cual puede observarse que el territorio correspondiente a las instalaciones portuarias pertenece al término municipal de A Coruña. 4. AMBITOS COMPETENCIALES DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD Y SERVICIOS DE EMERGENCIAS LEY ORGANICA 2/ 1986 DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD Las competencias de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad están establecidas en la Ley Orgánica 2/ 1986, en ella se establecen dos tipos de competencias, las recogidas en el articulo que son las de tipo general, con una distribución territorial (Cuerpo nacional de Policía en capitales de provincia y en términos municipales y núcleos urbanos que el Gobierno determine; Cuerpo de la Guardia Civil el resto del territorio nacional y en el mar territorial), y las recogidas en el mismo articulo 12. que son de tipo material (donde se asigna al Cuerpo de la Guardia Civil la de custodia de...puertos,..) 4

5 En la misma Ley Orgánica se incluyen las competencias de los Cuerpos de Policía local, articulo 53, además de la Ley 4/ 2007 de coordinación de Policías Locales de Galicia, donde se incluyen las competencias de las Policías Locales, fundamentalmente en cuanto a la regulación, ordenación, señalización, denuncia de infracciones y dirección del tráfico en el suelo urbano legalmente delimitado LEY DE BASES DEL REGIMEN LOCAL Aunque no pertenezcan a las F. C. S. es preciso considerar también las funciones que tienen dentro del término municipal los servicios de emergencia, ya que la Ley de bases del Régimen Local en su artículo 25 indica que el Municipio ejercerá competencias en los términos que establezca la legislación de las CC. AA. En las materias de ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, las de Protección Civil y las de prevención y extinción de incendios. Por otra parte, en el caso de la CC. AA. de Galicia, la Ley 5/ 2007 de emergencias de Galicia (normativa por tanto de referencia según lo anterior), indica en su articulo 27 que los Municipios de mas de habitantes deben de crear el Servicio municipal de Protección Civil y gestión de emergencias y el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento 4.3. ZONAS RESTRINGIDAS Con respecto a las denominadas Zonas restringidas, recordar que existe una Instrucción de Secretaría de Estado de Seguridad del año 2006 en la cual especifica que las Zonas restringidas son aquellas en las cuales se ha determinado un riesgo de comisión de atentado terrorista que hace que requiera una especial protección y que cuenta con dichas medidas de protección incluidos controles de acceso específicos y a las cuales solo puede acceder el personal que este debidamente autorizado y acreditado; es decir, se trata de unas zonas especificas dentro de la instalación portuaria, y no de toda la instalación portuaria (por lo que no debería de confundirse el concepto de zona restringida con el de una zona de acceso restringido o controlado). 5.COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRÁFICO Y SEGURIDAD VIAL Con respecto a las competencias sobre tráfico y seguridad vial, las cuales también han sido objeto de controversia en varias ciudades de las que cuentan con instalaciones portuarias, señalar lo siguiente: Eh el RDL 2/ 2011, en su artículo 25 y 26 se señalan las competencias y funciones de las Autoridades Portuarias, dentro de ellas se incluyen, en este aspecto las siguientes: Art. 25.d) Ordenar los usos de la zona de servicio del puerto, y planificar y programar su desarrollo, de acuerdo con los instrumentos de ordenación del territorio y de planificación urbanística aprobados. j) Controlar en el ámbito portuario, el cumplimiento de la normativa que afecte a la admisión, manipulación y almacenamiento de mercancías peligrosas, al igual que los sistemas de seguridad y de protección ante acciones terroristas y antisociales, contra incendios y de prevención y control de emergencias en los términos establecidos por la normativa sobre protección civil, sin perjuicio de las competencias que correspondan a 5

6 otros órganos de las Administraciones públicas, así como colaborar con las Administraciones competentes sobre protección civil, prevención y extinción de incendios, salvamento y lucha contra la contaminación. Artículo 296. Servicio de policía portuaria. 1. Las funciones de policía especial, enunciadas en el artículo 4.1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, atribuidas a la Autoridad Portuaria por la presente ley, corresponden a su Consejo de Administración. 2. Dichas funciones serán ejercidas, en la forma que determine el Reglamento de Explotación y Policía, por el personal de la Autoridad Portuaria, debidamente cualificado y adscrito al Servicio de Policía, a cuyo efecto tendrá la consideración de agente de la autoridad de la Administración portuaria en el ejercicio de las potestades públicas recogidas en la presente ley, sin perjuicio de la obligación de colaborar siempre que sea preciso con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Ley 1/ Artículo En las materias sujetas a potestades administrativas de Policía especial no atribuidas expresamente a Órganos dependientes del Ministerio del Interior, estos solo podrán intervenir en la medida necesaria para asegurar la consecución de las finalidades previstas en el apartado 2 del artículo 1. Artículo De conformidad con lo dispuesto en los artículos y 104 de la Constitución corresponde al Gobierno, a través de las autoridades y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, crear y mantener las condiciones adecuadas a tal efecto, y remover los obstáculos que lo impidan, sin perjuicio de las facultades y deberes de otros poderes públicos. 2. Esta competencia comprende el ejercicio de las potestades administrativas previstas en esta Ley, con la finalidad de asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como la de prevenir la comisión de delitos y faltas Como puede observarse, la Policía Portuaria tiene las funciones de policía especial contenidas en el artículo 4.1. de la Ley 1/ 1992, el cual remite al articulo 1. Apartado 2, en el cual se incluyen únicamente las de asegurar: - La convivencia ciudadana - La erradicación de la violencia - La utilización pacífica de las vías y espacios públicos - Prevenir la comisión de delitos y faltas Es decir incluye las funciones de asegurar la utilización pacifica de las vías públicas. A este respecto recordar que la L. O. 2/ 1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en su articulado asigna a los Cuerpos de la Policía Local las funciones de ordenar, señalizar y dirigir el tráfico, así como instruir atestados por accidentes de circulación; por otra parte en la Ley 4/ 2007 de coordinación de Policías Locales de Galicia especifica mas claramente que les corresponde a los Cuerpos de la Policía Local ordenar, regular, señalizar, denunciar infracciones y dirigir el tráfico en el ámbito de su competencia. En cuanto a las competencias de los Municipios en cuanto a la seguridad vial y el tráfico se encuentran claramente indicadas en la normativa sobre Seguridad Vial, ya que se atribuyen a los Municipios la ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la 6

