INFORME LEGAL. Programa Forestal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

Transcripción

1 INFORME LEGAL Para: De: Referencia: Tema: Gobierno Regional de Madre de Dios Programa Forestal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental Oficio N GOREMAD-GRRNYGMA Consulta sobre el órgano estatal encargado de evaluar el componente ambiental que forma parte de los planes generales de manejo forestal en el departamento de Madre de Dios. A continuación se realiza un análisis legal breve acerca de la consulta realizada por el Gobierno Regional de Madre de Dios 1. Antecedentes de la consulta y argumentos de hecho 1.1 Mediante la Resolución Ministerial N AG, que declara concluido el proceso de transferencia de las funciones e y q del artículo 51 de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales a favor del Gobierno Regional Madre de Dios. En razón de dicha transferencia, el GOREMAD asumió, entre otras, las funciones de gestionar sus recursos forestales y de fauna silvestre, así como su conservación y aprovechamiento sostenible. Dentro de estas facultades, se encuentra el procedimiento administrativo de evaluar y aprobar los planes de manejo forestal dentro del ámbito de su jurisdicción. 1.2 Durante el mes de mayo de 2011 se renovó por un período de dos años, el convenio marco de cooperación interinstitucional suscrito entre la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental y el Gobierno Regional Madre de Dios, el cual contempla, entre otros, dentro de sus objetivos y alcances, la posibilidad de que el Gobierno Regional pueda solicitar asesoría legal en materia ambiental. 1.3 Mediante Oficio N GOREMAD-GRRNYGMA, la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente del GOREMAD, solicitó opinión sobre el órgano competente para evaluar el componente ambiental de los planes generales de manejo de las concesiones forestales con fines maderables. 2. Base legal revisada 2.1 Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N AG y sus modificatorias. 2.2 Ley N 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, sus modificatorias y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N MINAM complementado por la Resolución Ministerial N MINAM.

2 2.3 Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralización. 2.4 Ley N 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. 2.5 Resolución Ministerial N AG, que declara concluido el proceso de transferencia de las funciones e y q del artículo 51 de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales a favor del Gobierno Regional Madre de Dios. 3. Análisis legal En razón de la materia de la pregunta, la cual está vinculada al ejercicio de las funciones en materia forestal y de fauna silvestre transferidas, al proceso de descentralización y al Sistema Nacional de Evaluación de los Impactos Ambientales (SEIA), consideramos importante abordar previamente los siguientes temas: 3.1 Naturaleza jurídica de los planes de manejo forestal y su vinculación al SEIA El numeral 15.1 del artículo 15 de la Ley N 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre define a los planes de manejo forestal como: 15.1 Entiéndase por plan de manejo forestal, las actividades de caracterización, evaluación, planificación, aprovechamiento, regeneración, reposición, protección y control del bosque, conducentes a asegurar la producción sostenible y la conservación de la diversidad biológica y el ambiente. El plan de manejo debe incluir la ubicación de los árboles a extraerse determinados a través de sistemas de alta precisión con instrumentos conocidos como Sistema de Posición Global (SPG) u otros similares; siendo también parte integrante de este plan el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), cuyas características son determinadas en el reglamento.( ) Al revisar dicha definición dentro del marco de lo dispuesto por los artículos 16 1 y 17 2 de la Ley N 28611, Ley General del Ambiente, podemos afirmar que los planes de manejo son un 1 Artículo 16.- De los instrumentos 16.1 Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la presente Ley, y en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias Constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país. 2 Artículo 17.- De los tipos de instrumentos 17.1 Los instrumentos de gestión ambiental podrán ser de planificación, promoción, prevención, control, corrección, información, financiamiento, participación, fiscalización, entre otros, rigiéndose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos en la presente Ley Se entiende que constituyen instrumentos de gestión ambiental, los sistemas de gestión ambiental, nacional, sectoriales, regionales o locales; el ordenamiento territorial ambiental; la evaluación del impacto ambiental; los Planes de Cierre; los Planes de Contingencias; los estándares nacionales de calidad ambiental; la certificación ambiental, las garantías ambientales; los sistemas de información ambiental; los instrumentos económicos, la contabilidad ambiental, estrategias, planes y programas de prevención, adecuación, control y remediación; los mecanismos de participación ciudadana; los planes integrales de gestión de residuos; los

