Enero - Marzo 2015 Boletín Alimentaria y SANSeguridad Nutricional de la Representación de la FAO en México La prevalencia de subalimentación de la FAO y la carencia por acceso a la alimentación del CONEVAL indicadores centrales para medir la SAN Cuáles son sus diferencias?
Este boletín se realizó en la Representación en México de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. Recopilación y análisis de información: Daniela Ruehl Diseño: Emilio Alberto Villegas www.fao.org
Presentación El propósito de este primer Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Representación de la FAO en México es ofrecer mayor información sobre el concepto de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), su objetivo, de dónde viene, para qué se usa y cómo es monitoreado tanto por la FAO como por el país. El boletín discute: El mandato de la FAO para fomentar el respeto al derecho universal a una alimentación adecuada. La Seguridad Alimentaria y Nutricional como marco conceptual para erradicar el hambre y la inseguridad alimentaria. Los indicadores a nivel mundial de la FAO, los indicadores generados a nivel nacional por parte del CONEVAL y su alcance para medir la SAN. Prevalencia de subalimentación de la FAO. Carencia por acceso a la alimentación y la pobreza alimentaria por ingreso del CONEVAL.
Contenido 5 1. El compromiso internacional a erradicar el hambre y la inseguridad alimentaria 7 2. Cuál es el marco conceptual aprobado por los Estados Miembros de la FAO y los indicadores para su seguimiento? 12 3. La FAO entrega a México el galardón del ODM-1 por reducir a la mitad la prevalencia de subalimentación y llegar a un valor de menos de 5 % 16 4. Carencia por acceso a la alimentación de 23,3% y pobreza alimentaria por ingreso de 19,7% en 2012 - La medición de la pobreza multidimensional a nivel nacional en México 20 Resumen
1 enero - marzo de 2015 El compromiso internacional a erradicar el hambre y la inseguridad alimentaria El mandato de la FAO es coordinar y apoyar los esfuerzos de los Estados Miembros a erradicar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés) tiene otorgado el mandato por parte de sus Estados Miembros, incluyendo México, de promover el derecho universal a la alimentación y conducir las actividades internacionales encaminadas a erradicar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición, lo que implica apoyar el cambio hacia una agricultura productiva y sostenible, sistemas agrícolas inclusivos y la reducción de la pobreza rural (Cuadro 1) 1. Cuadro 1. Objetivos estratégicos de la FAO 1 Ayudar a eliminar el hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición. 2 Hacer que la agricultura, la actividad forestal y la pesca sean más productivas y sostenibles. 3 Reducir la pobreza rural. 4 Propiciar sistemas agrícolas y alimentarios inclusivos y eficientes. 5 Incrementar la resiliencia de los medios de vida ante las catástrofes. 1 México, en 1945, firma la Carta de las Naciones Unidas Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 5
Las negociaciones y los acuerdos internacionales sobre metas de erradicación del hambre la FAO es una organización intergubernamental que documenta las lecciones aprendidas y las comparte con los países para mejorar la toma de decisiones, brinda seguimiento y ofrece apoyo técnico Con esta visión, la FAO actúa como un foro neutral y convoca a los Estados Miembros para identificar las mejoras prácticas para alcanzar la SAN, a través de apoyar las discusiones de políticas, normas y marcos internacionales, así como la definición de metas, acciones y la evaluación del trabajo avanzado. Para realizar lo anterior, los representantes de los Estados Miembros se reúnen en la Conferencia Bienal de la FAO 2, apoyados por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) 3. Este comité proporciona un espacio para la revisión y seguimiento de las políticas, y reúne organismos de las Naciones Unidas, de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, sistemas internacionales de investigación agrícola y asociaciones del sector privado. En este escenario, las funciones que tiene la FAO se concentran en fomentar la voluntad política y generar conocimiento especializado, compartir información a nivel mundial y ofrecer apoyo técnico especializado a los Estados Miembros que lo requieran. Uno de los acuerdos que marcó nuevos rumbos en la gobernanza global, es la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, en la que después de décadas de conferencias y cumbres, los Estados Miembros renovaron, al más alto nivel político, el compromiso mundial de eliminar el hambre y la malnutrición. Basado en este acuerdo, y junto con otras organismos de las Naciones Unidas, en septiembre del año 2000, aprobaron la Declaración del Milenio con metas e indicadores concretos el cumplimento de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio: Erradicar la pobreza extrema y el