El reparto de responsabilidades en el control: el papel de las autoridades de control del Estado miembro y de la Comisión.

Transcripción

1 MINISTERIO DE HACIENDA SECRETARIA DE ESTADO DE PRESUPUESTOS Y GASTOS INTERVENCIÓN GENERAL DE TALLER 2 El reparto de responsabilidades en el control: el papel de las autoridades de control del Estado miembro y de la Comisión. Tema nº. 1 Descripción del reparto de responsabilidades en materia de control financiero: expectativas de la Comisión y función de los Estados miembros. CÓMO FUNCIONA LA COORDINACIÓN DE LOS CONTROLES EN UN ESTADO MIEMBRO DESCENTRALIZADO? La unidad de la que soy responsable, la División de Control Financiero de Fondos Comunitarios, tiene entre sus funciones: elaborar los planes de control de los Fondos Comunitarios; tanto FEOGA-Garantía como Acciones Estructurales, dirigir la realización de los controles asignados a la División; llevar a cabo la coordinación de los controles de las distintas unidades encargadas de su realización; informar a la Comisión sobre los resultados de la ejecución de los Planes de Control, y por último comunicar las irregularidades detectadas a la Comisión. MARIA DE MOLINA, MADRID TEL.: FAX:

2 La Constitución española configura el Estado español en 17 Comunidades Autónomas a las que se les dota de Parlamento con posibilidad de elaborar sus propias leyes en aquellas materias que han sido transferidas. En este marco de transferencias de competencias, como es el caso español, es en el que me voy a situar para desarrollar mi exposición. En el tiempo de que dispongo, voy a dar unas pinceladas de cómo se lleva a cabo en España, en su sentido más amplio, la coordinación de los controles de fondos comunitarios! Breve referencia a los órganos de control a posteriori en España y su coordinación. La IGAE y las Intervenciones Generales de las Comunidades Autónomas. Cuál es la estructura general de los controles en España? y, visto el mapa político español, cuáles son las responsabilidades de cada uno de los órganos de control que intervienen en el proceso, es decir de los órganos de las Comunidades Autónomas y de la Administración Central?! Coordinación en la elaboración de los planes de control. Análisis de los P.O. regionales y plurirregionales. Cómo se puede asegurar en un sistema descentralizado que los órganos de control llevan a cabo el 5% de los gastos elegibles a lo largo del periodo de acuerdo con el Reglamento (CE) 2064/97! Manuales de auditoría, y experiencias aprendidas del pasado periodo de programación. Coordinación en materia de normativa comunitaria. Fichas de elegibilidad. Referencia a los convenios de colaboración suscritos entre la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas. La pista de auditoría. 2

3 ! Coordinación de controles sobre beneficiarios. Control de calidad de los informes. Contestación de dudas que se plantean en la interpretación de los reglamentos.! Posibles modificaciones en el control financiero sobre fondos comunitarios a partir de la nueva normativa adoptada. 3

4 Breve referencia a los órganos de control a posteriori en España y su coordinación. La IGAE y las Intervenciones Generales de las Comunidades Autónomas. Estructura general de los controles en España, y responsabilidades de los órganos de control. En la Administración española la IGAE es, de acuerdo con la normativa nacional 1, el órgano de control a quien corresponde llevar a cabo el control de carácter financiero de las subvenciones o ayudas financiadas, en todo o en parte, con fondos comunitarios. Según lo establecido en 2 la normativa nacional a la que me he referido, el control de carácter financiero se ejercerá sobre los órganos gestores públicos cualquiera que sea su denominación y forma jurídica para comprobar su funcionamiento en el aspecto económico financiero y conforme a las disposiciones y directrices que les rijan. Además, este tipo de control puede ejercerse sobre Sociedades mercantiles, Empresas, Entidades y particulares por razón de las ayudas nacionales o financiadas con fondos comunitarios 3 De este modo la ley determina la competencia de la IGAE para realizar controles financieros. Por su parte, las Leyes de Hacienda de las distintas Comunidades Autónomas determinan que en el marco de sus competencias esa función les corresponde a las respectivas Intervenciones Generales de estas Comunidades Autónomas. 1 TrLGP 2 Artículo 17 del TrLGP 3 Artículo 18.1 del TrLGP 4

