Modelo de arquitectura regulatoria e institucional

Transcripción

1 Modelo de arquitectura regulatoria e institucional

2 Arquitectura regulatoria e institucional de mercado Síntesis Para el caso de México, la discusión reciente se centra en determinar qué aspectos del marco regulatorio y los entes reguladores debieran ajustarse para dotar al regulador de mayores atribuciones a cambio de mayor transparencia y efectividad. En este documento se argumenta que las distorsiones y costos en eficiencia originados por la regulación son tan grandes, que requieren el rediseño total del marco regulatorio e institucional relevante, sobre todo en sectores precursores de la economía. Con ello en mente, proponemos lineamientos para una arquitectura regulatoria e institucional que privilegie el bienestar del consumidor en el corto y largo plazos a través de promover la competencia y la eficiencia. En particular, proponemos que se lleva a cabo un dictamen sobre los costos en bienestar de las deficiencias en los reguladores verticales que se traduzca en una agenda prioritaria modificaciones de fondo al marco regulatorio e institucional.

3 La economía de mercado ocurre en el marco de las libertades y seguridades básicas Estabilidad Macroeconómica Seguridad y Salud E Estado de Derecho Libertad Política

4 Sin embargo, normalmente se requiere regular Estabilidad Macroeconómica Seguridad y Salud E Estado de Derecho Libertad Política Coordinación Global

5 Objetivo Proponer un Un modelo de arquitectura regulatoria e institucional para mejorar el funcionamiento de entes regulatorios clave.

6 Descripción Metodológica 0 Hipótesis Las deficiencias de los órganos regulatorios en México se deben en buena medida a deficiencias en la arquitectura de la regulación y de los órganos regulatorios 1 2 Premisa Menor El diseño de la regulación y de los entes regulatorios determina el funcionamiento de los mercados regulados Premisa Mayor Existen mercados regulados que funcionan mejor que en México 3 Conclusión

7 Las inversiones en diseños regulatorio e institucional son complementarias Diseño regulatorio Diseño regulatorio Mejores Prácticas U= Beneficio de la regulación neto de costos y distorsiones CNBV Consar SAT CFC < < U 1 U 0 U 2 Cofetel CRE Diseño institucional Diseño institucional Mejores prácticas

8 Descripción Metodológica 1 Mejores Prácticas (Análisis de casos ejemplares) modelo de arquitectura institucional 2 Benchmarking modelo vs. entes regulatorios clave en México Scorecard (deficiencias entidad por entidad) 3 Lineamientos de reingeniería institucional marco regulatorio instituciones

9 Modelo de Arquitectura regulatoria e institucional Modelo de Arquitectura regulatoria e institucional Qué se regula ( dónde se debe intervenir) Objetivos de Política Económica Corregir Fallas de Mercado Otros objetivos gubernamentales Cómo se regula ( cómo se debe intervenir) Instrumentos de Política Económica Asignando derechos de propiedad Colocando Incentivos correctos Replicando mercado competitivo Favoreciendo auto-regulación Quién regula ( qué tipo de institución) Diseño Institucional Regulador tiene misión clara Misión se traduce en funciones claras y objetivos medibles Se coordina con otros entes Es autónomo Tiene atribuciones suficientes Impone sanciones efectivas Es transparente y rinde cuentas Satisfacción del cliente

10 Scorecard de fuerzas y debilidades institucionales SFP COFEMER IFAI Congreso Sistema judicial Ejecutivo Ciudadanos Empresas Clima regulatorio óptimo CFC Cofetel CRE CNBV SAT Consar Misión unívoca adecuada Funciones Metas objetivas Atribuciones Sanciones Autonomía Transp / Rend. de cuentas Satisfacción del cliente Importancia Relativa Determinan el desempeño de sectores precursores Impacta todos los sectores Estratégico Arquitectura Institucional Reguladores Clave Contrapesos Institucionales

11 La regulación sectorial debiera entenderse como un problema de competencia Falla de Mercado Objetivo de Política Instrumento de política SAT Bienes Públicos Financiamiento Autoridad confiscatoria CFC Monopolios Eficiencia / Consumidor Sanciones / Regulación sectorial CNBV Asimetría información / Riesgo Moral Protección ahorro / Riesgo Sistémico Competencia Reglas / monitoreo Autorregulación Consar Asimetría de información / Riesgo Moral Protección ahorro / Riesgo Sistémico Competencia Reglas / monitoreo Autorregulación Cofetel Bien Público / Derechos de propiedad Libre Acceso / Convergencia Competencia Concesiones s/ bien ESCASO CRE Monopolio Administrar renta Monopólica Precios de Mercado Opinión Concesiones

