CRISIS AMBIENTALES Y EL MANEJO DE RIESGOS- ESPINA DORSAL DE UN MANEJO PREVENTIVO Emilio M. Colón Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos Doctorado en Ingeniería Ambiental, y Juris Doctor. Gerente de Proyectos Nacionales e Internacionales en el Cuerpo de Ingenieros del Ejercito de los Estados Unidos y Profesor y Coordinador del Programa Graduado de Gerencia Ambiental de la Universidad Politécnica de PR. Fue el Director Ejecutivo de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados de PR, Ingeniero de Área del Cuerpo de Ingenieros, Secretario Auxiliar del Departamento de Recursos Naturales de PR y Consultor Ambiental. Es Ingeniero Profesional y Planificador Profesional Licenciado. Dirección del autor Ave. Fernández Juncos 400 San Juan Puerto Rico 00901-3299 Tel.:+787-729-6876 Fax: +787-729-6879. e-mail: emcolon@attglobal RESUMEN Las crisis ambientales y el manejo de sus riesgos se dan como consecuencia de desastres naturales, tecnológicos, sociales ó fallas en diferentes actividades humanas. El amplio ordenamiento ambiental en los Estados Unidos de América impone requisitos de permisos, acciones, divulgación de información y comunicación de diferentes situaciones y acciones a la comunidad afectada. El desarrollo de planes de contingencias así como los preparativos para enfrentar los desastres y el manejo de los riesgos envueltos en proveer un servicio de agua potable y de aguas usadas imponen requisitos cada vez mayores a las empresas dedicadas a este servicio. Como lograr una acción coordinada entre la operación de los sistemas, los planes de contingencias ante desastres y emergencias ambientales así como la comunicación con el público y las agencias reguladores crean un reto de cómo responder ante estas situaciones. Esto dentro de un marco de una empresa que debe considerar factores antes no considerados y ante procesos de apertura con los diferentes públicos con los que tiene que interaccionar. Palabras Clave: manejo de riesgos, crisis, desastres, terrorismo, cumplimiento ambiental INTRODUCCION La gestión de los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario, en adición a mantener sus procesos e infraestructura en operación, está sujeta a una multiplicidad de requisitos de cumplimiento con leyes y reglamentos así como a eventos que impactan sus niveles de servicio y hasta su relación con clientes y las comunidades que sirven. Estos eventos o situaciones de crisis incluyen no solamente los desastres naturales, pero además desastres tecnológicos, sociales, financieros, políticos, institucionales y más reciente de índole ética. Los sucesos en los Estados Unidos de América del 11 de septiembre de 2001 han resaltado el debate público en torno a los actos de terrorismo y la necesidad imperante de manejo de situaciones de crisis y riesgos de forma integrada. Son muchos los requisitos individualizados de la multiplicidad de leyes, reglamentos y permisos que requieren una nueva visión para su cumplimiento. Las estrategias del pasado de cumplir con estos requisitos en forma independiente yo ni son prácticos ni facilitan la labor de las empresas. El continuar ese cumplimiento en forma aislada deja de ser costoefectivo y no permite un uso eficiente de los recursos humanos de la empresa. La preparación para enfrentar los riesgos, vista desde un punto de vista integrado, y con un uso efectivo de las comunicaciones permiten no solamente un impacto menor en la credibilidad y reputación de la empresa, una mejor relación con los clientes sino que además facilita las reacciones ante esa variedad de eventos que son generalmente resultantes en crisis institucionales en adición al cumplimiento ambiental impuesto por la reglamentación. 1
OBJETIVOS Este trabajo tiene como propósito demostrar el valor para la empresa de la integración de los requisitos en la operación y mantenimiento de sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario para responder a crisis ambientales y el manejo de los riesgos inherentes en sus operaciones al amparo de los siguientes procesos y requisitos de ley: Leyes y reglamentos ambientales, incluyendo requisitos de los permisos Estructura organizacional Comunicaciones con los públicos Procesos de educación a los empleados y los clientes Informática y su uso en la Gerencia y las comunicaciones Preparativos y planes de contingencia El valor del proceso de análisis de lecciones aprendidas Relaciones de la empresa y su (s) entes reguladores Efecto