REFORMA CONSTITUCIONAL DE

Transcripción

1 RED DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN (RTA) OSCAR MAURICIO GUERRA FORD REFORMA CONSTITUCIONAL DE TRANSPARENCIA Y SUS LEYES REGLAMENTARIAS ABRIL DE 2015

2 Presentación El proceso de la reforma constitucional del 2014 en materia de transparencia y acceso a la información ha sido inédito en este país, toda vez que, desde el principio, tuvo el acompañamiento de académicos, organizaciones de la sociedad civil y órganos garantes de transparencia, los cuales coadyuvaron a consolidar el contenido del texto constitucional. Esta reforma plantea la creación de un marco normativo nacional para la defensa del derecho de acceso a la información y el cumplimiento de las obligaciones de transparencia por parte de las instituciones públicas. Para tal efecto, el Congreso expedirá leyes generales que reglamentarán el ejercicio de los derechos de acceso a la información y de protección de datos personales, así como de la administración de los archivos públicos. Estas leyes generales establecerán altos estándares que deberán ser replicados en las legislaciones federal y locales.

3 Antecedentes Antecedentes de la creación de la LFTAIPG Mayo de 2001 Grupo Oaxaca (seminario de Derecho a la Información y Reforma Democrática) Septiembre de 2001 Consulta Pública Diciembre de 2001 Iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Información (iniciativa del grupo Oaxaca) PRI, PRD, PT y Convergencia. 24 y 30 de abril de 2002 Aprobación por la Cámara de Diputados y Senadores.

4 Antecedentes Por su parte, cada entidad federativa publicó su respectiva ley de transparencia; sin embargo, la falta de una normatividad guía para su elaboración llevó a una heterogeneidad de contenido (6) 2003 (8) 2004 (9) 2005 (6) 2006 (3) 2007 (1) Jalisco Nuevo León México Sonora Oaxaca Tabasco Sinaloa Durango Quintana Roo Baja California Sur Chiapas Federal Colima Yucatán Campeche Hidalgo Aguascalientes San Luis Potosí Veracruz Baja California Michoacán Distrito Federal Nayarit Guerrero Querétaro Guanajuato Zacatecas Chihuahua Morelos Tlaxcala Coahuila Puebla Tamaulipas PRIMERA GENERACIÓN DE LEYES

5 Antecedentes Esta situación dio paso a la reforma constitucional de 2007 Se adicionó un párrafo y siete fracciones al artículo 6º: Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información es pública la información podrá ser reservada sólo en los términos que marcan las leyes deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. II. III. IV. Protección de la vida privada y los datos personales No acreditación de interés jurídico. Derechos ARCO. Mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. V. Obligación de preservar sus documentos en archivos y de publicar indicadores de gestión VI. Publicar información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. Sanciones en caso de incumplimiento.

6 Antecedentes Escenario después de la reforma constitucional de 2007 (SEGUNDA GENERACIÓN DE LEYES): Plazos de respuesta de solicitudes dispares, que normalmente van desde los 5 días hábiles hasta los 20; si hay prevención y ampliación, los plazos se disparan de los 10 hasta los 50 días hábiles. Procedimientos para resolver inconformidades totalmente heterogéneos (seis formas distintas); y plazos distintos con periodos de 7 a 55 días en condiciones normales, con prevención y ampliación, de 14 a 105 días hábiles. Solo el 64% de las leyes cumplen con la obligación de publicar indicadores de gestión. 7 leyes no cumplen con la obligación de publicar los recursos públicos otorgados a personas físicas y morales. 4 estados no cuentan con normatividad de archivos con jerarquía de Ley. De los 33 órganos garantes, 20 cuentan con autonomía constitucional, 9 con autonomía por ley y 4 son organismos descentralizados del Ejecutivo. Diversidad en la duración del cargo de comisionados y distintos procedimientos para nombrarlos (discrecionalidad de las autoridades).

