El Sector Público en el Análisis Macroeconómico: El Efecto Crowding-Out de las Políticas Estabilizadoras

Transcripción

1 El Sector Público en el Análisis Macroeconómico: El Efecto Crowding-Out de las Políticas Estabilizadoras DR. ANTONIO MORA SANCHEZ CURSO RESUMEN DE LA TESIS DOCTORAL..La tesis doctoral se ocupa de la versión actualizada de la polémica que hace referencia a la posible existencia de efectos de crowding-out (expulsión o desplazamiento) en las políticas fiscales. Concretándose el objetivo de la misma en el análisis de las distintas teorías que se han elaborado para explicar la reducida o nula eficacia de la política fiscal estabilizadora, es decir de la presencia de efectos de crowding-out, se analizan las estimaciones del mismo realizadas en otros países y su verificación empírica en el caso de España. La tesis se estructura en cuatro capítulos, el primero se ocupa del papel del sector público en los modelos macroeconómicos, se concretan las posturas extremas con relación a la eficacia de las acciones estabilizadoras y se destaca la importancia que tiene la introducción de una restricción presupuestaria del gobierno en dichos modelos para determinar su eficacia. En el capitulo segundo, se analizan los problemas más importantes que plantea la actuación estabilizadora del sector público, poniendo especial énfasis en la cuantía de los recursos absorbidos por dicho sector y los efectos derivados de su financiación. En el capítulo tercero, se exponen las teorías que explican la presencia del efecto crowding-out de las acciones fiscales, presentándolas finalmente en términos del modelo IS-LM. Por último en el capítulo cuarto se estima la presencia del efecto de crowding-out en la economía española en el periodo , tomando como referencia los análisis empíricos realizados en otros países. La actuación fiscal discrecional del sector público para corregir las situaciones de depresión, arranca de la revolución keynesiana; la necesidad de esta intervención fue justificada por J.M. Keynes a partir de su visión del proceso macroeconómico, que supuso la ruptura con el modelo clásico. Para los clásicos, en el sistema económico existen mecanismos autocorrectores que eliminan las depresiones, siendo por lo tanto innecesaria la intervención estabilizadora estatal, al existir una tendencia automática al pleno empleo que se deriva del libre funcionamiento del mecanismo de mercado. La oferta agregada se constituye en la variable clave del modelo clásico y el funcionamiento de la ley de J. B. Say, la flexibilidad al alza y a la baja de precios y salarios y los factores reales son los supuestos centrales que hacen innecesaria dicha intervención. La crisis económica de 1929 vino a poner en tela de juicio la virtualidad del modelo clásico, al poner de manifiesto que cuando la situación recesiva se produce por un nivel de demanda insuficiente por parte del sector privado, habrá de ser la actuación del sector público la que sitúe la demanda agregada en un nivel compatible con el pleno empleo de los recursos. 1

2 J. M. Keynes defendió la utilización de instrumentos fiscales, ante una recesión o depresión económica, porque la política monetaria podría encontrarse con dos obstáculos para lograr el pleno empleo: la existencia de una trampa de la liquidez y/o la insensibilidad de la demanda de inversión al tipo de interés. Sin embargo, J.M. Keynes limitó la intervención fiscal del sector público al considerar la norma del equilibrio presupuestario clásico teniendo en cuenta la duración del ciclo económico. Fueron los primeros postkeynesianos los que definieron el papel de la política fiscal para lograr el pleno empleo, en este sentido Hansen y Lerner consideran los ingresos públicos, los gastos y la deuda pública exclusivamente como instrumentos destinados a conseguir el mantenimiento de un nivel alto y estable de empleo, con precios constantes. La consideración del efecto Pigou vino a rehabilitar la coherencia lógica del modelo clásico, al tener en cuenta los efectos riqueza que la flexibilidad de los precios podían ejercer en el comportamiento del sector privado. Si bien con la visión macroeconómica que surge de la polémica relacionada con dicho efecto, la Síntesis Neoclásica, la actuación estabilizadora del sector público pasa de ser considerada como provisional y transitoria a tener un objetivo dinámico con validez permanente, dejando paso el presupuesto de estabilización automática a una política fiscal mas activa y discrecional. Los éxitos de esta actuación se reflejaron en los fuertes ritmos de crecimiento económico de la mayor parte de los países occidentales en los que dichas políticas se pusieron en práctica en la década de los sesenta y principios de los setenta del siglo veinte. Los graves problemas inflacionistas generados, al menos en parte, por esta actuación del sector publico y derivados en gran medida de su forma de financiación, junto con la aparición de la stagflation posibilitaron la revitalización de otros enfoques macroeconómicos preexistentes que matizan la eficacia de las actuacines fiscales discrecionales. Entre estas últimas destaca la visión monetarista que a partir de la teoría de la demanda de dinero de M. Friedman, de la que se deriva la estabilidad de la función de velocidad renta de circulación del dinero, concede un papel dominante a los impulsos monetarios en las fluctuaciones económicas, oponiéndose a los desarrollos postkeynesianos al afirmar que en toda actuación fiscal existen dos componentes: un efecto fiscal puro y otro que depende de las repercusiones financieras de la acción practicada que generalmente tiene gran importancia. En este sentido mantienen que cuando la política fiscal no va acompañada de una monetaria que la apoye los efectos de la primera sobre la demanda agregada serán despreciables. En síntesis, para los monetaristas, la existencia de una tasa de paro natural irreducible les lleva a justificar el abandono de las políticas discrecionales de estabilización y su sustitución por normas que se concretan: en cuanto a la política fiscal en el mantenimiento del equilibrio presupuestario y para la monetaria en la fijación de una tasa de crecimiento constante de la cantidad de dinero. Los postkeynesianos apoyándose en la condición de estabilidad del modelo macroeconómico, que exige un presupuesto equilibrado a largo plazo, defienden la eficacia de las medidas estabilizadoras, ya que dicha estabilidad requiere que el efecto expansivo a largo plazo de los déficit financiados con deuda pública sea mayor que el de los déficit financiados mediante al creación de dinero. 2

