LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS

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1 LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN MÉXICO: NUEVO PARADIGMA EN EL MANEJO DEL AGUA Juan C. Valencia Vargas, Juan J. Díaz Nigenda y Héctor J. Ibarrola Reyes INTRODUCCIÓN En el manejo de los recursos hídricos se identifican cuatro categorías, las cuales tienen características bien definidas (Banco Mundial, 1998): 1. desarrollo de los recursos hídricos orientados a proyectos. Se caracteriza por dar prioridad a proyectos aislados, de agua potable, irrigación, generación de energía hidroeléctrica, navegación, recreación, etc., por lo que los beneficios son individuales para cada uno de ellos. Se considera que existe una determinada fuente por proyecto. 2. desarrollo subsectorial de los recursos hídricos. Se identifican proyectos para usos similares concebidos en un marco subsectorial, por lo que los beneficios se maximizan y se identifican fuentes de agua para el subsector. La mayor parte de los proyectos surgen de planes maestros de agua potable, riego y saneamiento. 3. manejo subsectorial de los recursos hídricos. En este caso, los problemas relativos al uso del agua son resueltos a través de la innovación institucional o proyectos de infraestructura. Los proyectos son identificados a través de la modernización de los programas del Estado o de una reestructuración subsectorial. 4. gestión integrada de los recursos hídricos. Los proyectos son resultado de un proceso que considera todos los usos del agua, incluido el medio ambiente y los conflictos entre los usuarios y los usos son resueltos mediante una mayor oferta, pero también mediante la innovación institucional y el manejo de la demanda. Las decisiones son tomadas den- 201

2 tro de la cuenca y existe una gran participación social en la solución de los problemas. En México se han adoptado y practicado estos tipos de manejo del agua a lo largo de su historia. Durante el siglo XIX y principios del siglo XX, el manejo del agua se orientaba a proyectos. Con la creación de la Comisión Nacional de Irrigación en 1926, el manejo del agua evolucionó para dar prioridad a los proyectos con un enfoque subsectorial; esta evolución vino acompañada con un gran desarrollo tecnológico y de infraestructura, misma que quedó respaldada con el establecimiento de la Secretaría de Recursos Hidráulicos y se expandió hasta su fusión con la Secretaría de Agricultura para dar paso, en 1977, a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. En 1989, con la creación de la Comisión Nacional del Agua (CNA), se inició el manejo subsectorial de los recursos hídricos, y se le dio énfasis a la construcción de obras para el incremento de la oferta de agua. Al formar parte del sector medio ambiente, y con la publicación de la Ley de Aguas Nacionales en 1992, la CNA comenzó a promover la descentralización de funciones, a propiciar la participación ciudadana y a fomentar la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) al considerar, entre otros principios, a la cuenca hidrológica como la unidad básica para la administración del agua. Con la publicación de las reformas a la Ley de Aguas Nacionales en abril de 2004, la GIRH se le considera como prioridad y asunto de seguridad nacional, y a la cuenca y acuíferos como la unidad territorial básica para ejecutarla. En la tabla 1, se tiene una comparación entre las etapas de las instituciones encargadas de vigilar el manejo del agua en México y del papel de los usuarios. EL ENFOQUE ACTUAL DEL MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO En 1996, la Comisión Nacional del Agua inició un proceso de cambio hacia un manejo del agua más eficaz y participativo, a fin de lograr el uso y aprovechamiento sustentable del recurso con la colaboración creciente de las autoridades locales en sus diferentes niveles y de los usuarios del agua a nivel regional, además de conducir un proceso de funciones operativas para transferirlas a usuarios y gobiernos locales. En todo el proceso se ha logrado: 202 GESTIÓN Y POLÍTICA EN CUENCAS

3 TABLA 1. EVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES ENCARGADAS DEL MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO Y EL PAPEL DE LOS USUARIOS PASADO RECIENTE PRESENTE FUTURO Normativa (planeación y administración del agua) Financiera, constructora y operativa (infraestructura urbana, hidroagrícola y estratégica) Promotora del desarrollo (fortalecimiento de usuarios) Organización estatal Planeación centralizada Autoridades locales con participación limitada en la promoción del desarrollo hidráulico Los usuarios son receptores de servicios e infraestructura Normativa (administración del agua) Financiera, constructora y operativa (infraestructura estratégica) Organización por cuencas y regiones hidrológicas Planeación participativa Organización y fortalecimiento de usuarios y autoridades locales Descentralización de programas operativos Consejos cuenca: participación de usuarios y autoridades locales en la planeación hidráulica regional Normativa con funciones de autoridad definidas (administración del agua) Apoyo técnico especializado Organización por cuencas y regiones hidrológicas (organismos de cuenca) Autoridades locales promotoras del desarrollo hidráulico Usuarios organizados y responsables de los sistemas (sostenibles y eficientes) Consejos de cuenca administrativa y financieramente sostenibles; desarrollo de infraestructura de beneficios comunes Fuente: Gerencia de Planeación Hidráulica. Comisión Nacional del Agua. 1. integrar, depurar y homologar la información asociada con el agua y sus diferentes usos; 2. identificar la problemática y sus alternativas de solución; así como definir los lineamientos estratégicos para el desarrollo hidráulico; 203