hambre, en especial la meta 1.C de Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que padecen hambre (véase Cuadro 2) recae en el ámbito de la responsabilidad de la FAO. Cuadro 2: Objetivo de Desarrollo del Milenio No.1 (ODM-1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1.A: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas con ingresos inferiores a 1,25 dólares al día Meta1.B: Alcanzar el empleo pleno y productivo y un trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los jóvenes Meta 1.C: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que padecen hambre 2 En la Segunda Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN2) el 19-21. de noviembre 2014 los gobiernos participantes aprobaron la Declaración de Roma sobre la Nutrición y el Marco de Acción. 3 Para más información sobre el Comité de Seguridad Alimentaria: http://www.fao.org/cfs/cfs-hlpe/es/ 6 Representación de la FAO en México
2 enero - marzo de 2015 Cuál es el marco conceptual aprobado por los Estados Miembros de la FAO y los indicadores para su seguimiento? Los Estados Miembros definen el concepto de la Seguridad Alimentaria y Nutricional La Seguridad Alimentaria y Nutricional es un concepto normativo con el fin de sistematizar la complejidad de los determinantes, obstáculos y posibles soluciones de una alimentación para todos y el cumplimiento con el derecho universal a la alimentación. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1974), la Seguridad Alimentaria se definió desde el punto de vista del suministro de alimentos, como la disponibilidad de alimentos y la estabilidad de sus precios: que haya en todo tiempo existencias mundiales suficientes de alimentos básicos para mantener una expansión constante del consumo y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios. En 1983, el concepto se extendió incluyendo el acceso a los alimentos, lo que condujo a una definición basada en el análisis de situación de seguridad alimentaria no sólo a nivel de regiones y países, sino más bien a nivel de las personas y los hogares:... asegurar que todas las personas tengan en todo momento acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan. Influido por la estrecha relación entre hambre y pobreza, y el creciente reconocimiento de la multidimensionalidad de la pobreza, la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996 puso una mayor fuerza a la índole multidimensional de la seguridad alimentaria, en especial incluyendo el concepto del estado nutricional y el uso adecuado de los alimentos, la inocuidad y la sanidad. En esto, adicionalmente a la producción de alimentos, la disponibilidad y el acceso, se integró el aspecto del valor nutritivo de los alimentos y del aprovechamiento biológico. La definición actualmente aceptada es: La Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) existe cuando todas personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996) Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 7
Figura 1. FAO-Seguridad Alimentaria y Nutricional - Conceptos Básicos Cómo se relaciona la SAN con los conceptos de hambre, subalimentación, desnutrición, malnutrición y a la pobreza extrema 4 La definición generalmente aceptada de pobreza extrema por las Naciones Unidas es la del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Seguridad Alimentaria y Nutricional se define como un concepto amplio que conlleva el hambre (también denominada como subalimentación), la desnutrición, la malnutrición y la pobreza extrema. Aún existen diferentes definiciones para cada uno de estos términos, la FAO define sus interrelaciones de la siguiente manera (Véase Figura 1). El hambre es la forma más severa de privación de alimentación, indicando una carencia de alimentación suficiente (en especial una insuficiente ingesta alimentaria de calorías) causada por la falta de disponibilidad y acceso a alimentos. La desnutrición, a su vez, se manifiesta adicionalmente por la carencia de ciertos nutrientes, es decir, la desnutrición se puede caracterizar por una alimentación suficiente de ingesta alimentaria, pero carente por ejemplo en micronutrientes tales como la vitamina A o el hierro (hambre oculta). La malnutrición, por otro lado, no solo se refiere a un tipo de carencia de ingesta, sino incluye una alimentación desequilibrada, por ejemplo por un consumo excesivo de grasas o azúcar con efectos negativos al estado nutricional. Estos conceptos de hambre, desnutrición y malnutrición se entienden como inseguridad alimentaria. La inseguridad alimentaria y nutricional, por su parte, añade la dimensión de nutrición, la cual depende del aprovechamiento biológico de los alimentos consumidos, la higiene, el saneamiento y la inocuidad de los alimentos ya que de no contar con estos elementos se ve amenazado el estado de nutrición, aun consumiendo una dieta suficiente y saludable. Cómo indicado en Figura 1, la SAN incluye el concepto de la pobreza extrema, la cual se define como un estado en el cual el ingreso de una persona no es suficiente para cubrir las necesidades más básicas de su alimentación 4 y por lo tanto está considerada como parte de lo que determine la SAN. En el caso de México se reconoce 8 Representación de la FAO en México