en su programa de inversiones a corto y largo plazo METODOLOGÍA Y ACTIVIDADES DESARROLLADAS Utilizando experiencias en la operación de sistemas complejos de agua potable y alcantarillado así como otros sectores de infraestructura, se define cómo la empresa puede organizarse y prepararse para un manejo de crisis integrado y el importante papel que las comunicaciones tienen con todos los públicos envueltos y afectados. Viendo los elementos comunes de una crisis así como las etapas básicas de desastres naturales y tecnológicos de preparación, impacto, respuesta y recuperación, rehabilitación y reconstrucción, y finalmente un proceso de análisis de lecciones aprendidas y procesos de mitigación, nos llevan a desarrollar ese esfuerzo de manejo de crisis. Requisitos legales. Pasemos a describir los requisitos legales que reglamentan las operaciones del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario en los Estados Unidos de América. Se discutirá cada uno de los estatutos principales y los requisitos que imponen sobre las empresas de servicio de agua así como las relaciones mandatorias que establecen con sus clientes. Ley de Política Pública Ambiental (National Environmental Policy Act-NEPA, 42 USC 4321-4370c). Esta es la ley primaria sobre la protección al medio ambiente y sirve de marco de referencia para la implementación de la legislación ambiental. Se esboza la declaración de la política pública ambiental de la nación que requiere que los factores ambientales sean considerados al mismo nivel que los otros factores, principalmente los económicos y sociales, en los procesos decisionales de las agencias federales. Este mismo marco ha sido adoptado por los estados, de aplicación a los gobiernos estatales y municipales bajo sus respectivas jurisdicciones. La legislación establece los requisitos para forzar a las agencias con el cumplimiento de ésta política pública utilizando el mecanismo del proceso de revisión ambiental para su proceso de decisiones que considere los efectos ambientales y las alternativas razonables para toda acción federal mayor que pueda afectar significativamente la calidad del ambiente humano. En este proceso se requiere la participación pública, lo que da gran fortaleza al proceso. Para lograr estos objetivos, se requiere el cumplimiento con las guías de planificación ambiental que requieren primeramente evitar los impactos, minimizarlos y finalmente como última opción la implementación de medidas de mitigación de los impactos identificados. Ley de Agua Potable (Safe Drinking Water Act-SDWA, 42 USC 1400 et seq). De la reglamentación ambiental, esta se distingue de las otras en que reglamente a un servicio vital para la vida humana ya que el agua es ingerida por los consumidores. La legislación provee para la identificación, vigilancia y control de los contaminantes en las aguas tratadas para el consumo humano. Estos contaminantes son identificados mediante los requisitos establecidos por la legislación y que requiere el insumo de los consumidores y empresas de agua reguladas. Entre los requisitos está la recolección y diseminación de información de la calidad del agua potable, cumplir con los requisitos del derecho a información de los clientes así como los poderes de hacer cumplir los requisitos de la ley. Provee también fondos para que las empresas de agua puedan financiar las mejoras necesarias a sus facilidades para lograr el cumplimiento con los requisitos de la ley. Durante este año se incluyeron nuevos requisitos de seguridad de los sistemas de agua potable contra ataques terroristas mediante el requisito del desarrollo de análisis de vulnerabilidad de la infraestructura y destina fondos para ayudar en la implantación de las medidas de protección. Ley de Agua Límpia (Clean Water Act-CWA, 33 USC 1251-1387). Este estatuto reglamenta la descarga de contaminantes a los cuerpos de agua superficiales y la protección de la calidad y viabilidad de estos cuerpos para 2