7 Antecedentes 3 distintos procedimientos para sancionar incumplimientos: 1) de forma directa, 2) con vista a los órganos de control y 3) mixta (ambas formas). La mayoría de los órganos no evalúa el cumplimiento de la ley de forma sistemática y con criterios específicos. La mayor parte de los órganos garantes no cuenta con programas integrales de capacitación para servidores públicos. Solo 11 entidades federativas cuentan con ley específica de protección de datos personales, además de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares. El presupuesto asignado a los órganos garantes es muy dispar, mientras unos órganos reciben entre 1.79 y 2.16 pesos por habitante, otros reciben más de 20 pesos. Respecto a las solicitudes de información, en 2013 solo cinco entidades concentraron el 63.5% del total de solicitudes; en cambio, 18 estados (la mitad) apenas alcanzaron el 17.1% del total. El porcentaje de solicitudes con recursos de revisión oscila entre el rango de 0.1% y 18.2% (en 2013).

8 Reforma constitucional 2014 Lo anterior propició la reforma constitucional de 2014 en la materia, para fortalecer el derecho de acceso a la información y de los organismos que garantizan su ejercicio. FORTALECIMIENTO Acceso a la Información Leyes de las entidades federativas Órganos garantes de transparencia TERCERA GENERACIÓN DE LEYES

9 Iniciativas para la Reforma constitucional Derivado de la insistencia de la sociedad organizada, los organismos garantes de la COMAIP, intelectuales, personajes políticos y la sociedad en general, las principales fuerzas políticas en el Senado presentaron iniciativas de reforma constitucional, que las comisiones unidas de Puntos Constitucionales, de Estudios Legislativos Primera, de Gobernación y de Anticorrupción y Participación Ciudadana de la Cámara de Senadores se encargaron de integrar en un dictamen consensado por las tres posiciones. PRI-PVEM PRD PAN Dictamen o Minuta

10 Contenido de la Minuta del Senado Se otorga autonomía constitucional a todos los organismo garantes de transparencia. El organismo federal tendrá competencia sobre todos los sujetos obligados de los tres poderes de la Unión, los órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos, con excepción de la SCJN. Se especifican con claridad todos los sujetos obligados. Se establece que los sujetos obligados deben documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Todos los organismos garantes del país se instituyen como organismos especializados e imparciales, y contarán con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena autonomía técnica, de gestión, para proponer su proyecto de presupuesto y determinar su organización interna. El organismo federal conocerá de los recursos de inconformidad en contra de las resoluciones de los organismos de las entidades federativas.

11 Contenido de la Minuta del Senado El organismo federal tendrá la facultad de atraer recursos de revisión, ya sea de oficio o a petición de los organismos garantes de las entidades federativas. Las resoluciones del organismo federal son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. Se otorga al organismo federal la facultad para interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Los organismos de las entidades federativas podrán interponer acciones de inconstitucionalidad. El pleno del organismo federal se integrará con siete comisionados, designados por el Senado, con una duración en el cargo de siete años. El presidente de la República podrá objetar los nombramientos. El comisionado presidente será designado por los propios comisionados. Se establecerá un consejo consultivo con diez consejeros elegidos por la Cámara de Senadores. Se expedirán tres leyes generales en materia de transparencia, protección de datos personales y archivos.

12 Proceso de deliberación en la Cámara de Diputados Senado de la República Cámara de Diputados El Senado remite la Minuta a la Cámara de Diputados en diciembre de 2012 Hubo en estos meses un proceso deliberativo y algunos intentos por restarle al contenido de la reforma Finalmente, en el periodo extraordinario de sesiones, realizado los días 21 al 23 de agosto, la Cámara de Diputados discutió la reforma y, finalmente, el 22 de agosto de 2013 se remitió la Minuta de Proyecto de Decreto a la Cámara de Senadores.

13 Contenido del dictamen de la Cámara de Diputados Diferencias respecto de la Minuta de la Cámara de Senadores: Se agrega una fracción VIII, en lugar del apartado B, la cual modifica un poco la redacción del senado, entre otras cosas, se elimina el concepto de imparcialidad: VIII. La Federación, contará con un organismo autónomo, especializado, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, en los términos que establezca la ley. Se agregan los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad.