12 SAT vs. Mejores Prácticas Modelo de Arquitectura regulatoria e institucional Misión Diseño institucional Maximiza Recaudación neta / Recaudación Potencial Cumplimiento voluntario Satisfacción del contribuyente (costos admvos. al mínimo) Minimiza Evasión Costos de cumplimiento Costos de administración Erradica corrupción y discrecionalidad Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado Planes de auditoria se basan en criterios transparentes Personal remunerado por desempeño Diseño Regulatorio óptimo Contribuciones son fáciles de calcular (difíciles de manipular) Las contribuciones son de base amplia y de tasa baja Todos los contribuyentes son iguales (v.g. existen mínimas excepciones) En la globalización Es flexible, compatible y cooperativa con homólogos internacionales No obstaculiza los flujos de inversión y comercio Optimiza uso de tecnologías de información

13 SAT: Las excepciones en la estructura de los impuestos limitan su potencial recaudatorio Ingresos tributarios como % del PIB Distribución del subsidio implícito del IVA

14 Áreas de oportunidad en el SAT Diseño regulatorio Misión y diseño institucional Estructura complicada de los impuestos exacerba distorsiones y limita potencial recaudatorio: Regímenes de excepción en ISR e IVA Complejidad en Impuestos especiales (IEPS) Abundancia petrolera pertpetúa rezagos Misión es unívoca y adecuada con autonomía técnica y presupuestal No hay presidencia escalonada Plan estratégico no incorpora benchmarks auditables Dependencia de facto de SHCP Planes de auditoría permiten discrecionalidad Restricciones salariales limitan incentivos a productividad

15 Comisión Federal de Competencia Objetivos Diseño institucional Promueve: el máximo beneficio para los consumidores libre acceso al mercado eficiencia de mercado Detecta y elimina: barreras a la entrada competencia desleal otras prácticas monopólicos Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado Planes de acción se basan en reglas transparentes Personal remunerado por desempeño Diseño Regulatorio óptimo Legislación libre de protección de facto a grupos y sectores Resoluciones basadas en los méritos del caso En la globalización Corrección en mercado de productos puede llevar a la competencia en mercado de factores Barreras al comercio internacional se llevan al mínimo

16 Áreas de oportunidad en CFC Misión y diseño institucional Diseño regulatorio Misión adecuada con autonomía técnica pero no presupuestal Cargos escalonados Facultades insuficientes Sanciones insuficientes Litigiosidad de resoluciones Mayor competencia en mercados de productos propiciaría competencia en mercados de factores Mayor amplitud en términos y definiciones Opinión vinculante en sectores regulados Tribunales especializados Sanciones e incentivos MUCHO mayores Mayores facultades

17 Cofetel Objetivos Promueve: Evita: Uso eficiente del espectro Uso libre del espectro Eficiencia de mercado Competencia, no la recaudación Asignaciones directas Barreras artificiales Bloqueos al acceso Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado Planes de acción se basan en reglas transparentes Personal remunerado por desempeño Diseño Regulatorio óptimo Subastas continuas del espectro Bases de en condiciones homologadas Uso libre del espectro asignado En la globalización Regulación facilita la convergencia tecnológica Regulación neutral a la nacionalidad del capital y a la tecnología

18 Concentración del mercado celular en Latinoamérica y asignación subóptima del espectro Hirschman-Hirfindahl (HHI) Espectro asignado vs. PIB per capita México Fuente: Thomas W. Hazlett. International Spectrum Policies.

19 Los avances en cobertura y precios son un logro compartido entre regulador e innovación tecnológica Local Comercial* (índice tarifa promedio) LD Nacional (pesos constantes por minuto) 14% 72,9% LD Internacional (pesos constantes por minuto) 69,9% LD Mundial (pesos constantes por minuto) 69,7%

20 Lineamientos de política La asignación del espectro debe privilegiar mayor competencia, no maximizar la extracción de rentas Liberalizar y ampliar las subastas espectro aporta beneficios sustanciales en competencia excedente del consumidor e innovación de servicios Más MHz favorecen menores precios Ya asignados los MHz los usuarios deciden su uso más eficiente En EUA se calcula que los beneficios p/ el consumidor son 10 veces mayores que los ingresos por licencias (T.Hazlett)

21 CRE Objetivos Promueve: Abasto competitivo de combustibles Aprovechamiento de ventajas competitivas Uso racional (sustentable) de los combustibles Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal Consejo de Administración independiente y escalonado Tiene opinión vinculatoria Planes de acción se basan en reglas transparentes Personal remunerado por desempeño Diseño Regulatorio óptimo Evita: Distorsiones en mercados de energéticos Subastas continuas de reservas energéticas Bases en condiciones homologadas En la globalización Regulación neutral a la nacionalidad del capital

22 Hidrocarburos: El caso del gas natural ilustra el costo económico de la regulación La producción de gas no responde a señales de mercado Hoy el precio es $ 7 US/ BCF Precio VPN Flujos (millones de dólares) TIR $4.00 3, % $3.50 2, % $3.00 1,650 79% $ % $ $1.00-2,259 - Fuente: IMCO *Tasa de descuento (10%)