7 denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración 6.COMPETENCIAS EN LAS ZONAS DE AGUA Avanzando en temas relacionados con la seguridad y las emergencias en las instalaciones portuarias, sería tal vez hora de proceder a un estudio de las competencias en las laminas de agua, puesto que como indica el informe propuesta del representante del Cuerpo de la Guardia Civil este tiene competencias en el mar territorial, habría por tanto que comprobar la delimitación entre el mar territorial y las aguas interiores (medidas a partir de las líneas de base), puesto que ello podría también producir una modificación de los planes de protección de las instalaciones portuarias, como es el caso de la Autoridad Portuaria de a Coruña, y de otras similares al estar situadas dentro de escotaduras: golfos y rías o en tramos fluviales. A este respecto recordar que en España el mar territorial esta definido por Ley: El límite interior del mar territorial viene determinado por la línea de la bajamar escorada y, en su caso, por las líneas de base rectas que sean estableadas por el Gobierno.. El límite exterior del mar territorial estará determinado por una línea trazada de modo que los puntos que la constituyen se encuentren a una distancia de doce millas náuticas de los puntos más próximos de las líneas de base a que se refiere el artículo anterior CONSIDERACIONES SOBRE COMPETENCIAS EN SEGURIDAD EN LAS INSTALACIONES PORTUARIAS La propuesta referida al inicio del presente parte de la base de considerar lo siguiente: - Dado que el RDL 2/ 2011 establece el dominio publico portuario y que las Autoridades Portuarias ejercen sus competencias en la zona de servicio del puerto - Que según la Ley de Bases del Régimen Local, término municipal es aquel en el cual los Ayuntamientos ejercen sus competencias - El Ayuntamiento/ la Administración Local no ejerce competencias en el dominio publico portuario. - Por tanto el dominio publico portuario se encuentra excluido del termino municipal Evidentemente no se trata de un razonamiento ni lógico ni ajustado a derecho, puesto que aún cuando los dos primeros puntos son adecuados y ciertos, de ellos no se puede inferir el tercero, ya que los Ayuntamientos si que ejercen competencias en el dominio público portuario, por lo que tampoco podría inferirse el cuarto de los supuestos. Más allá de otras consideraciones, y como se mencionaba al inicio, tanto la Abogacía del Estado (dictamen realizado a solicitud de Puertos del Estado), como el Plan General de Ordenación del Municipio, como la propia Constitución, indican que el dominio publico portuario pertenece al termino municipal 7

8 Por tanto: - Las competencias de tipo territorial son las que se establecen en la L. O. 2/ 1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, articulo (en la cual se incluyen además de las del Cuerpo de la Guardia Civil, las del Cuerpo Nacional de Policía y las de los Cuerpos de Policía Local). Y las de tipo funcional (custodia del puerto) las establecidas en la LO 2/ 1986 articulo 12 [Diccionario de la RAE: custodiar es la acción y efecto de custodiar; Custodiar: guardar con cuidado y vigilancia; Guardar: tener cuidado de algo, vigilarlo y defenderlo), por lo que custodiar el puerto no implica una asunción de todas las funciones genéricas establecidas en la LO 2/ 1986, sino únicamente vigilar el puerto y defenderlo. - La propuesta del Cuerpo de la Guardia Civil parte de una consideración errónea como es la de que el dominio publico portuario no pertenece al termino municipal (considerando además que una norma con rango de Real Decreto Legislativo nunca podría modificar normas de rango superior como lo establecido en la Constitución, o en la Ley de Bases del régimen Local) - Las competencias de los servicios de seguridad y de emergencias municipales se ejercen de manera general en el termino municipal entendiéndose este como el territorio delimitado en el PGOM y teniendo como limite el inicio de la superficie de agua en el caso de las instalaciones portuarias. Las competencias de los Cuerpos de la Policía Local incluyen las de ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración; al no estar incluidas dichas funciones (denuncia de infracciones y confección de atestados por accidentes) a la Policía Portuaria, puesto que no figuran dentro de lo contemplado en el articulo correspondiente de la Ley 1/ 1992, estas le corresponden en exclusiva a los Cuerpos de la Policía Local. Por lo que respecta a los servicios de emergencias municipales (incluyendo el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento y el Servicio Municipal de Protección Civil y gestión de emergencias), estos también tienen competencias en sus ámbitos respectivos en el termino municipal, entendido por tal el territorio hasta el inicio de la superficie de agua. A Coruña, 22 de octubre de

9 ANEXO A CORUÑA TERMINO MUNICIPAL SEGÚN EL P.G.O.M. 9