14 Contenido del dictamen de la Cámara de Diputados Se incluye la facultad del Consejero Jurídico del Gobierno para interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, solo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia. Se señalan los requisitos que deberán cumplir los comisionados del organismo garante federal, previstos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de la Constitución. Se elimina la posibilidad de controversias constitucionales entre el organismo garante y el Ejecutivo Federal, y entre el organismo garante y el Banxico. En el artículo 116, fracción VIII, no se contemplan los conceptos de imparcialidad, especialidad y colegialidad de los organismos garantes de las entidades federativas. Solo se menciona que deberán ajustarse a lo previsto en la ley general. Se abre la posibilidad para que los comisionados del IFAI en funciones en ese momento puedan formar parte del nuevo organismo garante (finalmente esto no ocurrió), y se especifican los periodos de los encargos que ocuparán los comisionados que sustituyan a los actuales.

15 Contenido final de la reforma constitucional de 2014 Aspectos relevantes de la reforma promulgada el 7 de febrero de 2014: Autonomía constitucional para todos los órganos garantes de la transparencia. Expedición de leyes generales en materia de transparencia y acceso a la información, protección de datos personales y archivos. El organismo garante federal autónomo tiene competencia para conocer asuntos de los tres poderes y órganos autónomos del ámbito federal, con excepción de la SCJN. El organismo garante federal será una segunda instancia para los ciudadanos inconformes con las resoluciones de los órganos locales. El organismo garante federal tendrá la facultad de atraer los asuntos relevantes de los estados. Las resoluciones de los órganos garantes son definitivas e inatacables para los sujetos obligados.

16 Reforma constitucional de 2014 Los integrantes del órgano federal fueron designados por el Senado. El órgano federal tiene la capacidad para interponer controversias constitucionales. Capacidad de todos los órganos garantes autónomos para interponer acciones de inconstitucionalidad en sus respectivos ámbitos de competencia. Los partidos políticos son sujetos obligados directos, y las personas físicas o morales que reciban y ejerzan recursos públicos, indirectos (sindicatos, fundaciones, organizaciones sociales ). Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Coordinación del organismo federal con los órganos federales de Fiscalización, de Archivos, de Información Estadística y Geográfica y los órganos garantes de las entidades federativas (se instituye así del Sistema Nacional de Transparencia).

17 Proceso de integración de las leyes generales Este proceso fue parecido al de la reforma constitucional, porque se presentaron algunos peligros para restar al contenido de las leyes, al grado de que hubo un retraso en el cumplimiento del transitorio Segundo de la reforma constitucional, que establecía el plazo de un año para la expedición de estas leyes, a partir de la fecha en que fue promulgada la citada reforma: El Senado recibió diversas propuestas de leyes generales en materia de transparencia y acceso a la información, entre ellas la del IFAI (que consolidó las propuestas de la COMAIP en un documento, que fue entregado a las dos Cámaras en el marco de la Semana Nacional de Transparencia 2014 [29/09/14]) y de algunos especialistas en la materia. Además, se recibieron en el Senado otros documentos de parte de organizaciones de la sociedad civil involucradas en el tema, con sugerencias para agregar al contenido de esta ley.

18 Proceso de integración de las leyes generales Integración de las leyes generales en el Senado de la República Las principales fuerzas políticas en el Senado presentaron al Pleno una iniciativa conjunta (2 de diciembre/2014), después de algunos meses de deliberación. Esta iniciativa fue turnada a las comisiones unidas de Gobernación, Anticorrupción y Participación Ciudadana y Estudios Legislativos Segunda, para su dictaminación (2 de diciembre/2014). Las comisiones unidas dictaminadoras tuvieron encuentros con organizaciones de la sociedad civil, académicos y el IFAI para retroalimentar la iniciativa y solicitar la opinión en algunos puntos de relevancia (febrero/2015). Posteriormente, se realizaron audiencias públicas con miembros de la academia, de las organizaciones de la sociedad civil, sujetos obligados, la COMAIP y el IFAI, con objeto de obtener su punto de vista sobre el contenido de la Ley y discutir los puntos controvertidos (2 y 3 de marzo/2015).

