INCIDENCIA DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL ÁMBITO DE LOS DERECHOS DE LIBERTAD SINDICAL Y DE HUELGA.

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1 Miércoles 19 de noviembre de 2014 INCIDENCIA DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL ÁMBITO DE LOS DERECHOS DE LIBERTAD SINDICAL Y DE HUELGA. I. Las vías de afectación del proyecto de ley de Seguridad Ciudadana en el ejercicio de los derechos de Libertad Sindical y de Huelga. La Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana incorpora determinadas previsiones en la tipificación de determinadas infracciones que, al no llevar a cabo la adecuada ponderación de las circunstancias que concurren en el ejercicio de los derechos fundamentales de libertad sindical y de huelga, pueden producir dos efectos, claramente contrarios a la Constitución, tal y como ha venido en señalar el Tribunal Constitucional: 1. La inclusión como conductas sancionadoras de comportamientos que, estrictamente, se realizan en el ámbito del ejercicio del derecho de libertad sindical, huelga, y adopción de medidas de conflicto colectivo. Esto determina que sea inviable imponer ningún tipo de sanción en tales casos. Como dice la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su Sentencia 104/2011 de 11 de junio. De forma que cuando una conducta constituya, inequívocamente, un acto ajustado al ejercicio regular del derecho fundamental, respondiendo por su contenido, finalidad o medios empleados a las posibilidades de actuación o resistencia que el derecho otorga, no resultará constitucionalmente legítima la imposición de una sanción penal, aunque la subsunción de los hechos en la norma fuera conforme a su tenor literal (en ese sentido, SSTC 185/2003, de 27 de octubre, F. 5, o 108/2008, de 22 de septiembre [ RTC 2008, 108], F. 3). Dicho en otras palabras, el amparo del derecho fundamental actuará como causa excluyente de la antijuridicidad (por todas, STC 232/2002, de 9 de diciembre [ RTC 2002, 232], F. 5). 2. La configuración de infracciones por la realización de conductas que, incluso en el caso de que puedan adolecer de algún condicionante legal y se realicen más allá de la delimitación estricta del derecho fundamental de libertad sindical y de huelga, se trata de una extralimitación que no afecta de forma relevante ningún valor constitucional y genera lo que en la doctrina del Tribunal Constitucional y del Comité de Libertad Sindical de la OIT un efecto desincentivador o de desaliento del ejercicio de ese derecho fundamental, pues su ejercicio coloca a sus titulares en el riesgo de que, ante cualquier omisión incluso meramente formal o accesoria de un condicionante, determine la puesta en marcha de medidas sancionadoras. Como dice la misma sentencia del Tribunal Constitucional 104/2011, la doctrina del TC cuestiona asimismo la aplicación de los tipos penales en aquellos supuestos en los que, 1