que la pobreza extrema depende no únicamente del ingreso económico sino también del cumplimiento de derechos sociales, en lo que ahora se conoce como pobreza multidimensional, en la cual no solamente el ingreso determina la diferencia entre pobreza y no pobreza, sino además derechos sociales no cumplidos definidos como carencias sociales (vivienda, educación, salud, etc.), entre los cuales se encuentra la satisfacción de necesidades alimentarias y nutricionales. El marco conceptual subraya la necesidad de un enfoque multidimensional y multisectorial de la Seguridad Alimentaria y Nutricional El concepto de SAN define cuatro dimensiones la disponibilidad, el acceso físico y económico, la utilización y la estabilidad de la alimentación (véase Figura 2). Estas dimensiones expresan la complejidad del concepto de la SAN, incluyendo i) diversas áreas y sectores desde el desarrollo social, económico, rural y la agricultura hasta los sectores de salud, vivienda y educación; como ii) diferentes niveles de análisis: internacional, nacional, regional, de comunidades, del hogar y del individuo. Para avanzar en el tema de la SAN, es necesario determinar y atender sus causas, las cuales son multisectoriales. El desafío consiste en encontrar soluciones y políticas que incidan de manera articulada en las dimensiones de la SAN. El apoyo a la agricultura familiar y la pequeña agricultura para abastecer programas públicos de alimentación escolar, el acceso de espacios públicos a agricultores para la comercialización directa de sus productos, aumentando de esta manera su rentabilidad y disminuyendo los precios a los consumidores, estrategias de educación nutricional enfocadas a familias rurales pobres, apoyo a la producción de autoconsumo y a la disminución de la vulnerabilidad económica de los hogares rurales, etc. son líneas de trabajo multisectoriales de la SAN que integran y coordinan el sistema productivo agropecuario y económico con el objetivo de cumplir con el derecho a la alimentación de la población. En este contexto multisectorial, el concepto de SAN facilita el análisis por sistematizar i) las diferencias entre las causas de inseguridad alimentaria (falta de disponibilidad, acceso, etc.) y las consecuencias (estado nutricional, costo económico, etc.), ii) si el análisis se refiere a un individuo o una población, iii) si se trata de una situación temporal o crónico de la SAN, iv) si es un análisis de la situación actual y pasada o una predicción para el futuro, y v) si es un análisis cuantitativo o cualitativo. enero - marzo de 2015 Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 9
Figura 2. Seguridad Alimentaria y Nutricional - Interacción entre las cuatro dimensiones (FAO) El sistema de información de la FAO y sus indicadores para monitorear los avances y facilitar la toma de decisiones sobre la SAN mundial La FAO elaboró un sistema de información con el fin de destacar y generar conocimiento específico referen- 5 Para más información sobre el FAOSTAT: http://faostat3.fao.org/ home/s 6 Para más información sobre el SOFI: SOFI: http://www.fao.org/ publications/sofi/2014/es/ 7 Para mas información sobre el SOFA: http://www.fao.org/ publications/sofa/2014/es/ te a la SAN y permitir la comparación internacional, lo que es fundamental para apoyar la formulación de metas internacionales, comparar los avances y retos de los países y destacar buenas prácticas. El sistema de información de la FAO produce más de 70 indicadores estadísticos y comparables a nivel mundial en el FAOSTAT 5, reportes anuales como el Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo (SOFI) 6 y el Estado de la Alimentación y la Agricultura en el Mundo (SOFA) 7, Boletines 8 y Panoramas de Seguridad Alimentaria y Nutricional 8 Para más información sobre los Boletines: http://www.fao.org/ americas/es/ 10 Representación de la FAO en México
enero - marzo de 2015 (para América Latina y el Caribe) 9 hasta un Sistema Mundial de Información y Alertas como el GIEWS 10, entre otros. Seguimiento a nivel mundial: Para lograr la comparación de indicadores, la FAO enfrenta el reto de obtener información de todos los Estados Miembros, lo cual se traduce en dificultades para homogeneizar la cobertura y metodologías aplicadas para generar los datos. Por esta razón, la mayoría de los indicadores de FAO recurren a una aproximación con base en valores macroeconómicos nacionales e internacionales que permiten dicha comparación. En el caso de México, el FAOSTAT incluye indicadores basados en encuestas nacionales de los hogares para la comparación con algunos paises. Aún asi, es importante promover que los Estados Miembros, aparte de la información generada por la FAO, incrementen sus esfuerzos a nivel nacional para obtener información más detallada para una mejor toma de decisones, en especial a nivel de los hogares, individuos y territorios. 9 Para más información sobre el Panorama de SAN en LAyC: http://www.fao.org/publications/card/en/c/78f2e88c-8da7-494b-9e53-ff45db7944b9/ 10 Para más información sobre el GIEWS: http://www.fao.org/giews/ spanish/index.htm Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 11