3 Los indicadores mas utilizados para conocer el sentido (expansivo o contractivo) y la intensidad de la política fiscal practicada, en función del objetivo asignado a la misma en los modelos macroeconómicos pretenden separar los elementos automáticos de los discrecionales del presupuesto y posteriormente, tratan de valorar además, la eficacia de la política fiscal según su contribución al objetivo establecido. No obstante, estas medidas no tienen en cuenta las implicaciones financieras que las actuaciones fiscales conllevan y por tanto solo pueden considerarse como una primera aproximación del impacto fiscal, ya que en la medida en el que el gasto público se financie con préstamos del sector privado de la economía, el resultado final dependerá de los efectos riqueza que la financiación provoque. Existen tres únicos procedimientos para financiar el gasto público: impuestos, creación de dinero y emisión de deuda pública. La utilización de los impuestos para financiar la política fiscal se justifica con el teorema del multiplicador del presupuesto equilibrado aunque dicho multiplicador será normalmente menor que la unidad, dependiendo el valor del mismo, fundamentalmente, del destino del gasto realizado. Con relación a la financiación mediante la creación de dinero, se admite su efecto expansivo sobre la renta nominal, si bien dicho efecto se trasladará en su mayor parte a los precios cuando exista una oferta agregada rígida o el crecimiento de los agregados monetarios supera al del producto real. En este sentido la financiación con emisión de dinero se considera equivalente a un impuesto sobre las tendencias de saldos reales del sector privado. Respecto a la financiación del déficit público mediante la colocación de deuda pública en el sector privado, se trata de verificar si las misma constituye o no riqueza neta para el sector privado y si la economía se encuentra o no en su posición de equilibrio con los recursos plenamente empleados. El modelo clásico al suponer la tendencia del sistema hacia el equilibrio con pleno empleo, mantiene que la emisión de deuda pública competirá con la deuda privada, elevando los tipos de interés y desplazando al gasto privado sensible a los mismos. Por el contrario para la posición keynesiana la existencia de recursos desempleados impide que la colocación de la deuda pública afecte negativamente al gasto privado. La consideración de la deuda pública como riqueza neta por parte del sector privado depende de la medida en que dicho sector descuente los incrementos en los impuestos futuros que este procedimiento de financiación supone. El análisis de la eficacia a largo plazo del déficit público financiado con deuda o emisión de dinero constituye uno de los puntos centrales de discrepancia entre monetaristas y postkeynesianos, si bien ambos reconocen el efecto expansivo sobre la renta nominal del déficit financiado con creación de dinero, los monetaristas mantienen que la financiación con deuda tendrá un efecto despreciable a largo plazo al descontar los agentes económicos privados los mayores impuestos del futuro, por el contrario para los postkeynesianos la financiación con deuda deberá ejercer un impacto expansivo mayor que la realizada con la emisión de dinero, ya que el nivel de renta a largo plazo debe permitir una recaudación impositiva tal que equilibre el presupuesto. Los primeros argumentos utilizados para apoyar la presencia del efecto crowding-out se encuentran en los economistas clásicos. Al aceptar la ley de J. 3