2 pese a que puedan apreciarse excesos en el ejercicio del derecho fundamental, éstos no alcanzan a desnaturalizarlo o desfigurarlo. Con ello no nos referimos, como es obvio, a los supuestos en los que la invocación del derecho fundamental se convierte en un mero pretexto o subterfugio para, a su pretendido amparo, cometer actos antijurídicos, sino a aquellos casos en los que, a pesar de que el comportamiento no resulte plena y escrupulosamente ajustado a las condiciones y límites del derecho fundamental, se aprecie inequívocamente que el acto se encuadra en su contenido y finalidad y, por tanto, en la razón de ser de su consagración constitucional. En este último escenario, sin perjuicio de otras consecuencias que el exceso en que se incurrió pudiera eventualmente comportar, la gravedad que representa la sanción penal supondría una vulneración del derecho, al implicar un sacrificio desproporcionado e innecesario de los derechos fundamentales en juego que podría tener un efecto disuasorio o desalentador de su ejercicio ( STC 88/2003, de 19 de mayo [ RTC 2003, 88], F. 8). De otro modo, como afirmáramos en el ATC 377/2004, de 7 de octubre, «existirían sólo dos terrenos, el de lo constitucionalmente protegido y el de lo punible, lo que no puede admitirse» O, en el mismo sentido, en un asunto relativo a la libertad sindical (art CE): «La dimensión objetiva de los derechos fundamentales, su carácter de elementos esenciales del Ordenamiento jurídico permite afirmar que no basta con la constatación de que la conducta sancionada sobrepasa las fronteras de la protección constitucional del derecho, sino que ha de garantizarse que la reacción frente a dicha extralimitación no pueda producir por su severidad, un sacrificio innecesario o desproporcionado de la libertad de la que privan, o un efecto... disuasor o desalentador del ejercicio de los derechos fundamentales implicados en la conducta sancionada» ( STC 88/2003, de 19 de mayo [ RTC 2003, 88], F. 8 y las en ella citadas sobre el «efecto desaliento»). II. La proyección exterior del Derecho de Huelga: En estos casos, hay que constatar que el ejercicio de la libertad sindical y la huelga no sólo implica el derecho a dejar de trabajar, sino que forma parte de su contenido esencial el desarrollo de actuaciones de proyección exterior del conflicto, como dice igualmente la doctrina del Tribunal Constitucional en su Sentencia 137/1997 de 21 de julio, recoge que De conformidad con lo establecido en el art. 6.6 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, ya la STC 11/1981 destacó en su fundamento jurídico 11 que una de las facultades del derecho de huelga es la publicidad o proyección exterior de la misma. Tal facultad abarca no sólo la publicidad del hecho mismo de la huelga, sino también de sus circunstancias o de los obstáculos que se oponen a su desarrollo, a los efectos de exponer la propia postura, recabar la solidaridad de terceros o superar su oposición (STC 120/1983, fundamento jurídico 4.º; y AATC 570/1987, fundamento jurídico 2.º; 36/1989, fundamento jurídico 2.º; 193/1993, fundamento jurídico 3.º, y 158/1994, fundamento jurídico 3.º). El derecho de huelga implica el de requerir de otros la adhesión a la misma y a participar, dentro del marco legal, en acciones conjuntas dirigidas a tal fin (STC 254/1988, fundamento jurídico 5.º; y AATC 71/1992, fundamento jurídico 3.º y 17/1995, fundamento jurídico 2.º). La actividad del llamado piquete de huelguistas con sus funciones de información, propaganda, persuasión a los 2

3 demás trabajadores para que se sumen a la huelga o disuasión a los que han optado por continuar el trabajo, integra pues el contenido del derecho reconocido en el art CE. III. Colectivos afectados: 1. Se trata de supuestos que en muchas ocasiones afectan a los trabajadores y personal funcionario que prestan servicios y desarrollan sus cometidos laborales en el ámbito de los servicios esenciales, o en los denominados servicios básicos para la comunidad. 2. Pero igualmente pueden afectar a los demás colectivos de trabajadores cuando ejercitan la libertad sindical en los ámbitos tanto de los espacios y lugares públicos, como incluso en sus respectivos centros de trabajo, pues determinados tipos de infracciones engloban igualmente aspectos vinculados a la protección de dicha propiedad e instalaciones privadas, aunque no sean relevantes para la colectividad. IV. Supuestos concretos de afectación de los derechos fundamentales de libertad sindical y de huelga. Señalamos determinados supuestos en los que se constata la afectación del derecho de libertad sindical y de huelga, así como la adopción de medidas de conflicto colectivo, dada la regulación que aparece en el texto de la Ponencia del Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica para la Protección de la Seguridad Ciudadana, publicado en el BOCG del 24 de noviembre de 2014: 1. La regulación de la Infracción muy grave del art. 35.1: Artículo 35. Infracciones muy graves. Son infracciones muy graves: 1. Las reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas en infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad o en sus inmediaciones, así como la intrusión en los recintos de éstas, incluyendo su sobrevuelo y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento, cuando se haya generado un riesgo para las personas o un perjuicio en dicho funcionamiento. En el caso de las reuniones y manifestaciones serán responsables los organizadores o promotores. El ejercicio del derecho de huelga o incluso la celebración de meras reuniones de carácter sindical, cuando estén referidos a las infraestructuras o instalaciones definidas por la propia ley en las que se prestan servicios básicos para la comunidad, o en sus inmediaciones, pueden generar en muchas ocasiones, como es consustancial al derecho de huelga, un perjuicio en su funcionamiento. Esto supondría la aplicación directa de la infracción muy grave. Igualmente aunque se pretenda hacer una interpretación correctora de la infracción, es claro que el ejercicio de estos actos ni 3