3 La FAO entrega a México el galardón del ODM-1 por reducir a la mitad la prevalencia de subalimentación y llegar a un valor de menos de 5 % Con base en el concepto de la SAN y del sistema de información de FAO, los Estado Miembros definieron los indicadores y las metas concretas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En noviembre de 2014 11, México recibió de la FAO el galardón del primer ODM por haber reducido la prevalencia de la subalimentación del 6,9 % en 1990-1992 al 4,6 % en 2012-14 (véase gráfica 1a), uno de los 9 indicadores 12 que miden el primer ODM y el cual es parte fundamental del mandato de la FAO. 11 Para más información sobre los países que lograron el ODM-1: http://www.fao.org/post-2015-mdg/awards/es/ 12 Para más información sobre los indicadores del ODM-1 en México: http://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/mdgoverview/ overview/mdg1/ 13 Para más información del premio del ODM-1 a ALyC: http://www. fao.org/americas/noticias/ver/es/c/243889/ La gráfica 1a, indica que América Latina, Asia Sudoccidental y Asia Oriental son las regiones que en su promedio alcanzaron la meta de reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre. En el caso de América Latina, el número de personas que padecen hambre bajó del 14.4% al 5.1% y es la primera región en recibir el premio del ODM-1 en septiembre 2014, destacando a la región que ha mostrado el mayor progreso en la reducción del hambre 13. Considerando algunos de los países que lograron la meta, el nivel inicial y la magnitud del avance se diferencian considerablemente. México, con un nivel de prevalencia de subalimentación relativamente bajo en 1990-1992, mejoró su situación por 2.3%, en tanto que Brasil, por ejemplo logró bajar el indicador del 14.8% al 1.7% en el mismo periodo (véase gráfica 1b). En su evolución histórica, México logró bajar por primera vez la prevalencia de subalimentación por debajo del 5% en el año 2000, con un aumento temporal a 5.5% en 2004-2006 (véase gráfica 1c). 12 Representación de la FAO en México
Gráfica 1a). Prevalencia de subalimentación por región comparado con la meta del ODM-1 (FAO-FAOSTAT) Gráfica 1c). Prevalencia de subalimentación en México 1992-2014 (FAO-FAOSTAT) enero - marzo de 2015 Gráfica 1b). Prevalencia de subalimentación de algunos países que lograron la meta del ODM-1 (FAO-FAOSTAT) pos de ingresos para la aproximación de la distribución de alimentos (si estos están disponibles). Qué mide la prevalencia de subalimentación? Para entender e interpretar los avances de la prevalencia de subalimentación en el contexto de la SAN hay que considerar lo que el indicador mide y qué tipos de datos y fuentes utiliza para su medición. La FAO hace sus cálculos de la prevalencia de subalimentación con base en los datos oficiales de las hojas de balance de alimentos de cada país, datos de la demografía y de gru- El método de la prevalencia de subalimentación: Las hojas de balance de alimentos reflejan la existencia interna de alimentos, es decir la producción interna de alimentos disminuida o aumentada por el comercio neto. Aparte, se consideran las variaciones de existencias que ajusten la oferta y demanda. Adicionalmente a los alimentos frescos y cultivos primarios se incluyen los productos procesados, mismos que son convertidos en equivalentes de productos primarios. Partiendo de la disponibilidad total se aplican datos del uso de los alimentos si se dirigen para fines de alimentación animal, fines industriales, si son utilizados como semillas, si reflejan desperdicios 14 de la producción, o si están disponibles para el consumo humano de alimentación. Estos últimos son traducidos en valores de ingesta alimentaria (kcal), lo que representa la disponibilidad en valores 14 Los datos de desperdicio son estimaciones o opiniones de expertos por la falta de estudios y encuestas en muchos países no incluye datos de los desperdicios de consumo o a nivel de los hogares Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 13