3 tipo de instrumento de gestión ambiental, en tanto su objetivo y funcionalidad se sustenta en la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales. Si bien los planes de manejo forestal son instrumentos de gestión ambiental de acuerdo a lo revisado en la Ley General del Ambiente, dicha naturaleza jurídica no los exonera de la aplicación de la Ley N y su Reglamento. En efecto, al amparo de dicha normativa, toda aquella actividad humana que pueda impactar significativamente el ambiente o los recursos naturales requiere enmarcarse dentro del SEIA, y por tanto gestionar dichos impactos a través de los instrumentos propios del sistema. Los instrumentos reconocidos dentro del SEIA son 3 : i). Declaración de impacto ambiental; ii). Estudio de impacto ambiental semi detallado; iii). Estudio de impacto ambiental detallado; y iv). Evaluación ambiental estratégica. Cada una de las categorías será exigida al titular de la actividad humana dependiendo de los impactos significativos que se generen. Hasta este punto del análisis, podemos afirmar entonces que los planes de manejo forestal son instrumentos de gestión ambiental de acuerdo a la Ley General del Ambiente. Dichos planes, según lo dispuesto por la Ley N 27308, contienen un estudio de impacto ambiental, el cual debe ser evaluado de acuerdo a la normativa propia del SEIA, es decir la Ley N 27446, sus modificatorias y su Reglamento. Hemos arribado entonces a la primera parte del análisis propuesto en el presente acápite, identificar la naturaleza jurídica de los planes de manejo, y la hemos diferenciado de los instrumentos de gestión ambiental que regula el SEIA. Retomando el análisis del SEIA, debemos tener en cuenta que el artículo 15 del Reglamento del SEIA establece la obligatoriedad de la certificación ambiental, en aquellas actividades que puedan generar impactos significativos. A fin de facilitar la identificación de las actividades que deberán contar con esta certificación, el propio Reglamento y la R.M N MINAM, han detallado una lista de actividades que se encuentran incorporadas dentro del SEIA, dentro de las cuales identificamos al desarrollo de actividades forestales en suelos frágiles o bosques nativos y concesiones forestales maderables y no maderables, de ecoturismo y conservación 4. De acuerdo al anexo II del Reglamento del SEIA, el Ministerio de Agricultura sería el encargado de ejercer la función sectorial en lo que corresponda a las concesiones forestales maderables, sin embargo, debemos considerar que dentro del rubro de actividades y procedimientos administrativos vinculados a las concesiones, hay algunas que ya han sido transferidas a los gobiernos regionales, y por tanto, serían estos últimos los titulares de emitir la respectiva certificación ambiental respecto de aquellos procedimientos administrativos que son instrumentos orientados a conservar los recursos naturales; los instrumentos de fiscalización ambiental y sanción; la clasificación de especies, vedas y áreas de protección y conservación; y, en general, todos aquellos orientados al cumplimiento de los objetivos señalados en el artículo precedente El Estado debe asegurar la coherencia y la complementariedad en el diseño y aplicación de los instrumentos de gestión ambiental. 3 Artículo 11 del Reglamento de la Ley del SEIA, aprobado por el Decreto Supremo N MINAM. 4 Ver numerales 14 y 16 de las actividades del Sector Agricultura consignadas en el Anexo II: Listado de inclusión de proyectos de inversión comprendidos en el SEIA, del Reglamento del SEIA aprobado por el decreto Supremo N MINAM.

4 actualmente de su competencia. En efecto, dicha afirmación queda debidamente aclarada por el artículo 9 del Reglamento del SEIA, que indica lo siguiente: Artículo 9.- Ejercicio de las competencias de las autoridades de nivel regional y local en el SEIA Las autoridades competentes de nivel regional y local, emiten la Certificación Ambiental de los proyectos de inversión que dentro del marco del proceso de descentralización resulten de su competencia; y cuyos efectos se circunscriban a la respectiva región o localidad, de conformidad con lo dispuesto e la Ley N 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y Ley N 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Ahora bien, queda claro entonces que aquellos procedimientos administrativos, relacionados a concesiones forestales maderables que son de competencia del gobierno regional, cuando requieran la obtención de una certificación ambiental, ella deberá ser emitida por el gobierno regional, siempre que los efectos de la actividad con impactos significativos se circunscriban dentro de la propia región. Podemos afirmar entonces, que en el caso de la aprobación de planes de manejo (competencia transferida actualmente al GOREMAD como veremos a continuación), la certificación ambiental (evaluación del componente ambiental del plan general de manejo forestal, por ejemplo) debe ser emitida por el ente competente dentro del propio gobierno regional Los planes generales de manejo forestal y la transferencia de competencias en materia forestal (e y q del artículo 51 de la LOGR) A través de la Resolución Ministerial N AG, se dio por concluido el proceso de transferencia de competencias en materia forestal y de fauna silvestre a favor del Gobierno Regional Madre de Dios, en el marco de las competencias agrarias por parte del Ministerio de Agricultura. Dicho dispositivo legal desarrolla en un cuadro anexo, las funciones que serán ejercidas por el GOREMAD, en razón de lo dispuesto por los literales e) y q) del artículo 51 de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, que disponen lo siguiente: Promover, aprobar y supervisar la gestión forestal y de fauna silvestre y los comités de gestión de bosque en el ámbito de su jurisdicción. Aprobar planes de manejo forestal y de fauna silvestre de acuerdo a los lineamientos en materia forestales y de fauna silvestre. 5 A mayor abundamiento corresponde revisar lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley N 27783, Ley de Bases de Descentralización que señala lo siguiente: Artículo 12.- Procedimientos administrativos Los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de competencia de los gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdicción regional o municipal. De acuerdo a lo indicado al artículo citado, al tratarse que los procedimientos de aprobación de planes de manejo forestal (planes generales de manejo forestal y planes operativos anuales) son ahora de competencia del GOREMAD, corresponde a dicho gobierno regional realizar mediante sus diversas entidades, todas aquellas actividades necesarias para aprobar los planes de manejo. En ese sentido, siendo que los planes generales de manejo requieren una certificación ambiental, ella debe ser revisada, en el marco del SEIA, por la autoridad sectorial ambiental que resulte competente según la estructura orgánica del GOREMAD.

