La ley singular frente a la legislación general sobre entidades del sector público. Especialidad, huida o pillados en el intento?

Transcripción

1 La ley singular frente a la legislación general sobre entidades del sector público. Especialidad, huida o pillados en el intento? Albert Capelleras González 1

2 Índice 1. La ley singular: concepto y doctrina constitucional 2. Aplicación de los criterios jurisprudenciales sobre la ley singular en el ámbito de la organización de las Administraciones públicas y de las entidades del sector público 3. Los consorcios legales frente a la nueva regulación general de los consorcios 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) 5. Reflexión final 2

3 1. La ley singular: concepto y doctrina constitucional STC 166/1986 (RUMASA) Las leyes singulares son aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro La resistencia conceptual que, en principio, suscitó esta clase de Leyes se encuentra actualmente superada por la moderna doctrina científica, según la cual, el dogma de la generalidad de la Ley no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar, con valor de Ley, preceptos específicos para supuestos únicos o sujetos concretos. 3

4 1. La ley singular: concepto y doctrina constitucional / Límites de la ley singular: - No puede limitar los derechos fundamentales. - Debe respetar el principio de igualdad. - Debe aplicarse el test de razonabilidad y proporcionalidad de la ley respecto al supuesto de hecho sobre el que se proyecta. - La opción de la ley singular debe estar justificada. - Debe preservarse la garantía del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos afectados. 4

5 2. Aplicación de los criterios jurisprudenciales sobre la ley singular en el ámbito de la organización de las Administraciones públicas y de las entidades del sector público Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalitat núm. 189, de 28 de diciembre de 1993 (proyecto de ley de creación del municipio de Badia) - Concluye que la ley cumple los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional respecto de la existencia de una situación concreta y singular y de razonabilidad y proporcionalidad de la ley al supuesto de hecho concreto planteado. - Para llegar a esta conclusión toma como base, entre otros elementos, la justificación contenida en la exposición de motivos del proyecto de ley. - Se trata de una Ley singular amparada por una ley general previa. 5

6 2. Aplicación de los criterios jurisprudenciales sobre la ley singular en el ámbito de la organización de las Administraciones públicas y de las entidades del sector público / Otras leyes singulares amparadas por leyes generales previas: - Organismos públicos dependientes de la Administración (art. 91 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público). 6

7 2. Aplicación de los criterios jurisprudenciales sobre la ley singular en el ámbito de la organización de las Administraciones públicas y de las entidades del sector público / Ejemplos de Leyes singulares no amparadas por leyes generales previas: - DA 25ª TRLCSP: TRAGSA - DA 10ª Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones públicas: SEGIPSA En estos dos casos, la regulación singular introduce un requisito no previsto en la regulación general de las encomiendas de gestión (tarifas no superiores a los costes) 7

8 3. Los consorcios legales frente a la nueva regulación general de los consorcios Un consorcio se crea por el concurso de voluntades de los futuros entes consorciados. Sin embargo, en algunos casos esto no es así, y son creados por ley: son los denominados "consorcios legales". 8

9 3. Los consorcios legales frente a la nueva regulación general de los consorcios / Ley 22/1998, de 30 de septiembre, de la Carta Municipal de Barcelona (art. 61.1): - Consorcio de la vivienda. - Consorcio de servicios sociales. - Consorcio de educación. Composición órgano de gobierno: 3/5 Generalitat, 2/5 Ayuntamiento. - Consorcio sanitario de Barcelona: creado por Ley 11/1995, del 29 de septiembre, de modificación de la Ley 15/1990, de 9 de julio, de ordenación sanitaria de Cataluña. Composición órgano de gobierno: 6 Generalitat, 4 Ayuntamiento. 9

10 3. Los consorcios legales frente a la nueva regulación general de los consorcios / Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña (DA 3) Los consorcios legales regulados en la Ley de la Carta municipal de Barcelona, se rigen por su normativa específica y solo aplican la regulación general de los consorcios contenidas en aquella Ley con carácter supletorio. LRSAL (DA 5ª) Las disposiciones de esta Ley son de aplicación a los municipios de Madrid y Barcelona, sin perjuicio de las particularidades de su legislación específica y con estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 10

11 3. Los consorcios legales frente a la nueva regulación general de los consorcios / Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP) Los organismos y entidades vinculados o dependientes de la Administración autonómica y local se regirán por las disposiciones básicas de esta ley que les resulten de aplicación, y en particular, por lo dispuesto en los Capítulos I y VI y en los artículos 129 y 134, así como por la normativa propia de la Administración a la que se adscriban. DA 4ª, DT 2ª, DF 17ª.2. Aunque aplicables al sector público estatal, evidencian la voluntad de la ley de aplicarse a todas las entidades de éste, incluidos los consorcios legales. 11