interpretables con respecto a su valor alimenticio y permiten estimar el consumo nacional. Para los países con datos de ingresos a nivel de los hogares, la FAO incluye una estimación de la variación de la disponibilidad utilizando grupos de ingresos, con el fin de tomar en consideración la aproximación de un cierto grado de diferencias en el acceso a los alimentos, aunque éstos no son estimaciones estadísticamente precisas 15. Contrastando la disponibilidad de Ingesta Alimentaria con los valores mínimos de kcal (elaborados por la Organización Mundial de Salud) con base en la demografía del país (sexo y edad), indica el porcentaje y número de personas que probablemente no pueden satisfacer sus necesidades alimentarias por falta de una disponibilidad suficiente. 15 Refinementes to the FAO methodology for estimating the prevelance of undernourishment indicator, FAO Statistic Division, Working Papar Series ESS/ 14-05 Qué significa para el país la prevalencia de subalimentación? Un país con prevalencia de subalimentación no dispone de alimentos suficientes para cubrir las necesidades mínimas de alimentación de la población, lo que representa la privación más grave en el sentido de la SAN como es el hambre o la subalimentación. Sin una disponibilidad suficiente a nivel nacional, la condición necesaria para la disponibilidad a nivel de los hogares, el acceso, uso y la estabilidad de una alimentación suficiente y sana no se puede cumplir y el problema de disponibilidad se traslada al resto de las dimensiones con efectos adversos a la SAN en varias de sus determinantes. Características y alcance de la prevalencia de subalimentación referente a la SAN: Es importante considerar las siguientes características de la medición: i) En el contexto de la SAN este método de la FAO es considerado como una medición indirecta de la SAN, porque refleja una aproximación del consumo utilizando la disponibilidad nacional de suficientes alimentos y no mide la SAN a nivel de los hogares o individuos. ii) En relación a las dimensiones de la SAN, el indicador no cubre el acceso económico y físico a nivel de los hogares y tampoco el uso de los alimentos. iii) La calidad del indicador depende de la cubertura de los productos alimentarios, frescos o procesados en los sistemas estadísticos de los países. iv) Adicionalmente, hay que tomar en cuenta, que existe una gran variedad de alimentos a nivel mundial, de los cuales no siempre se conoce el valor de su aportación calórica en la ingesta alimentaria y por lo tanto posiblemente los productos tradicionales no están incluidos. v) El desperdicio de alimentos durante la comercialización o dentro de los hogares no está capturado, y puede representar una parte considerable y por lo que la FAO indica que el monto de alimentos 14 Representación de la FAO en México
realmente consumido puede ser menor que el reflejado en las hojas de balance de alimentos (América Latina: aprox. 28% de pérdidas y desperdicio ocurren en el consumo, 22% en el manejo y almacenamiento, 17% en el mercado 16 ). vi) Las hojas de balance no incluyen diferencias en las dietas de los grupos de población y como son promedios anuales tampoco consideran variaciones temporales del suministro de alimentos. De alta importancia es, que vii) la calidad del indicador depende mucho de la confiabilidad de los datos de las diferentes fuentes oficiales de los países, por lo que pueden existir grandes diferencias en cuanto a la cobertura y la precisión entre los países (cómo se generan datos, especialmente de la producción y el comercio, además de las dificultades de obtener datos del destino de los productos en semillas, alimentos o industria). En México es el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), un órgano de la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGAR- PA), quien proporciona esta información. El indicador de la prevalencia de subalimentación está disponible para todos los Estados Miembros, por lo cual cumple con su objetivo de comparación internacional, aún, por las características presentadas, la FAO alerta, que para obtener una imagen completa, los países deben manejar encuestas del consumo de alimentos para examinar la distribución y el acceso de los alimentos disponibles. Datos a nivel de los hogares permiten un análisis por características socio-demográficas y económicas e incluyen al entorno y territorio del hogar 17. enero - marzo de 2015 16 Véase: Boletín de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe: Pérdidas y Desperdicios de Alimentos en América Latina y el Caribe, Julio 2014 17 Para más información, véase las explicaciones de la FAO sobre las Hojas de Balance en: http://faostat3.fao.org/download/fb/*/e Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 15