4 B. Say, los clásicos consideran suficiente a la inversión privada para absorber los fondos proporcionados por el ahorro y situar a la economía en su posición de pleno empleo, ante esta situación cualquier actuación del sector público afectaría en sentido contrario al gasto privado, independientemente de la forma en la que el gasto público fuese financiado. El propio J. M. Keynes, en su Teoría General señala dos posibles casos en los que pueden darse tales efectos, el primero hace referencia a la elevación del tipo de interés que la financiación de la política fiscal puede originar, desplazando en parte al gasto privado de inversión y el segundo se producirá cuando la acción fiscal afecte a las expectativas futuras del sector privado, aumentando la demanda de dinero y/o reduciendo la eficiencia marginal del capital. Los monetaristas, si bien reconocen que un déficit público financiado con la emisión de deuda, y permaneciendo constante la cantidad de dinero, puede tener un impacto expansivo sobre el nivel de renta. Mantienen que los efectos riqueza que dicha financiación originan producirán efectos deflacionistas en los periodos siguientes generando, en el multiplicador a largo plazo de la política fiscal un valor negativo. Para los postkeynesianos el sentido de los efectos riqueza en los periodos subsiguientes es una cuestión empírica por dilucidar, existiendo razones, al menos teóricas, que apoyarían la eficacia a largo plazo del déficit público financiado con deuda. Dos conceptos de crowding-out han recibido una especial consideración en el análisis económico, el de crowding-out directo, o por ultrarracionalidad, y el de crowding-out indirecto. El primero se producirá en la medida en que el sector público pueda ser integrado en el sector privado al especificar las relaciones estructurales de comportamiento de la economía, y se fundamenta en la consideración del gasto público, por parte de los agentes económicos privados, como sustitutivo de su propio gasto. El indirecto se produce por las variaciones en los precios y los tipos de interés resultantes de las acciones fiscales expansivas. El concepto de ultrarracionalidad hace depender el efecto de crowdingout directo de la consideración que el sector privado realice respecto a distintas variables, y en particular de que considere o no al déficit publico como equivalente a mayores impuestos en el futuro, en el primer caso el efecto multiplicador de cualquier variación en el gasto público será el mismo independientemente de la forma en que dicho déficit se financie. Cuando el sector privado calcula exactamente sus obligaciones impositivas futuras, una reducción en los impuestos financiada mediante un aumento en la deuda pública no tendrá efecto multiplicador ya que, la reducción en los impuestos se compensa exactamente con los impuestos futuros previstos para atender los gastos del servicio de la deuda. Se admite con carácter general que la introducción del sector monetario en el modelo macroeconómico origina el denominado crowding-out de transacciones, así cuando una acción fiscal expansiva genera un incremento en la renta, la demanda de dinero para transacciones se elevará, produciendo una subida del tipo de interés que desplazará a parte del gasto privado sensible al mismo. Sin embargo, se acepta también que este efecto no anulará totalmente la eficacia de dicha actuación, en estas circunstancias el problema de la eficacia pasa a depender desde una perspectiva financiera del efecto crowding-out de cartera. 4

5 B. Friedman, a partir de un modelo en el que considera tres activos (dinero, deuda pública y capital real), como componentes de la riqueza del sector privado, analiza la posible presencia del efecto crowding-out derivado de las modificaciones en los componentes de la riqueza privada, como consecuencia de la emisión de deuda pública. A partir de dicho modelo concluye que el problema de si la financiación del gasto público mediante la emisión de deuda produce o no efecto crowdingout se resuelve sabiendo que activo es mejor sustitutivo de la deuda pública, el capital real o el dinero. Afirma que a corto plazo la deuda es un sustitutivo más próximo del dinero que del capital, mientras que a largo plazo los bonos son sustitutivos más próximos del capital que del dinero. La existencia de diferentes tipos de deuda con distintas propiedades de sustitución concede a la política de administración o gestión de la deuda pública un papel fundamental con relación a la eficacia de la política fiscal. En el capítulo cuarto, se desarrolla el análisis empírico realizado con objeto de verificar si en la economía española, en el período comprendido entre 1966 y 1981 la intervención del sector público en la economía provocó efectos de crowding-out, es decir, la expulsión o el desplazamiento de la actividad económica del sector privado. La estimación realizada para la economía española tiene como referencia otras similares realizadas en distintos países, se presenta, en primer lugar, un breve resumen de las mismas. De ellas debe destacarse la existencia de dos enfoques en cuanto a los procedimientos de estimación, bien mediante modelos de ecuaciones en forma reducida (de corte monetarista) o modelos multinacionales (de raíz keynesiana). En general, los primeros confirman tanto la superioridad de la política monetaria con relación a la fiscal como la presencia de efectos de crowding-out, mientras que en los segundos la presencia de dichos efectos solo se produce a largo plazo. La carencia de datos estadísticos fiables de un período suficientemente largo, para todas las variables implicadas en un modelo multiecuacional nos obliga a seguir la línea de los trabajos de R. Cebula, A. Ostrosky y A. Verde para Estados Unidos, Canadá e Italia. En estos trabajos se estima un modelo uniecuacional mediante el análisis de regresión, siendo la variable explicada la inversión privada bruta no residencial del periodo t en términos reales. Utilizándose como variables explicativas, la tasa de utilización de la capacidad productiva industrial en el periodo t, la tasa media de beneficios en la industria del periodo t-1 y la propia inversion privada retardada y como variable de crowding-out la variación neta en la deuda publica en el periodo t expresada en términos reales. Los resultados obtenidos en las distintas estimaciones realizadas, utilizando datos tanto anuales como trimestrales les permite concluir que el nivel de inversión privada durante un período dado se ve afectado en gran medida por el déficit presupuestario en ese período, de forma que cuanto mayor es el volumen del déficit público, mayor es el grado de crowding-out de la inversión privada. 5