5 Por otro lado, y previo a lo anterior, como consecuencia de las materias transferidas a las que antes he hecho referencia nos encontramos en España dos órganos gestores principales. - Uno sería el que correspondería a los órganos gestores de la Administración Central (Ministerios, Empresas Públicas y organismos autónomos) - El otro correspondería a los órganos gestores de la Administración regional de cada Comunidad Autónoma. De este modo, la IGAE tiene competencia para realizar controles financieros sobre los fondos gestionados por órganos de la Administración Central, y los órganos de control de las Comunidades Autónomas tienen competencia para llevar a cabo controles sobre fondos gestionados por órganos de su respectiva Comunidad Autónoma. En el caso de los controles sobre acciones financiadas con fondos comunitarios, y dada las competencias, tanto de los órganos gestores en España por razón de las materias transferidas como la responsabilidad de los órganos de control, en el caso que nos ocupa es necesario establecer la adecuada coordinación. Así, la normativa nacional 4 determina que En las ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con fondos comunitarios, la IGAE será el órgano competente para establecer, de acuerdo con la normativa comunitaria y nacional vigente, la necesaria coordinación de controles, manteniendo, a estos solos efectos, las necesarias relaciones con los órganos correspondientes de las Comunidades Europeas, de los entes territoriales y de la Administración del Estado. 5

6 Vemos pues que a la IGAE le corresponde, no sólo la función de realizar directamente los controles relativos a subvenciones y ayudas públicas tanto nacionales como comunitarias gestionadas por la Administración Central, sino también la de coordinar los controles realizados por otros órganos nacionales competentes, y los de relación con los órganos competentes de las Comunidades Europeas. Coordinación en la elaboración de los planes de control. Análisis de los PO regionales y plurirregionales. Cómo se lleva acabo esta coordinación y en el caso de las ayudas cofinanciadas con Fondos estructurales, cómo se puede asegurar en un sistema descentralizado que los órganos de control llevan a cabo el 5% de los gastos elegibles a lo largo del periodo de acuerdo con el Reglamento (CE) 2064/97. En virtud de lo establecido en el artículo 23.1 del Reglamento (CEE) 4253/88, la IGAE ha aprobado en cada ejercicio natural un plan de control que comprendía cada uno de los fondos estructurales. Además, la IGAE suscribió en 1991, a través del Ministerio de Economía y Hacienda, Convenios de colaboración con la mayor parte de las Consejerías de Hacienda de las Comunidades Autónomas. A través de estos Convenios se regulan aspectos relacionados con los planes de control, procedimientos, participación en los controles y seguimiento de los mismos, comunicación de resultados de los controles y de irregularidades, y formación profesional del personal. Estos Convenios han cobrado más fuerza como consecuencia de la aprobación del Reglamento (CE) 2064/97. 4 Artículo 18.2 del TrLGP 6