5 Ahora bien, en lo que respecta a la aprobación de los planes de manejo, tenemos que el numeral 58.3 del artículo 58 del Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, aprobado por el Decreto Supremo N AG, establece que los planes de manejo cuentan con dos niveles: el plan general de manejo forestal y el plan operativo anual. En relación al plan general de manejo forestal, el artículo 59 del citado Reglamento, señala que contiene entre otros: ( ) f. Análisis de los factores ambientales del medio incluyendo la fauna silvestre, servicios ambientales, áreas frágiles, paisajes y otros valores del sitio, y evaluación de los posibles impactos ambientales del aprovechamiento en dichos factores y en el ámbito del proyecto o su entorno; g. Determinación de normas y actividades de manejo ambiental, incluyendo planes de contingencia; ( ) Se aprecia entonces, de la revisión del citado artículo, que el plan general de manejo forestal contiene no solamente un nivel de estudio y análisis de los recursos forestales y de fauna silvestre, sino también un componente ambiental que debe estar debidamente articulado con los objetivos y técnicas de manejo forestal propuestos por el titular del derecho de aprovechamiento. Ahora bien, como se ha señalado anteriormente, el componente ambiental de los planes generales de manejo debe ser evaluado a la luz del SEIA, lo cual requiere entonces identificar dentro de la estructura orgánica del GOREMAD al organismo encargado de emitir la correspondiente certificación ambiental; con esta aclaración, debemos considerar entonces analizar el proceso de aprobación de los planes generales de manejo forestal desde dos puntos de vista, desde el marco normativo forestal y desde el SEIA para identificar correctamente a los órganos regionales que deberían concurrir en el procedimiento administrativo correspondiente. En lo que respecta a la institucionalidad encargada de la gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre, de acuerdo al Reglamento de Organización y Funciones del GOREMAD, aprobado por la Ordenanza Regional N N GRMDD/CR y modificada por la Ordenanza Regional N GRMDD-CR, el Programa Regional de Manejo de Recursos Forestales y Fauna Silvestre es el organismo regional encargado de ejecutar las funciones transferidas en materia forestal y de fauna silvestre. Sin embargo, es importante revisar si como parte de sus funciones se ha establecido directamente la facultad de aprobar los planes generales de manejo forestal, así como el respectivo componente ambiental. Para tales efectos consideramos importante revisar lo dispuesto en el artículo séptimo de la Ordenanza Regional N GRMDD-CR, que dispone lo siguiente: Proponer políticas, normas, planes, programas, estrategias y proyectos para la administración, control, gestión, conservación, y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, gestión del medio ambiente, y de la diversidad biológica (literal a, artículo séptimo OR GRMDD-CR).