4 Carencia por acceso a la alimentación de 23,3% y pobreza alimentaria por ingreso de 19,7% en 2012 - La medición de la pobreza multidimensional a nivel nacional en México En México, debido a su prevalente desigualdad de ingresos y la ubicación de localidades muy dispersas y remotas de los centros de actividad económica y de comercialización de alimentos, la disponibilidad local y el acceso económico pueden demostrar grandes diferencias aún con una disponibilidad de alimentos nacional suficiente, lo que hace indispensable, aparte de los indicadores a nivel nacional como la prevalencia de subalimentación, considerar indicadores que reflejan la SAN a nivel de los hogares o individuos. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONE- VAL) genera indicadores importantes para el hambre y la inseguridad alimentaria en México. Cabe señalar que el CONEVAL es un organismo público descentralizado 18 CONEVAL, Informe de Pobreza Multidimensional en México, 2008 con autonomía técnica y personalidad jurídica, regido por la Ley General de Desarrollo Social, y que otorga información sobre la situación de la política social y la medición de la pobreza en México. Junto con otras instituciones como el Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía (INEGI) y el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), entre otros, representa una fuente importante de información para analizar la Seguridad Alimentaria y Nutricional en México. La metodología para la medición multidimensional de la pobreza fue diseñada por el CONEVAL en diciembre de 2009 y publicada en los Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 16 de junio de 2010 18. Como se ha mencionado anteriormente, esta medición se basa sobre indicadores de pobreza alimentaria por ingreso y las carencias sociales, entre ellas la correspondiente al acceso a la ali- 16 Representación de la FAO en México
Gráfica 2. Carencia por acceso a la alimentación en México (CONEVAL con base en la EMSA) Gráfica 3. Prevalencia nacional de inseguridad alimentaria en los hogares en México (CONEVAL con base en la EMSA) problemática del acceso de alimentos a la que se ven enfrentados muchos hogares, que incluye la falta de recursos económicos y el experimentar hambre. Con el fin de desagregar la carencia por acceso a la alimentación por diferentes grados, la EMSA define, dependiendo de las respuestas dadas, cuatro grados de Inseguridad y Seguridad Alimentaria la inseguridad alimentaria leve, moderada y severa, y de manera separada la Seguridad Alimentaria (véase Gráfica 3). En el año 2012, 56.1% de la población en México fue registrada en estado de Seguridad Alimentaria, 20.6% en inseguridad alimentaria leve, es decir estos hogares tienen preocupaciones respeto al acceso a los alimentos y a una disminución de la calidad de la dieta. La prevalencia de 13,7% en inseguridad alimentaria moderada y el 9.7% en inseguridad alimentaria severa significan que parte de la población experimentó la disminución de la cantidad de alimentos y periodos de hambre. La suma de la inseguridad alimentaria moderada y severa representa a los 23.3% de la carencia por acceso a la alimentación y aproximadamente a cada cuarta persona. enero - marzo de 2015 mentación. El indicador de la carencia por acceso a la alimentación es considerado como una medición directa de la SAN y se obtiene mediante la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA) - una encuesta de 12 preguntas que se realiza a nivel de hogar, para analizar de manera específica la situación, los cambios y la vulnerabilidad de su acceso a alimentos, y que aporta datos importantes sobre cómo experimentan de hecho los hogares el hambre y la inseguridad alimentaria 19. Los resultados de 23,3% (véase Gráfica 2) subrayan la Características y alcance de la carencia por acceso a la alimentación referente a la SAN: La medición directa de la EMSA basada en encuestas nacionales de los hogares tiene la característica de llevar implícita una perspectiva del territorio 20. El territorio es una variable fundamental para la configuración del acceso que tienen las personas, en el que se conjugan condiciones de disponibilidad, accesibilidad física e, incluso, calidad y 19 Publicación: Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (ELCSA) Manual de uso y aplicación antecedente de la EMSA: http://www.fao.org/3/a-i3065s.pdf 20 Panorama de Seguridad Alimentaria y Nutricional en México 2012 (SAGARPA, INSP, SEDESOL, FAO) Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 17
Gráfica 4. Porcentaje de personas en pobreza por la dimensión de ingreso en México (CONEVAL con base en la ENIGH) 21, 22 Diagnóstico integral de los programas alimentarios de la SE- DESOL, Resumen Ejecutivo, SEDESOL y MD Consultoría, Diciembre 2012 variedad de los alimentos del hogar información que no es capturada en indicadores agregados o promedios a nivel nacional. Adicionalmente, la EMSA tiene la ventaja de permitir un análisis a un nivel desagregado no sólo en cuanto a los hogares, sino también por características socio-demográficas de grupos de la población, por ejemplo por deciles de ingreso, sexo, localidad, región, por entidad federativa y en algunos años se alcanza el nivel municipal - información de alta importancia para definir la población objetiva de programas y políticas públicas, así como para entender los determinantes de inseguridad alimentaria. Sin embargo, como fue indicado anteriormente, por no incluir el concepto de nutrición, la EMSA no genera información sobre la utilización y el aprovechamiento biológico de los alimentos 21. La EMSA puede incluir distorsiones por variaciones temporales en los determinantes de la percepción de acceso de los hogares, por el hecho de que las preguntas se refieren al acceso en los últimos tres meses, lo que contrasta con la temporalidad de la producción de alimentos. Por otro lado, al examinar la percepción y experiencia puede ser sujeta a interpretaciones subjetivas 18 Representación de la FAO en México