7 De acuerdo con la información remitida a la Comisión en virtud del artículo 9 del Reglamento (CE) 2064/97, a 31 de diciembre de 1999, se habían realizado en el marco comunitario controles aproximadamente, que suponen haber controlado más de 4241 millones de euros. La primera coordinación se produce en la elaboración y aprobación de los planes de control. La IGAE elabora el Plan Anual de Auditorías donde se integra el Plan de Fondos estructurales. En la aprobación de este Plan, acuerdo con la normativa nacional, intervienen los órganos gestores de cada uno de los Fondos estructurales. Con la aprobación y entrada en vigor del Reglamento (CE) 2064/97se incorporaron nuevos elementos en la elaboración del Plan de control. Estos nuevos elementos son, entre otros, la verificación de que el importe del gasto controlado a lo largo del periodo cumple el porcentaje de gasto total subvencionable que determina el Reglamento del año 1997 y que como mínimo habrá de ser controlado antes del cierre de las Formas de Intervención; los criterios mínimos de selección a tener en cuenta a la hora de elaborar los planes de control, y por extensión de lo anterior la necesaria coordinación anual en la elaboración del Plan anual de controles. Por eso, una vez elaborado por la IGAE el Plan anual de control de Fondos estructurales, se remite a las Intervenciones Generales de las Comunidades Autónomas. La razón es que muchos de los Programas Operativos y de las Formas de Intervención gestionadas por órganos de la Administración central, y por tanto las acciones deben ser controladas por la IGAE, son Intervenciones de gestión compartida, es decir en su ejecución intervienen como órganos principales tanto gestores de la Administración Central, como de la Administración Regional. 7

8 Es por tanto básico llevar a cabo una adecuada coordinación que permita conocer en cualquier momento el porcentaje de gasto elegible que corresponde controlar a cada órgano competente. Esta coordinación se llevó a cabo por primera vez en el año 1998 una vez aprobado el Reglamento (CE) 2064/97. En reuniones sucesivas de coordinación entre la IGAE y los órganos de control de las Comunidades Autónomas, se han analizado los criterios de selección de las muestras, con objeto de cumplir los criterios del anterior Reglamento, así como el porcentaje mínimo de gasto elegible. La IGAE ha distribuido a lo largo de estos años información sobre el Reglamento 2064/97 y sobre las fichas de gastos elegibles aprobadas en el año En los informes anuales remitidos a la Comisión conforme al artículo 9 del Reglamento (CE) 2064/97, la IGAE ha dado cuenta de la aplicación del citado Reglamento. La información ha consistido tanto en los controles realizados por la IGAE, como por los órganos de control de las Comunidades Autónomas. En los informes se pone de manifiesto la evolución del gasto controlado de cada Programa Operativo y por cada órgano de control. A los efectos de asegurarse de las obligaciones del Reglamento que competen a cada órgano de control de las Administraciones regionales, en lo que hace referencia al control de un porcentaje de gasto determinado, se han llevado a cabo reuniones de coordinación bilaterales con cada Comunidad Autónoma donde se han analizado cada Programa Operativo, porcentaje de gasto elegible controlado, órganos principales ejecutores de las acciones, etc, al objeto de cumplir los criterios del Reglamento 2964/97. 8

9 Manuales de auditoría, y experiencias aprendidas del pasado periodo de programación. Coordinación en materia de normativa comunitaria. Fichas de elegibilidad. Referencia a los convenios de colaboración suscritos entre la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas. La pista de auditoría. Para llevar a cabo la aplicación del Reglamento 2064/97 lo primero que se llevó a cabo en España en coordinación con las Comunidades Autónomas, fue definir la pista de auditoria para cada fondo estructural y para Administración gestora. Se viene aplicando el Manual de auditoria de los Sistemas de Gestión y Control elaborado por la Comisión, para la realización de controles de sistemas y procedimientos. Por la gran diversidad de situaciones que se pueden dar en un Programa Operativo y de órganos que intervienen en la gestión de las ayudas. Es difícil elaborar Manuales de Sistemas y Procedimientos ad hoc para la multiplicidad de formas de intervención con acciones y subacciones tan variadas. En las reuniones de coordinación con los órganos de control se incide en la filosofía del significado del control de sistemas y procedimientos, y en la necesaria aplicación de la pista de auditoría. La coordinación de la acción no se limita a la planificación de los proyectos a controlar. Para hacer más comprensibles las fichas de elegibilidad se elaboró un documento explicativo de las principales dudas que podrían surgir, o habían surgido en su aplicación. Por otro lado la División contesta cuantas dudas en la interpretación de las normas o de los procedimientos, hacen tanto los órganos de control de las Intervenciones Generales, como los que dependen de la propia Intervención General. 9