4 siquiera exige comunicación a la autoridad gubernativa y se desarrollan en el ámbito de la libertad sindical. Dado que es una infracción muy grave la sanción, incluso en su tramo mínimo va de a euros, pudiendo llegar a los euros en caso de mera reincidencia, o la concurrencia de lo que se llama intimidación, que se diferencia de la amenaza o de la violencia y que en muchas ocasiones es como se califica la mera agrupación de trabajadores en los piquetes informativos, sin necesidad de exigir ningún comportamiento específico que cualifique la existencia de una amenaza. a. La atribución específica de responsabilidad en la infracción muy grave del art. 35.1, inciso segundo: Además existe una regla especial de atribución de responsabilidad a los organizadores o promotores, que puede estar destinada tanto a los sindicatos, comités de empresa, secciones sindicales, incluso asambleas de trabajadores. b. La delimitación de infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad. Disposición adicional sexta. Infraestructuras e instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad. A los efectos de lo dispuesto en los artículos 35.1 y 36.9, se entenderá por infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad: a) Centrales nucleares, petroquímicas, refinerías y depósitos de combustible. b) Puertos, aeropuertos y demás infraestructuras de transporte. c) Servicios de suministro y distribución de agua, gas y electricidad. d) (nueva) Infraestructuras de telecomunicaciones. Se trata de toda una variedad de instalaciones en las que se llevan a cabo el desarrollo de actividades laborales en el ámbito de la energía, la comunicación, los suministros y las telecomunicaciones, que engloban a millones de trabajadores y que de esta forma la aplicación del sistema sancionador a las actuaciones sindicales supone una restricción al ejercicio de sus derechos fundamentales, al convertir lo que no deja de ser un conflicto laboral en una cuestión de orden público. 2. La infracción grave del art Son infracciones graves: 3. Causar desórdenes graves en las vías, espacios o establecimientos públicos, así como la provocación de incendios en la vía pública que representen un peligro para las personas o bienes u ocasionen una alteración de la seguridad ciudadana, cuando tales conductas no sean constitutivas de delito 4

5 La causación de desordenes o incendios en la vía pública que ocasionen una alteración de la seguridad ciudadana, pero sin exigir ningún tipo de peligro para las personas o bienes, genera una indeterminación de la situación en la que cabe incluir cualquier tipo de incidencia en el desarrollo de piquetes informativos, incluso la existencia de una mera fogata, que pueda ser calificada como una alteración de la seguridad ciudadana, al no exigirse la gravedad en dicha alteración. 3. La infracción grave del art Los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito Se permite la sanción de cualquier acto de obstrucción, el desarrollo de sus cometidos o funciones de cualquier empleado público, y si bien es cierto que exige que ello se lleve a cabo al margen de los procedimientos legalmente establecidos, permite incluir muchos supuestos en los que la mera labor informativa de los piquetes, por más que se limiten a trasladar a los empleados públicos los objetivos y fines de la huelga e incluso los derechos que les corresponden determina que cualquier alteración en la normalidad productiva habilita la actuación sancionadora. La norma no recoge que se entiende por acto de obstrucción y determina notable inseguridad sobre los supuestos de huelga en los que, además su finalidad legítima es precisamente alterar la normalidad productiva. 4. La infracción grave del art La intrusión en infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad, incluyendo su sobrevuelo, y la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento, cuando no constituyan infracción muy grave. Esta infracción complementa la establecida en el art de tal forma que se sanciona la mera intrusión en las infraestructuras o instalaciones en las que se prestan servicios básicos para la comunidad. También se configura como sanción la interferencia ilícita u obstrucción en su funcionamiento, pero en caso de intrusión ni siquiera se exige dicha afectación al funcionamiento de la instalación. Con ello queda claro que se habilita la sanción de cualquier presencia de trabajadores o de representantes sindicales en las que de alguna manera se cuestione si su estancia es o no legítima, como por ejemplo el acceso de representantes sindicales a los centros de trabajo, o la estancia de trabajadores huelguistas en el propio centro de trabajo. 5