Resumen de los Indicadores de SAN en la Medición de la pobreza multidimensional del CONEVAL: Pobreza Pobreza extrema: ingreso < línea de bienestar mínimo; 2 carencias sociales Pobreza moderada: ingreso < línea de bienestar económico; <2 carencias sociales Pobreza por ingreso Pobreza alimentaria por ingreso: ingresos no alcanzan gastos en la canasta alimentaria; Pobreza de capacidades por ingreso: ingresos no alcanzan no alcanzan gastos en la canasta alimentaria, en salud y educación Pobreza de patriomonio por ingreso: ingresos no alcanzan gastos en salud, educación, alimentación, vivienda, vestido y transporte Carencia por acceso a la alimentación Inseguridad alimentaria leve: preocupaciones respecto al acceso a los alimentos y disminución de la calidad por falta de dinero y otros recursos Inseguridad alimentaria moderada: reporte de disminución de la cantidad de alimentos Inseguridad alimentaria severa: concentra las experiencias de hambre por insuficiencia de recursos Carencia por acceso a la alimentación: suma la Inseguridad Alimentaria moderada y leve Pobreza extrema de alimentación: presenta al mismo tiempo pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentación enero - marzo de 2015 acatadas a criterios culturales, y hace difícil explicar e influir los determinantes de sus cambios. Aun así, su bajo costo y rapidez de aplicación favorecen su uso para el seguimiento oportuno, aunque en México la EMSA se lleve a cabo de manera bienal. Por su reciente levantamiento en 2008, hasta ahora no es posible realizar una comparación en un periodo largo. Adicionalmente, la pobreza alimentaria por ingreso, es un indicador importante que viene junto con el análisis de la carencia por acceso a la alimentación dentro de la medición multidimensional de pobreza del CONE- VAL, y que refleja una medición de inseguridad alimentaria aproximada por los gastos en alimentación. Esta es la medición tradicional de pobreza en México, iniciada en 1992, que reconoce la centralidad del ingreso, pero que por su carácter unidimensional fue extendida por las carencias sociales en 2008 con el argumento de que existen necesidades básicas derechos sociales que no sólo se obtienen con ingresos, sino que están vinculados a la provisión de bienes y servicios públicos por parte de los gobiernos. La pobreza alimentaria por ingreso refleja a la población que con sus ingresos no alcanza adquirir la canasta de alimentos considerada indispensable. La pobreza alimentaria se calcula cada dos años con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH-INEGI), que estima los hogares con un ingreso inferior al costo promedio de la canasta alimentaria. La canasta alimentaria se diseña estimando un patrón de consumo representativo a nivel nacional y según el tipo de localidad (urbana y rural), a precios nacionales 22. En el 1992, este indicador representaba 21,4% y en el año 2012 se redujo al 19,7% de la población. Estos datos implican que cada quinta persona en México no alcanza el costo de la canasta alimentaria aun dirigiendo todo su ingreso a la compra de alimentos, sin que resten recursos económicos para otros gastos de bienes de necesidad basica, como vivienda, salud y educación. Al incluir estas otras necesidades, el porcentaje se eleva a un 28.0% de la población en pobreza por capacidades y a un 52.3% de la población en pobreza de patrimonio en 2012 (véase Gráfica 4). La pobreza alimentaria se genera a nivel nacional y a nivel de las entidades federativas y mide el ingreso a nivel a los hogares. Aún, se utiliza una canasta alimentaria nacional que representa el patrón de consumo promedio con la limitante de que este promedio nacional no abarca la perspectiva del hogar. Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 19
R Resumen En conclusión, este ejercicio subraya las diferencias de los indicadores presentados, las características y su alcance en medir la SAN. Estas son de alta importancia al momento de elegir indicadores para el seguimiento de avances, políticas públicas, programas y proyectos y sus objetivos referente a la SAN. La prevalencia de subalimentación se concentra más bien en la disponibilidad de alimentos - con el valor adicional de ser interpretable en términos de su valor nutritivo en macronutrientes - en cuanto la pobreza alimentaria por ingresos se concentra en el acceso económico a alimentos, suponiendo que haya disponibilidad suficiente. La carencia por acceso a la alimentación, a su vez, tiene la ventaja de medir la disponibilidad y el acceso tanto económico como físico, incluyendo la diversidad de la dieta y considerando las condiciones territoriales de los hogares, con lo que toma en cuenta varios determinantes de la SAN, aun siendo una medición subjetiva y compleja en sus determinantes. 20 Representación de la FAO en México