10 Sobre las experiencias aprendidas en el pasado periodo de programación, estoy seguro de que cada responsable del control en cada Estado miembro podría señalar diferentes experiencias. Sin embargo, si tuviera que destacar alguna diría que quizás la más clara haya sido la racionalización en el procedimiento de trabajo, es decir la planificación en la eleccion de la muestra a partir de una mayor información y un tratamiento de la misma muy diferente a como antes se venía realizando. En el caso español y por lo que a los órganos de control se refiere, las nuevas exigencias comunitarias han permitido tener una mayor información sobre las Formas de Intervención, así como de otros aspectos necesarios para elaborar el Plan. Otra característica que podría significar, aunque podría ser muy particular para el caso español, dadas las características político administrativas antes señaladas, sería el mayor grado de coordinación que ha debido existir entre los órganos de control a partir de la entrada en vigor del Reglamento (CE) 2064/97. Modificaciones en el control que pudieran llevarse a cabo a partir de la nueva normativa adoptada. En mi opinión, y aunque el Reglamento (CE) 2064/97 lleva ya una andadura de tres años, no es aun posible sacar conclusiones definitivas sobre los beneficios del mismo, por varios motivos. a) La aprobación del Reglamento 2064/97 respondió a una necesidad urgente de tomar medidas para disminuir la tasa de errores detectados por el Tribunal de Cuentas y puestos de manifiesto en sus informes 10

11 b) Muchos de los errores detectados lo eran como consecuencia de una aplicación deficiente de la normativa comunitaria y también por la aplicación de criterios dispares sobre lo que podían considerarse o no gastos elegibles. c) La aprobación de las fichas de elegibilidad y del Reglamento del año 97, y por tanto su entrada en vigor, se inició cuando el periodo de programación estaba muy avanzado. d) Aun no ha acabado la aplicación, en toda su extensión, del anterior Reglamento en el periodo de programación Habría que esperar hasta tener todos los informes finales de todos los Estados miembros para sacar conclusiones. Incluso entonces, esas conclusiones serían sesgadas y habría que ser cauteloso en los resultados que se obtuvieran. No olvidemos que estaríamos juzgando un periodo en el que dos años antes de finalizar se introduce un nuevo elemento como lo fue el Reglamento 2064/97. Sin duda el Reglamento (CE) 1260/99 determina con mucha más extensión que lo hacía el Reglamento (CEE) 4253/88 las obligaciones de los Estados miembros en lo que hace referencia tanto a la gestión como al control de las formas de intervención. Creo que es un poco pronto para especular sobre cambios en los controles que pudiera llevarse a cabo en el periodo de programación en el que nos encontramos. En todo caso, de la correcta aplicación de los fondos comunitarios, todos somos responsables. Por una parte los Estados miembros porque gestionan el 85 % del presupuesto comunitario, pero por otra parte la Comisión es responsable porque suya es, en última instancia, la responsabilidad del presupuesto. 11

12 Si fuera necesario destacar algo para el nuevo periodo de programación, en mi opinión no serían cambios en los sistemas de control a posteriori. Parecería más apropiado por el momento ver como los sistemas de gestión y de control producen los resultados esperados con la nueva normativa recientemente aprobada. Por el contrario, y a nivel de órganos de control, si destacaría para el nuevo periodo la necesidad de una mayor coordinación entre la Comisión y los Estados miembros. Al fin y al cabo si se está demandando una mayor coordinación a todos los niveles en los Estados miembros, no es extraño que esa mayor coordinación se lleve a cabo también entre la Comisión y los propios Estados miembros. La coordinación que debe existir entre los órganos de control en un Estado miembro, no puede dejar de tener su paralelismo en la coordinación que debe existir entre los Estados miembros y la Comisión. 12