4 3. realizar los programas de acción e integrar los escenarios a largo plazo ( ); y 4. priorizar las acciones para el periodo e integrar una cartera de proyectos. FIGURA 1. PROCESO DE PLANEACIÓN HIDRÁULICA EN MÉXICO 1. REGIONES HIDROLÓGICO- ADMINISTRATIVAS RETROALIMENTACIÓN DEL PROCESO 2. DIAGNÓSTICOS HIDRÁULICOS Intergración, depuración y homologación de los datos asociados con el agua y sus diferentes usos 6. IMPLEMENTACIÓN Y SEGUIMIENTO Priorización de acciones detalladas Carteras de proyectos de inversión y gestión 5. PROGRAMAS HIDRÁULICOS REGIONALES Priorización de acciones detalladas Carteras de proyectos de inversión y gestión 4. PROGRAMAS HIDRÁULICOS DE GRAN VISIÓN Programa de acciones. Escenarios a largo plazo. 3. LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS PARA EL DESARROLLO HIDRÁULICO Identificación de la problemática y alternativas de solución. Definición de los lineamientos de estrategia Fuente: Gerencia de Planeación Hidráulica. Comisión Nacional del Agua. 204 GESTIÓN Y POLÍTICA EN CUENCAS

5 El proceso de planeación se realizó partiendo de la percepción local para integrarla a nivel nacional (de abajo hacia arriba) y sirvió para definir la política hidráulica nacional que se concentra en el Programa Nacional Hidráulico (PNH), misma que se sustenta en cinco premisas: 1. el desarrollo del país debe darse en un marco de sustentabilidad 2. el agua es un recurso estratégico de seguridad nacional 3. la unidad básica para la administración del agua es la cuenca hidrológica 4. el manejo de los recursos debe ser integrado 5. las decisiones deben tomarse con la participación de los usuarios. Bajo este contexto, los objetivos nacionales del sector hidráulico se sitúan en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y contribuyen en forma decisiva a la consecución de sus objetivos rectores. Uno de los logros de mayor impacto dentro del proceso de planeación hidráulica fue la integración, para cada una de las 13 Regiones Hidrológico- Administrativas, de los Programas Hidráulicos Regionales ; en ellos se plantean los objetivos y las metas a alcanzar en el ámbito regional, así como las estrategias y acciones en materia hidráulica más importantes a realizar para contribuir a la solución de los problemas que se presentan en cada una de ellas, en congruencia con el PNH. El proceso de planeación hidráulica se ha caracterizado por la gran participación de la sociedad organizada a través de los Consejos de Cuenca, y queda demostrada con las 2,700 reuniones desarrolladas desde 1998 hasta el En el 2002 y 2003, se realizaron el 30 % de estas reuniones. Es de resaltar que los Consejos de Cuenca validaron la información de los Programas Hidráulicos Regionales y los consideran como el documento rector en materia de planeación hidráulica regional. En los últimos años, el sector hidráulico en México ha evolucionado hacia un manejo integrado del agua, ésto ha sido posible gracias a la transformación del marco jurídico y del ente administrador a nivel federal; así como a un proceso ordenado de planeación participativa con los usuarios. Actual- 205

6 mente se cuenta con dos pilares fundamentales que sustentan a la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos: 1. Ley de Aguas Nacionales, publicada en 1992 y reformada en el mes de abril de 2004 y; 2. La Comisión Nacional del Agua, como órgano superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia de GIRH, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público del agua. La GIRH confirmó su gran relevancia en la agenda pública cuando que el Poder Legislativo estableció en la Ley de Aguas Nacionales (LAN) que la base de la Política Hídrica Nacional es la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos por cuenca hidrológica; por lo que ahora, se fortalecerán los mecanismos para mantener o reestablecer el equilibrio hidrológico en las cuencas hidrológicas del país y el de los ecosistemas vitales para el agua. En la LAN se define a la GIRH como el proceso que promueve la gestión y desarrollo coordinado del agua, la tierra, los recursos relacionados con éstos y el ambiente, con el fin de maximizar el bienestar social y económico equitativamente sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. La Gestión del Agua se sustenta en el conjunto de principios, políticas, actos, recursos, instrumentos, normas formales y no formales, bienes, recursos, derechos, atribuciones y responsabilidades, mediante el cual coordinadamente el Estado, los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad, promueven e instrumentan, para lograr el desarrollo sustentable en beneficio de los seres humanos y su medio social, económico y ambiental, acciones para: 1. el control y manejo del agua y las cuencas hidrológicas, incluyendo los acuíferos, por ende su distribución y administración, 2. la regulación de la explotación, uso o aprovechamiento del agua, y 3. la preservación y sustentabilidad de los recursos hídricos en cantidad y calidad, considerando los riesgos ante la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos extraordinarios y daños a ecosistemas vitales y al medio ambiente. 206 GESTIÓN Y POLÍTICA EN CUENCAS