Conclusión El compromiso de cumplir con el derecho a la alimentación está estrechamente vinculado, desde un punto de vista conceptual, con la Seguridad Alimentaria y Nutricional. La complejidad y el carácter multidimensional de este concepto, implica retos mayores para su comprensión, análisis y medición para su integración en un marco de las políticas públicas. Así, los indicadores de prevalencia de subalimentación, carencia por acceso a la alimentación y pobreza alimentaria por ingreso presentan ventajas y desventajas con respeto a una medición de la SAN, mismos que dependen del objetivo de cada indicador, de lo que buscan medir y de las características que son indispensables en este sentido (si están disponibles de forma oportuna, las dimensiones que cubren de la SAN, niveles de desagregación, sí miden impactos temporales o de largo plazo etc.). enero - marzo de 2015 México cumplió con el objetivo de la prevalencia de subalimentación, lo que puede interpretarse como una suficiente disponibilidad de alimentos a nivel nacional (tomando en cuenta que está información la recibe FAO de las hojas de balance de alimentos de las fuentes oficiales de cada país y las limitantes mencionadas referente a estas) un logro indispensable como primer paso para garantizar el derecho a la alimentación de la población mexicana y el objetivo principal de los acuerdos internacionales que han firmado los países durante las reuniones y conferencias de la FAO. Adicionalmente, puesto que el reto de reducir el hambre y la pobreza son experiencias específicas, locales y circunstanciales, un logro significativo para el análisis de la SAN a nivel nacional en México, es la implementación de la medición multidimensional de la pobreza utilizando datos de encuestas de hogares, un concepto adaptado por pocos países en América Latina hasta ahora. La institucionalización del CONE- VAL como instancia para monitorear los avances de las políticas públicas en el sector social es de la más alta importancia para la confiabilidad de los datos. En este sentido, los indicadores de carencia por acceso a la alimentación y pobreza alimentaria por ingreso señalan todavía desafíos importantes para garantizar el acceso a una alimentación suficiente en México, por lo que las políticas públicas deben diseñarse para incidir en las condiciones de disponibilidad local, acceso económico y físico a nivel del territorio. Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional 21
En este sentido, la FAO celebra el establecimiento de la Cruzada Nacional Contra el Hambre en México como estrategia para disminuir los niveles de inseguridad alimentaria puesto que parte del reconocimiento del incumplimiento del derecho a la alimentación a un número importante de ciudadanos mexicanos. La Cruzada, conocida también como SIN HAMBRE, topa con diversos retos, desde los mecanismos de coordinación en los diferentes niveles de gobierno -con un mosaico de más de 70 programas a ofertar de manera consolidada en la atención puntual de las comunidades menos favorecidas- hasta la atención diferenciada de las demandas específicas y heterogéneas en las localidades. Al respecto, la FAO cuenta con una serie de recomendaciones y buenas prácticas para programas o estrategias de la SAN a partir de las experiencias en las diversas regiones del mundo y particularmente en las realizadas en América Latina, el cual será el tema central del siguiente Boletín de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Representación de la FAO en México a publicarse en el segundo trimestre de 2015. 22 Representación de la FAO en México
NOTA: La información estadística utilizada en el presente documento se encuentra disponible al público en general y es proporcionada por las siguientes instituciones: División de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAOSTAT); Sistema Mundial de Información y Alerta sobre la Alimentación y la Agricultura de FAO, (GIEWS); Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALSTAT); Bancos Centrales de América Latina y el Caribe; Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); Sistema Nacional de Información e Integración de Mercados de la Secretaria de Economía (SNIIM); Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); Banco de México (BM) y Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP-SAGARPA).
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura Farallón No. 130 Col. Jardines del Pedregal, 01900, México, D. F. www.fao.org.mx fao-mx@fao.org