sustentar la vida acuática. Se establece un sistema de permisos para reglamentar las descargas de contaminantes basados en los parámetros de calidad y uso de las aguas establecidos por los estados y siguiendo los parámetros de calidad nacionales. Dentro de este programa de permisos se incluye también la reglamentación de la descarga de material de dragado ó relleno en las aguas y humedales. El estatuto establece un sistema para financiar las obras necesarias para el cumplimiento con la ley. Ley de Substancias Tóxicas (Toxic Substances Control Act-TSCA, 15 USC 2601-2629). El estatuto provee autoridad amplia para reglamentar la manufactura, uso, distribución y disposición de substancias químicas y a los manufactureros le impone la responsabilidad de proveer información sobre los efectos en la salud y el medio ambiente de las substancias y mezclas químicas. Su objetivo es la caracterización y el entendimiento de los riesgos que una sustancia química pueda tener sobre humanos y el ambiente antes de que los mismos sean introducidos al comercio. Ley de Conservación y Recuperación de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act- RCRA, 42 USC 6901 et seq). Establece el control de los desperdicios peligrosos desde su creación hasta su disposición final. Como última alternativa está la disposición en el terreno. Relacionado con este estatuto esta la Ley de Respuestas Ambientales, Compensación y Responsabilidad, conocida también como la Ley del Súper Fondo para lograr las limpiezas ambientales de desperdicios peligrosos abandonados. Ley para Planificación de Emergencias y Derecho a Saber (Emergency Planning and Community Right-To-Know Act- EPCRA, 42 USC 11001 et seq). Requiere que ciertas actividades sometan información sobre una gran cantidad de sustancias químicas potencialmente peligrosas utilizadas en sus facilidades a las autoridades estatales y locales y al público cuando así lo requiera. Los objetivos de esta legislación son el proveer acceso al público de la información sobre sustancias químicas peligrosas en la comunidad y para poder utilizar esta información para desarrollar y adoptar planes de respuestas a emergencias en la eventualidad de un evento de descarga de estas sustancias. Para lograr estos objetivos, se requiere que los estados y gobiernos locales desarrollen e implementen planes de contingencias ante emergencias y que ciertas facilidades provean informes detallados sobre la presencia y los efectos sobre la salud de sustancias químicas especificas y de sus posibles descargas. Ley de Seguridad y Salud Ocupacional (Occupational Safety and Health Act-OSHA, 29 USC 655 et seq). El objetivo principal de este estatuto es garantizar que ningún empleado sufra de impedimento de su salud ó capacidad funcional como resultado de su exposición ocupacional. Esto se logra mediante el establecimiento de criterios de seguridad y salud, un sistema de cumplimiento con inspectores federales y estatales así como un proceso de educación y consulta de los empleados. Ley para el Alivio de Desastres y Asistencia de Emergencia (Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act, 42 USC 5121 et seq). Cuando los efectos de desastres naturales ó tecnológicos son de tal magnitud que están mas allá de las capacidades de los estados y gobiernos locales, el gobierno federal puede entrar a proveer asistencia necesaria en sus diferentes etapas. La mayor parte de la asistencia federal es financiera, utilizando préstamos a bajos intereses y regalías a individuos, negocios y comunidades, los cuales están disponibles inmediatamente luego del desastre. Cuando el desastre es de categoría catastrófica y los estados y gobiernos locales no tienen la capacidad de responder, se pueden movilizar los recursos federales para apoyar las acciones necesarias. El proceso mediante el cual el gobierno federal se activa se conoce como el Plan de Respuesta Federal, el cuál provee todo tipo de recursos para los esfuerzos de lograr una rápida recuperación de las comunidades impactadas. La asistencia requiere una declaratoria de emergencia y petición por parte del gobernador de los estados afectados y que el Presidente de los Estados Unidos de América declare una emergencia nacional. La crisis y sus elementos. Una crisis es un evento no esperado y sin anticiparse, aunque predecible donde hay pérdida de control de la situación, puede ponerse en peligro vida y propiedad y que a la vez tiene impacto en la imagen de la empresa. Es una situación que requiere atención inmediata, una respuesta efectiva. Este tipo de situación ó evento puede impactar el futuro de la empresa, sus finanzas, clientes, producción, posición en el mercado y su credibilidad. La crisis puede surgir por acciones de la naturaleza, tales como desastres naturales, relacionados con personas, acciones empresariales ó corporativas, ó por acciones comunitarias tales como protestas, acciones judiciales, y rumores, entre otros. Sus elementos principales son la realidad (de la crisis) y la percepción (de los públicos). La percepción del público se define por la peligrosidad del evento y su indignación ante esos sucesos. Es aquí donde se torna crítico como se maneja la percepción. 3