23 Sector eléctrico: Más costos regulatorios Fuente: IMCO Comparación internacional de Tarifas y Costo marginal de largo plazo para México Europa EUA CFE Costo mg largo plazo Industrial Residencial Comercial

24 CNBV Objetivos Promueve: Evita: Estabilidad Profundidad y cobertura del sistema financiero Competencia Prevención/Administración estratégica de riesgos particulares y sistémicos Ahorradores informados Prácticas desleales Riesgos excesivos Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado Órganos especializados para prevención proactiva Personal remunerado por desempeño Diseño Regulatorio óptimo Privilegia la auto-regulación a partir de información completa Sistema de incentivos y sanciones complementa autoregulación En la globalización Incorpora mejores prácticas internacionales Prioridad en buen gobierno corporativo de agentes activos y pasivos

25 Los pocos avances en profundización evidencian defectos regulatorios Profundización Financiera M3* como porcentaje del PIB Fuentes de financiamiento de la economía * M3: Activos financieros en poder de residentes domésticos y del exterior. Fuente: Banco Mundial

26 Podrá prevenir la CNBV la siguiente crisis financiera Capital Bancario como Porcentaje del PIB Cartera de crédito del sistema bancario (GDP %) Fuente: CNBV y BIE. Año Crecimiento de compras con tarjeta de crédito. Crecimiento del financiamiento con tarjeta de crédito % 30.5% ND ND 2.7% PIB % ND % 23.0% 2004 Fuente: Banamex. 29.8% 48.7%

27 Competidores no necesariamente compiten Costo de Tarjeta de Crédito Básica Banco Banco de EUA Subsidiaria banco EUA en México Banco Español Subsidiaria banco español en México Anualidad (USD) Cero Tasa de interés Anual (%) 9.49* Hasta 41.92** * PRIME puntos porcentuales **TIIE + hasta 33 puntos porcentuales Nota: Tipo de cambio de USD a 11.3 pesos y Euro a 14.7 pesos.

28 Consar Objetivos Promueve: Evita: Máximo bienestar de ahorradores / competencia entre administradores Prevención/Administración estratégica de riesgos particulares y sistémicos Información suficiente Prácticas desleales Riesgo excesivo Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado Personal remunerado por desempeño Diseño Regulatorio óptimo Privilegia la auto-regulación a partir de información completa Sistema de incentivos y sanciones complementa autoregulación En la globalización Incorpora mejores prácticas internacionales Prioridad en buen gobierno corporativo de agentes activos y pasivos

29 Los mercados de capital de México están integrados a los mercados globales de capital % Cambio Promedio Mensual (2001= 100) Correlación del IPC con indices internacionales (cambios mensuales IV/2001-VII/2005) Dow Jones.73 Nasdaq.69 S&P Nikkei.39 Urge convergencia en: Transparencia Consejos: Estructura y Rendición de cuentas Protección de minorías Fuente: IMCO con datos de Bloomberg

30 Desregulación de Afores: gran reto y oportunidad para la convergencia El cumplimiento con los principios de GC debe ser visible, obligatorio, auditable y sancionable para que funcione la disciplina de mercado (premios y castigos). Mucho mayor difusión y transparencia: Rendimiento y costos de capital en empresas de la BMV desempeño decisiones materiales compensaciones Capex

31 Scorecard de fuerzas y debilidades institucionales SFP COFEMER IFAI Congreso Sistema judicial Ejecutivo Ciudadanos Empresas Clima regulatorio óptimo CFC Cofetel CRE CNBV SAT Consar Misión unívoca adecuada Funciones Metas objetivas Atribuciones Sanciones Autonomía Transp / Rend. de cuentas Satisfacción del cliente Importancia Relativa Determinan el desempeño de sectores precursores Impacta todos los sectores Estratégico Arquitectura Institucional Reguladores Clave Contrapesos Institucionales

32 La regulación sectorial debiera entenderse como un problema de competencia Falla de Mercado Objetivo de Política Instrumento de política SAT Bienes Públicos Financiamiento Autoridad confiscatoria CFC Monopolios Eficiencia / Consumidor Sanciones / Regulación sectorial CNBV Asimetría información / Riesgo Moral Protección ahorro / Riesgo Sistémico Competencia Reglas / monitoreo Autorregulación Consar Asimetría de información / Riesgo Moral Protección ahorro / Riesgo Sistémico Competencia Reglas / monitoreo Autorregulación Cofetel Bien Público / Derechos de propiedad Libre Acceso / Convergencia Competencia Concesiones s/ bien ESCASO CRE Monopolio Administrar renta Monopólica Precios de Mercado Opinión Concesiones

33 En conclusión Diseño institucional incorpora elementos formales básicos de: Autonomía Transparencia Rendición de cuentas Sin embargo, persiste dependencia de facto del Ejecutivo, la transparencia y rendición de cuentas se centran en aspectos formales y procedimientos el marco regulatorio acarrea vicios anti-competitivos de origen Incentivos y sanciones heredan deficiencias del sistema judicial