6 Dado que afecta a los sectores vinculados a la energía, transporte y comunicaciones, suministros y telecomunicaciones, implica una medida que colapsa el ejercicio de la actividad sindical ante decisiones de la empresa de expulsión del centro de tales trabajadores o cargos sindicales, configurando igualmente un conflicto laboral sin ninguna relevancia en una materia de orden público que puede ser sancionada con multa de 601 a euros. 5. La infracción grave del art La obstaculización de la vía pública con mobiliario urbano, vehículos, contenedores, neumáticos u otros objetos que ocasionen una perturbación grave de la seguridad ciudadana. Esta norma complementa la establecida en el 36.3 en los que si se exige una perturbación grave de la seguridad ciudadana, mediante la colocación de objetos, mobiliario, contenedores, neumáticos. No obstante la propia falta de definición de la seguridad ciudadana, y el riesgo de que la misma se trate de proteger lo que llama la tranquilidad de los ciudadanos el art. 1.2, se convierta de esta forma en una vía de sanción de cualquier conflicto en los que no se genere ningún tipo de riesgo para las personas o para los bienes. 6. Infracción leve del art Son infracciones leves: 1. La celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los artículos 4.2, 8, 9, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, cuya responsabilidad corresponderá a los organizadores o promotores. La configuración como sanción de cualquier tipo de reunión en lugares de transito público o manifestaciones incumpliendo la Ley Orgánica 9/1983, tiene un ámbito específico en relación con las concentraciones de trabajadores que puedan realizarse en la vía pública, incluso en las inmediaciones de la empresa de tal forma que comportamientos consustanciales al ejercicio de la libertad sindical o de la huelga, como la concentración de un grupo de trabajadores huelguistas determine la infracción que además se impone su responsabilidad al sindicato, o representante de los trabajadores que promueve el conflicto. 7. Infracción leve del art La 7. La ocupación de cualquier inmueble, vivienda o edificio ajenos, o la permanencia en ellos, en ambos casos contra la voluntad de su propietario, arrendatario o titular de otro derecho sobre el mismo, cuando no sean constitutivas de infracción penal. 6

7 Asimismo la ocupación de la vía pública con infracción de lo dispuesto por la Ley o contra la decisión adoptada en aplicación de aquella por la autoridad competente. Se entenderá incluida en este supuesto la ocupación de la vía pública para la venta ambulante no autorizada. La alusión a la ocupación de cualquier inmueble en contra de la voluntad de su propietario o titular convierte a los conflictos laborales en los que la presencia de los trabajadores en el centro de trabajo es una vía de expresión de las medidas de conflicto colectivo, y en los que se habilita a la empresa para convertir esta cuestión en un tema de orden público con su mera voluntad, habilitando la imposición de sanciones a los trabajadores que participen. 8. La sanción leve del art Propuesta normativa: 13. Los daños o el deslucimiento de bienes muebles o inmuebles de uso o servicio público, así como de bienes muebles o inmuebles privados en la vía pública, cuando no constituyan infracción penal. La referencia al mero deslucimiento, como concepto distinto del daño, colisiona con los actos de difusión de los conflictos laborales y la huelga, al habilitar la mera colocación de un cartel o pegatina. Y no sólo sobre bienes públicos, sino sobre privados, sin alusión siquiera a la denuncia del propietario, con lo que comportamientos ordinarios de difusión de los conflictos laborales, como un cartel o pegatina sin daños al bien o la fachada, abren la posibilidad de sanción administrativa de hasta 600 euros. ** *** ** 7