6 En el análisis econométrico del caso español hemos seguido la línea marcada por los trabajos anteriormente mencionados, en lo que se refiere a la especificación de los modelos y al procedimiento de estimación; adaptándolos tanto a las características estructurales de la economía española como a las de la información estadística disponible. A partir de dicha información hemos pretendido constatar si la absorción de recursos financieros realizada por el sector público en la economía española en el periodo analizado ( ) ha afectado negativamente a las posibilidades de financiación del sector privado, expulsando una parte del gasto privado en inversión. De la estimación mínimo cuadrática realizada con distintos modelos uniecuacionales se obtuvieron unos resultados que pueden considerarse como indicadores razonables de la existencia del efecto crowding-out en la economía española durante el período estudiado. Las conclusiones más importantes, teóricas y empíricas, de la tesis son: Teóricas 1.- Desde una perspectiva teórica las distintas posiciones con respecto al efecto de crowding-out de la actuación estatal se pueden agrupar según la visión macroeconómica bajo la que se analice en clásica, keynesiana, monetarista y postkeynesiana. Mientras que los clásicos aceptan la existencia del efecto crowding-out al suponer el pleno empleo de los recursos, los keynesianos lo rechazan al existir desempleo en la posición de equilibrio inicial de la economía. 2.- La polémica tradicional entre monetaristas y postkeynesianos se establece a partir de distintos supuestos extremos con relación a las pendientes de las funciones IS y LM. Para los primeros, la insensibilidad de la demanda de dinero respecto al tipo de interés supone una función LM vertical y por lo tanto la ineficacia de la política fiscal; para los postkeynesianos la insensibilidad del gasto de inversión respecto al tipo de interés implica una función IS vertical y por tanto la eficiencia plena de la misma. 3.- La discusión más reciente entre monetaristas y postkeynesianos se centra, sin embargo, en los efectos riqueza a largo plazo del déficit financiado con deuda. Aceptando ambas posiciones, al menos, algún grado de eficacia a corto plazo de la política fiscal. Para los primeros el efecto expansivo inicial del déficit se verá compensado a largo plazo por la incidencia deflacionista de los efectos riqueza sobre el nivel de renta. 4.- Los postkeynesianos critican el argumento anterior señalando que el mismo supone una cuestión empírica que está por dilucidar, cual es, la de la cuantía y sentido dichos efectos riqueza, afirmando por el contrario que existen razones teóricas que apoyan la mayor eficacia a largo plazo del gasto público financiado con deuda. Poniéndose con ello de manifiesto un proceso de acercamiento de las distintas posiciones teóricas. 6

7 Empíricas 5.- Los análisis empíricos realizados para distintos países ponen de manifiesto algún grado de crowding-out. De una parte los modelos uniecuacionales de corte monetarista confirman la presencia de dichos efectos tanto a corto como a largo plazo, mientras que los modelos multiecuacionales revelan la existencia del crowding-out en el largo plazo. 6.- De la estimación minimocuadrática de los distintos modelos uniecuacionales ajustados a las características estructurales y estadísticas de la economía española para el periodo Podemos concluir que en general todas las especificaciones seleccionadas confirman algún grado de crowding-out durante dicho período. 7.- Destaca de la estimación que, de acuerdo con los estudios de Ostrosky y Cebula, anteriormente mencionados, la variación anual de la deuda pública del Estado y de las Administraciones Publicas, e incluso en relación con las Disponibilidades Liquidas, resulta ser una variable robusta para medir los efectos de expulsión en la economía española. 8.- Junto a la variable mencionada, también han demostrado su idoneidad las relaciones CsPu/CSPr y ENSPu/CSPr, cocientes que reflejan la importancia relativa de los recursos financieros captados por el Sector Público en relación al volumen de crédito disponible para el sector privado. 9.- En resumen y como conclusión, podemos afirmar que los resultados obtenidos pueden considerarse como indicadores significativos de la presencia de efectos crowding-out en la economía española en el período considerado. 7