Los desastres y sus etapas. Los desastres naturales, tecnológicos ó sociales se pueden dividir en siete etapas, formando un ciclo. Estas etapas son la preparación, medidas de anticipación (para aquellos casos donde se puedan anticipar tales como huracanes ó inundaciones por lluvias), el evento ó emergencia, la respuesta, la recuperación, la reconstrucción y la mitigación de riesgos con su componente de identificar las lecciones aprendidas. Ver la Figura 1. Este ciclo es parte integral del Plan de Respuesta Federal y de los requisitos necesarios para ayudas futuras a los estados y las comunidades (FEMA, abril 1999). Algunos de estos eventos son difíciles de identificar ya que surgen a lo largo de un periodo de tiempo significativo y la información que puede identificarlo no está disponible hasta que la crisis está ante nosotros. Esa es la situación con las sequías (IWR, 1995). Y aunque podemos describir a los desastres como un ciclo, hay que reconocer que muchas veces tenemos memoria corta á una perdida progresiva en la preparación ante desastres que lo convierten en círculos viciosos, con un resultante nivel máximo de vulnerabilidad. Cuando se le añade la documentación del evento y las acciones tomadas con el proceso de lecciones aprendidas, se logra entonces una planificación orientada a la reducción de la vulnerabilidad con el desarrollo de medidas de mitigación e implantación de códigos actualizados. Es en ese punto cuando la experiencia no se olvida y se eliminan las acciones de improvisación, logrando así la disminución de los niveles de daños. Figura 1: El ciclo de los desastres Los públicos. La identificación de los públicos con los cuales tienen que interaccionar las empresas de servicio de agua son múltiples, y a veces complejos. Pueden variar por ocasiones e inclusive por eventos ó sucesos. Una representación de esta complejidad se ve en la Figura 2. Figura 2: Los públicos 4
La organización. Dependiendo del tamaño de la empresa de servicio de agua ó alcantarillado sanitario así como el número de sistemas que opere, será su organización. En forma sencilla ó más compleja, deberá tener un Centro de Operaciones ó un Centro de Operaciones de Emergencia. Este centro se mantiene al tanto de las operaciones y comunicaciones operacionales dentro de la empresa y sirve como agente de alerta ante situaciones anormales. En el caso de eventos naturales anticipables, sirve para rastrear la situación con diferentes medios de información, tanto internos como externos. Con los medios de comunicación modernos, tales como satélites metereológicos, la red y la televisión de cable, la información fluye con gran velocidad De esta forma, se pueden dar las alertas con precisión y adelantadas. En esas situaciones se activan los planes de contingencia y el Plan de Comunicaciones de Emergencias. Los planes de contingencias. Mucha de la legislación ambiental y de respuesta a desastres naturales requieren el desarrollo de planes de contingencias ante diferentes situaciones de emergencia (EPCRA, 1986). La tendencia es de desarrollar estos planes para los requisitos específicos de cierta reglamentación y para una localidad específica. Aunque esto cumple con requisitos específicos de una reglamentación específica, generalmente no permite una respuesta y acciones coordenadas en muchas situaciones. La dificultad surge cuando el evento es grande y catastrófico ó se unen diferentes situaciones con requisitos dispares. En ese momento es que vemos que los planes de contingencias no son como libros de recetas de cocina, que los eventos tradicionalmente no se parecen a los escenarios hipotéticos en que se basaron (USCG, 1995). Por esto no se puede interpretar que estos planes no tienen mérito. Al contrario, los mismos sirven para identificar y plasmar mucha información y necesidades de coordinación y comunicación, que al servir de base para ejercicios y adiestramientos fortalecen a la organización poder reaccionar ante eventos inciertos pero predecibles. De aquí surge el Plan de Acción de la Empresa para enfrentar el evento. Su objetivo es tener los procedimientos a seguir en forma clara, buscando el minimizar los imprevistos y con mecanismos y procesos para recopilar y trasmitir información