7 En todas las regiones del país, se han realizado estudios donde se analizan de manera integrada los recursos de la cuenca, su problemática de conjunto y se diseñan las estrategias necesarias para atenuar los impactos y propiciar el desarrollo sustentable de la cuenca. Estos estudios han proporcionado elementos suficientes que inducen el desarrollo económico y social de la cuenca mediante un manejo sustentable de sus recursos naturales, tomando en consideración su preservación, conservación y restauración. La alteración de cualquiera de los factores mencionados puede propiciar alteraciones al medio ambiente. Aspecto importante a considerar, es la participación de la sociedad dentro del proceso, ya que se propician los medios para su información y participación en el diseño de estrategias que permitan solucionar la problemática y que fomenten un mejoramiento dentro de la cuenca. Por tal motivo, es necesario trabajar en forma conjunta y estrecha entre instituciones de los tres órdenes de Gobierno para lograr el desarrollo social, económico y ambiental de la cuenca (transversalidad de las políticas públicas); por lo que se buscará la vinculación de las acciones y grandes proyectos con los programas sectoriales e institucionales (forestal, de educación, de salud, hidráulico, medio ambiente, etc.) de la administración pública que tengan que ver con el manejo de los recursos dentro de la cuenca, así como de aquellos que propicien el desarrollo sustentable en la misma. La Comisión Nacional del Agua ha visualizado a la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos a nivel cuenca, como un proceso en el que se deben considerar los siguientes aspectos: 1. usos del agua integrados 2. interacción agua superficial y subterránea 3. disponibilidad de agua en cantidad y calidad 4. relaciones entre el agua y otros recursos naturales de la cuenca 5. los recursos naturales y su relación con el desarrollo económico y social. Otro aspecto importante que surge de la GIRH es la transversalidad de las políticas públicas, la cual se puede definir como la conjunción de esfuerzos de diversos organismos de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal en pro de acciones conjuntas para resolver la problemática ligada a una 207

8 misma zona, y donde la principal virtud radica en que los esfuerzos para solucionar una problemática dada, contribuyen en cierta medida a la solución de otras. La política hídrica debe ser congruente con la de otras secretarías del Gobierno Federal y la de los gobiernos locales y usuarios. Para fomentar la aplicación de la GIRH, la CNA revalorará su representatividad en el ámbito de las cuencas hidrológicas, regiones hidrológicas y regiones hidrológico-administrativas, para dar paso a los Organismos de Cuenca, los cuales serán unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas con carácter autónomo. Dichos organismos de cuenca funcionarán armónicamente con los consejos de Cuenca en la consecución de la GIRH en las cuencas y regiones hidrológicas. FIGURA 2. ASPECTOS A CONSIDERAR POR LA CNA EN LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS A NIVEL CUENCA Fuente: Gerencia de Planeación Hidráulica. Comisión Nacional del Agua. Figura tomada de la Circular 1139 Ground Water and Surface Water: A Single Resource USGS. 208 GESTIÓN Y POLÍTICA EN CUENCAS

9 CONCLUSIONES Aunque en México se han alcanzado logros en las diversas fases del manejo del agua, hoy en día el sector hídrico en México se encuentra ante un nuevo reto: la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. En la aplicación práctica de este concepto no se parte de cero; existen estructuras, mecanismos y acuerdos, que a través del proceso de planeación hidráulica iniciado en 1996, han sido fortalecidos. Un notable esfuerzo es la consolidación de la participación social a través de los Consejos de Cuenca, misma que se demuestra en la aprobación y validación de los Programas Hidráulicos Regionales como documento rector de la política hidráulica en las Regiones Hidrológico-Administrativas. Las disposiciones enunciadas en las reformas a la Ley de Aguas Nacionales indican que la política hídrica nacional se sustenta en una gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica en forma descentralizada e integrada, en donde la acción directa y las decisiones por parte de los actores locales deben ser privilegiadas. BIBLIOGRAFÍA Dourojeanni A., Jouravlev y A., Chávez, G Gestión del agua a nivel de cuencas: teoría y práctica. Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Chile. Banco Mundial Estrategia para el manejo integrado de los recursos hídricos. Washington, D. C. Comisión Nacional del Agua Programa Nacional Hidráulico Comisión Nacional del Agua. México Programa Hidráulico Regional Región VI Río Bravo. Gerencia Regional VI Río Bravo. México, D. F Programa Hidráulico Regional Región XI Frontera Sur. Gerencia Regional XI Frontera Sur. México, D. F Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. Comisión Nacional del Agua. México, D. F. 209