19 La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información El resultado fue una Ley General muy completa, bien recibida por la comunidad involucrada con la transparencia en todo el país. Esta Ley General tiene supremacía sobre otras leyes de carácter federal y local e, incluso, sobre las constituciones de los estados, toda vez que se trata de un ordenamiento dictado por la Constitución y junto ésta y los tratados internacionales forman parte del orden jurídico nacional (ley suprema). Finalmente, La minuta del Senado fue remitida a la Cámara de Diputados el 18 de marzo de 2015 para su revisión y aprobación. Los aspectos relevantes de esta Ley general, entre otros, son los siguientes: Materializa el contenido y los alcances de la reforma constitucional Instituye el Sistema Nacional de Transparencia Determina la creación de una Plataforma Nacional de Información Concreta las atribuciones del IFAI, sus competencias, así como su jurisdicción Especifica el procedimiento de acceso a la información pública, con lo cual deberá ser un mismo procedimiento en todo el país.

20 La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Amplía la base de sujetos obligados: cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo (todos los congresos) y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las Entidades Federativas y municipal Incrementa el número de obligaciones de transparencia de 17 a 169 (50 obligaciones comunes del artículo 70, y 119 específicas del artículo 71 al 80, dependiendo del sector en el que se encuentran ubicados los sujetos obligados) Dicta obligaciones de transparencia específicas para las instituciones del sector energético (derivadas de la reforma energética) Determina que no podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, o cuando se trate de información relacionada con actos de corrupción de acuerdo con las leyes aplicables. Precisa las causales de reserva en materia de seguridad nacional y estabilidad financiera o monetaria. Determina que para reservar la información, los sujetos obligados necesariamente deberán realizar la prueba de daño.

21 La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Todas las demás leyes deberán establecer sus supuestos de reserva acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta Ley General, y en ningún caso podrán contravenirla. Las resoluciones del IFAI son vinculatorias, definitivas e inatacables. En su caso, solo el Consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer un recurso de revisión ante la SCJN, únicamente cuando dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional. No se establecerán sanciones para los organismos garantes por el ejercicio de sus atribuciones. Permite la denuncia de cualquier persona por el incumplimiento de las obligaciones de transparencia, es decir, por la falta de la publicación de la información de oficio en el portal de internet, además de que establece el procedimiento para tal efecto. Se deberá publicar el nombre, denominación o razón social y el RFC de los contribuyentes que reciban una cancelación o condonación de algún crédito fiscal, así como los montos respectivos. Finalmente, esta Ley es de observancia general, reglamentaria del artículo 6º constitucional, y está por encima de otras disposiciones en la materia.

22 Aprobación de la Ley General por la Cámara de Diputados La Comisión de Gobernación, con opinión de la Comisión de Transparencia y Anticorrupción, analizó el contenido de la minuta del Senado de la República y llevó a cabo reuniones públicas con expertos en la materia, entre ellos, los comisionados del IFAI, para emitir un dictamen y remitirlo al Pleno de la Cámara de Diputados. El 16 de abril de 2015, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó, en lo general y en lo particular, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (385 votos a favor, 24 en contra y 3 abstenciones). Cabe señalar que se reservaron 38 artículos y 2 transitorios; sin embargo, ninguno de ellos fue aprobado. Finalmente, el contenido de la Ley General, después de ser analizado y discutido por los diputados, quedó en los mismos términos de la minuta del Senado de la República, y se remitió al Ejecutivo para su publicación.

23 Asuntos Pendientes El Congreso de la Unión, las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberán armonizar las leyes relativas, conforme a lo establecido en dicha ley general, en el plazo de un año a partir de la aprobación de ésta. Otros Pendientes: Expedición de la Ley General de Protección de Datos Personales en posesión de las instituciones públicas. Adecuación de la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares. Expedición de la Ley General de Archivos.