correcta rápidamente. Esto permite el poder responder rápidamente a los diversos públicos y así lograr proteger la credibilidad y reputación de la empresa. El manejo de una crisis y los riesgos asociados. Al enfrentarse a una situación que representa una crisis para la empresa, es necesario tener en sitio una estructura y planes de contingencias y el plan de acción que sirvan de guía para las acciones a tomar. Tenemos que tener claro como queremos que los públicos perciban a la empresa. No debe ser como un ente que rehuye su responsabilidad social y que no tiene control sobre la situación. El ignorar las percepciones de los públicos puede enviar un mensaje que la intención es esconder los riesgos relacionados con los sucesos. Buscamos minimizar ó hasta eliminar las especulaciones del público y que los rumores creen un ambiente hostil hacia la empresa. La empresa tiene que demostrar, en ese momento, que le preocupa el bienestar del público y la comunidad. Este es el momento crítico de poder escuchar con empatía y reconocer los sentimientos y emociones expresados en momentos donde tiende a faltar una comunicación clara. Este proceso de escuchar permite la incorporación de los públicos en los procesos de decisión. En esta etapa son vitales todas las manifestaciones de la comunicación, tanto verbal como no verbal. Esto a su vez permite que se busque apoyo a las acciones tomadas de líderes de la comunidad, creadores de opinión pública, grupos de profesionales, grupos comunitarios y en particular los empleados de la empresa. Es importante no perder de vista papel que desempeñan los medios de comunicación, considerando siempre las características de cada uno de ellos. En esta situación, lo mejor es divulgar los sucesos rápidamente, afrontar las reacciones y salir adelante. De aquí la regla dorada siempre es: dilo todo, dilo pronto, dilo tú mismo. Pero para esto, es necesario seguir tres pasos: definir mensajes claros, tener portavoces preparados e identificar los vehículos para trasmitirlos. Esto da, no solo credibilidad a los mensajes, sino también una consistencia vital a las expresiones y acciones tomadas. RESULTADOS La implementación de un proceso estructurado e integrador de los diversos requisitos impuestos sobre las empresas de agua potable y alcantarillado sanitario son determinantes en la credibilidad y funcionamiento efectivo del servicio ante eventos imprevistos. Este proceso prepara a las empresas para una respuesta rápida y efectiva ante cualquier eventualidad. Las funciones de este tipo de empresa van mas allá de los conceptos tradicionales de la ingeniería en la operación de sus sistemas. Entrando en acciones de control de uso de terrenos, desarrollo, derechos de propiedad, consideraciones ambientales de calidad y cantidad y comunicación con el público, entre otros, requieren nuevas visiones y desarrollos institucional es pera enfrentar los retos del siglo XXI. Mediante la integración de los requisitos de un Plan ó Planes de Contingencia y Acción, teniendo como elemento clave un Plan de Comunicaciones de Emergencias, las empresas de agua podrán responder de forma efectiva y con credibilidad ante eventos inciertos pero predecibles y lograr una comunicación efectiva con sus públicos, tanto reguladores como clientes. 5
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Es necesario que las empresas entren en unos balances entre intereses encontrados, leyes y reglamentos conflictivos, entes reguladores con dificultades estructurales y un público más conocedor y agresivo con posiciones de oposición a muchas acciones y vehículos amplios para dejarse escuchar. Con el proceso aquí presentado, estas empresas pueden implementar un modelo ágil, efectivo y adecuado para responder a diversos eventos y crisis que se presenten. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Federal Emergency Management Agency (FEMA), Federal Response Plan, Wash D.C., abril 1999. Federal Emergency Management Agency (FEMA), Interagency Hazard Mitigation Team Report- Hurricane Georges, Puerto Rico, New York, NY, enero 1999. U.S. Coast Guard (USCG), The Response to the T/B Morris J. Berman Major Oil Spill, San Juan, PR, agosto 1995. Institute of Water Resources (IWR), National Study of Water Management During Drought- The Report to the U.S. Congress, U.S. Army Corps of Engineers, IWR Report 94-NDS-12, septiembre 1995. The Emergency Planning and Community Right-To-Know Act (EPCRA), 42 U.S.C. 11011 et seq, 1986. 6