12 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) Ley 3/1995, de 6 de abril, de reconocimiento de la Universitat Oberta de Catalunya (art. 7) - Precio de matrícula establecido por decreto de la Generalitat. - Subvención anual con cargo al presupuesto de la Generalitat - Control de las actividades de la UOC por el Parlamento de Cataluña - Control financiero bajo la dirección de la Intervención General de la Generalitat. - Patronato y Consejo de la FUOC regulados por ley y por decreto -Nombramiento y el cese del rector ratificado por el Gobierno de la Generalitat. 12

13 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) / Se reconoce a la UOC como si fuera privada, pero con una regulación específica que la aproxima notablemente a las universidades públicas. Además, se regula por ley la organización y el funcionamiento de una fundación, aspectos que, de conformidad con la legislación general de fundaciones, deben regularse en los estatutos. 13

14 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) / Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público (art. 144) Composición del Patronato de la FUOC: a) Un representante de la Federación Catalana de Cajas de Ahorros, o la entidad que la suceda, un representante de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona, y un representante del Institut d'estudis Catalans. b) 3 patronos designados por una comisión compuesta por las entidades anteriormente mencionadas entre personas físicas o jurídicas, de relevancia en los ámbitos social, cultural, científico o profesional, que no pertenezcan al sector público. c) 5 patronos designados por el Gobierno de la Generalitat. El Patronato puede acordar, por una mayoría de dos tercios, la modificación de esta composición. 14

15 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) / Ley 18/2010, de 7 de junio, de lasindicatura de Cuentas (art.3, ámbito de aplicaciónsubjetivo) b) El sector público de Cataluña, formado por: Primero. La Administración de la Generalidad. Segundo. La Administración local de Cataluña. Tercero. Los organismos, las entidades, las sociedades mercantiles, las fundaciones del sector público, los consorcios y, en general, cualquier persona jurídica bajo cualquier modalidad admitida en derecho, si está participada o financiada mayoritariamente de forma directa o indirecta por la Generalidad, por las corporaciones locales o por las universidades públicas catalanas, o si su participación minoritaria sumada implica, en un mismo ente, participación mayoritaria. Cuarto. Las universidades públicas de Cataluña y los órganos y las entidades que dependen de las mismas. 15

16 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) / 1ª posibilidad: fundación del sector público. Esta categoría se suprimió en Cataluña en la Ley 7/2012, de 15 de junio, de modificación del libro tercero del Código civil. Aplicación supletoria del artículo 44 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de fundaciones (actualmente derogado y sustituido por el de la LRJSP). b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades [entes del sector público estatal] Caso de la FUOC 16

17 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) / 2ª posibilidad: entidad participada o financiada mayoritariamente de forma directa o indirecta por la Generalidad Debe entenderse participación mayoritaria como control efectivo, no necesariamente mayoría en el órgano de gobierno (moción del Tribunal de Cuentas , Reglamento SEC 2010, legislación mercantil). Este control efectivo se da en el caso de la FUOC, de acuerdo con la ley singular que la regula. Pero incluso si se tiene en cuenta exclusivamente la composición del Patronato, puede concluirse que no hay una pérdida de mayoría real (solo formal): esta composición se establece en una ley que tiene su origen en la iniciativa legislativa del Gobierno, y sólo puede ser modificada con la participación del Gobierno (mayoría de 2/3) o bien con la modificación de la ley. 17

18 4. La ley singular en el caso de la Fundación Universitat Oberta de Catalunya (FUOC) / Establecido que la FUOC podrá ser objeto de fiscalización, las distintas regulaciones que afectan a las entidades del sector público les serán de aplicación en función del supuesto de hecho descrito en la norma. - TRLCSP: art. 3.1.f -fundación del sector público- y 3.3.b -control de la gestión por el poder adjudicador-. - Medidas en materia de personal o de contención del gasto de las leyes de presupuestos: se aplicarán a la FUOC aquellas que afecten a las fundaciones del sector público, o, en su defecto, a las que se refieran genéricamente a las entidades controladas por otra Administración o entidad del sector público, o a las participadas mayoritariamente por éstas (salvo que la norma establezca de forma explícita un criterio de participación mayoritario meramente formal). 18

19 5. Reflexión final Los límites a la ley singular adquieren mayor fuerza con los principios de buena regulación que distintas leyes, estatales y autonómicas, exigen desde hace ya algunos años en la elaboración de proyectos normativos, y que se enmarcan en la llamada Better Regulation (promovida por la OCDE, la UE y otras instancias). Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (art. 129, principios de buena regulación) - Principio de necesidad y eficacia (art ): la iniciativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. - Principio de proporcionalidad (art ): la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma (apartado 3). Sería deseable que las nuevas herramientas para la elaboración de normas puedan facilitar "pillar en el intento" a quienes pretendan establecer regímenes singulares no justificados, especialmente si su única finalidad es la huida del derecho aplicable. 19

20 Moltes gràcies per la seva atenció! 20