6 Realizar el seguimiento y evaluación de las actividades de administración y vigilancia forestal y de fauna silvestre a nivel regional para su conservación aprovechamiento sostenible (literal d, artículo séptimo OR GRMDD-CR). Proponer y formular lineamientos para el otorgamiento de autorizaciones, concesiones y permisos de aprovechamiento forestal y de fauna silvestre, en áreas al interior de la región, así como la promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política de recursos naturales (literal f, artículo séptimo OR GRMDD-CR). Ejerce primera instancia administrativa en temas maderables y segunda instancia en temas no maderables, autorizaciones, permisos, registro y otros (literal k, artículo 137 ROF GOREMAD modificado por la Ordenanza Regional N GRMDD-CR). Al analizar las principales funciones del Programa Regional de Manejo de Recursos Forestales y Fauna Silvestre (PRMRFFS), de acuerdo al ROF del Gobierno Regional de Madre de Dios, es posible advertir que éste ejerce en primera instancia la administración y evaluación de procedimientos administrativos relacionados al aprovechamiento forestal maderable, siendo uno de dichos trámites la aprobación del plan general de manejo forestal (PGMF), quedaría establecido que dicha institución sería la encargada de evaluar en su conjunto el documento y aprobarlo. Ahora bien, dentro de las funciones del PRMRFFS GOREMAD no ha quedado establecido que es el órgano competente para emitir las certificaciones ambientales de los instrumentos de gestión ambiental que están bajo su responsabilidad, en consecuencia, debemos considerar la ampliación de nuestro análisis a fin de poder identificar dentro de la estructura orgánica del GOREMAD al órgano encargado de ejercer dicha función en el marco del SEIA. 3.3 Competencia de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente del GOREMAD, según el ROF aprobado por la Ordenanza Regional N GRMDD/CR y modificada por la Ordenanza Regional N GRMDD/CR En razón de lo señalado en el numeral precedente, corresponde a esta altura del análisis identificar dentro de la estructura del GOREMAD, la existencia de un organismo especializado que pueda tener la facultad de evaluar y aprobar el componente ambiental del PGMF, es decir el encargado de emitir la certificación ambiental correspondiente tal y como lo exige el SEIA. En ese sentido, procederemos a revisar los artículos del ROF GOREMAD referentes a la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente. De acuerdo al ROF del GOREMAD, y sus modificaciones, la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente (GRRNGMA), es la responsable de la planeación, conducción, coordinación, evaluación, supervisión y fiscalización de las funciones específicas sectoriales en materias de áreas protegidas y de medio ambiente. 6 Asimismo, el artículo 109 indica que una de las funciones especificas de este órgano, es la de controlar, supervisar y hacer cumplir las normas sobre gestión ambiental. 6 Artículo N 108 del ROF del Gobierno Regional de Madre de Dios.

7 En lo que respecta el término gestión ambiental, debemos considerar la definición que nos brinda la ley general del ambiente en su artículo 13, en el que se la define como un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas, procesos y actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental y natural del país. Señala además, que la gestión ambiental, implica el poder evaluar distintos actos administrativos Considerando las funciones del ROF del GOREMAD, así como la definición de gestión ambiental a que se refiere al ley general del ambiente, podemos considerar entonces que la GRRNGMA es competente para controlar, supervisar y hacer cumplir las normas sobre gestión ambiental, siendo entonces que el componente ambiental del PGMF requiere una evaluación especializada acompañada de la opinión técnica correspondiente, podemos estimar entonces que es dicho órgano quien tendría la competencia suficiente para pronunciarse y emitir el acto administrativo respectivo en relación al componente ambiental del PGMF, documento que posteriormente en su integridad deberá ser materia de pronunciamiento por parte del PRMRFFS GOREMAD. A fin de reafirmar lo señalado en el párrafo precedente, debemos considerar lo dispuesto por el último párrafo del numeral 18.1 del artículo 18 de la Ley N modificada por el DL N 1078, indica que corresponde a las autoridades regionales y locales, emitir la certificación ambiental de los proyectos que dentro del marco del proceso de descentralización resulten de su competencia. Entonces, al haberse advertido con anterioridad que la aprobación del plan general de manejo es una competencia del GOREMAD, la GRRNYGMA, en su calidad de autoridad ambiental del GOREMAD, es el órgano encargado de emitir la certificación ambiental necesaria para la evaluación y aprobación de los mencionados documentos de gestión forestal. 4. Conclusiones 4.1 El plan general de manejo forestal para concesiones forestales con fines maderables requiere la obtención de una certificación ambiental, en el marco de lo dispuesto por la Ley N 27446, ley del SEIA y su Reglamento. 4.2 La evaluación y aprobación de los planes generales de manejo forestal de concesiones forestales maderables, y su necesaria certificación ambiental, deben ser resueltos por las instancias regionales que resulten competentes, en observancia de lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley de Bases de la Descentralización y el artículo 9 del Reglamento del SEIA. 4.3 Considerando lo señalado en el numeral 3 del presente documento, en razón del proceso de transferencia de las funciones e y q del artículo 51 de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, a favor del GOREMAD, es dicho gobierno regional quien deberá, de acuerdo a su estructura orgánica, aprobar los actos administrativos referidos a la gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre.

8 Ahora bien, en relación a la organización del GOREMAD, luego de revisar el ROF y sus modificaciones se advierte que el componente ambiental del PGMF debe ser materia de evaluación y pronunciamiento de la GRRNGMA (emisión de la certificación ambiental en el marco del SEIA) y luego el PRMRFFS GOREMAD debe realizar la evaluación de todo el documento considerando la opinión de la autoridad ambiental regional (GRRNGMA) y emitir el acto administrativo definitivo que se pronuncie sobre la solicitud de aprobación del PGMF. En consecuencia, si bien es cierto que el PRMRFFS GOREMAD es el competente para evaluar y aprobar el PGMF maderable, ello no limita la necesidad de la obtención de la respectiva certificación ambiental a ser emitida por la GRRNGMA, en el marco del SEIA.