LA INNECESARIEDAD DE LA LICENCIA DE PRIMERA OCUPACIÓN PARA LA DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA: ANÁLISIS CRÍTICO DE CUATRO RESOLUCIONES DE LA DGRN DE DICIEMBRE DE 2008 Por JORDI VIGUER PONT Abogado y Técnico Urbanista 1. INTRODUCCIÓN... 2 2. LA REGULACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA EN LA NORMATIVA URBANÍSTICA: EL NUEVO RÉGIMEN DE LA LEY DE SUELO... 2 3. UN PRIMER ANÁLISIS SOBRE LA NUEVA REGULACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA: LA RESOLUCIÓN CIRCULAR DE LA DGRN DE 26 DE JULIO DE 2007... 4 4. CLARIFICACIÓN SOBRE LA EXIGIBILIDAD DE LA LICENCIA DE PRIMERA OCUPACIÓN PARA LA DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA TERMINADA: LAS RESOLUCIONES DE LA DGRN DE DICIEMBRE DE 2008... 5 5. CONSIDERACIONES SOBRE LA DOCTRINA DE LA DGRN... 6 5.1. REFERENCIA LEGAL A LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA OBRA TERMINADA... 6 5.2. LA PATRIMONIALIZACIÓN DE LA EDIFICABILIDAD... 8 5.3. LA FINALIDAD DE LA LICENCIA DE PRIMERA OCUPACIÓN... 9 6. REFLEXIÓN FINAL... 10 RESUMEN En el presente artículo tiene por objeto analizar la regulación urbanística de la declaración de obra nueva. En particular, se estudia la reciente doctrina establecida por la Dirección General de Registros y del Notariado, referente a la innecesariadad de la licencia de primera ocupación para poder declarar la terminación de la obra nueva. Palabras clave: obra nueva, obra terminada, declaración, primera ocupación, Registro de la Propiedad, inscripción. ABSTRACT The purpose of this review is to analyze the planning regulations that rule the declaration of new building works. Specifically, we will focus on the recent decisions of the Dirección General de Registros y del Notariado, which set that the first occupancy license is not necessary in order to declare the termination of the new building works. Key words: new building works, termination of building works, declaration, first occupancy, Property Registry, inscription. 1
1. INTRODUCCIÓN La nueva legislación estatal en materia de suelo ha introducido algunas modificaciones en la regulación de las declaraciones de obra nueva. Concretamente, y en lo que interesa al objeto del presente estudio, la Ley de Suelo, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de mayo ( Ley de Suelo ) 1, establece en su artículo 20 la necesidad de que en la declaración de obra nueva terminada se acredite el otorgamiento de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística. Esta nueva previsión legal suscitó la duda acerca de la posible exigencia de la licencia de primera ocupación para la declaración de obra nueva terminada. La Dirección General de Registros y del Notariado ( DGRN ) estableció unas consideraciones iniciales sobre la nueva regulación en materia de suelo por medio de su resolución circular de 26 de julio de 2007. Sin embargo, en esa primera resolución interpretativa, no se abordó expresamente si la licencia de primera ocupación resulta exigible para otorgar e inscribir la declaración de obra terminada. En sus recientes resoluciones de 9 de diciembre de 2008, 12 de diciembre de 2008, 20 de diciembre de 2008 y 22 de diciembre de 2008 (Boletín Oficial del Estado de 26 de enero de 2009), la DGRN analiza de pleno la cuestión, concluyendo que la licencia de primera ocupación no resulta exigible para declarar la obra nueva terminada. En el presente artículo se analizará la ordenación urbanística de la declaración de obra nueva, para proceder a continuación al estudio y crítica de la doctrina recientemente establecida por la DGRN en lo referente a la exigencia de la licencia de primera ocupación para poder declarar la terminación de la obra nueva. 2. LA REGULACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA EN LA NORMATIVA URBANÍSTICA: EL NUEVO RÉGIMEN DE LA LEY DE SUELO Si bien la declaración de obra nueva corresponde al ámbito del Derecho privado, su regulación viene determinada, en una parte muy importante, por normas de Derecho público, y más concretamente por la legislación en materia de suelo. La primera regulación administrativa de la declaración de obra nueva la encontramos en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo, ( LRRU ). Analizando esta primera normativa podremos comprender mejor qué interés mueve al urbanismo a ordenar esta declaración privada y, en definitiva, podremos juzgar con mayor fundamento los términos de la actual Ley de Suelo. El artículo 25 de la LRRU regulaba la declaración de obra nueva en los siguientes términos: 1. La edificación concluida al amparo de una licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística quedará incorporada al patrimonio de su titular. 1 Si bien las resoluciones de la DGRN se refieren a la redacción originaria de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en el presente comentario nos referiremos al Texto Refundido de la Ley de Suelo, al ser la versión en vigor. 2
2. Los notarios y registradores de la propiedad exigirán para autorizar o inscribir, respectivamente, escrituras de declaración de obra nueva terminada, que se acredite el otorgamiento de la preceptiva licencia de edificación y la expedición por técnico competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado. Para autorizar e inscribir escrituras de declaración de obra nueva en construcción, a la licencia de edificación se acompañará certificación expedida por técnico competente acreditativa de que la descripción de la obra nueva se ajusta al proyecto para el que se obtuvo la licencia. En este caso, el propietario deberá hacer constar la terminación en el plazo de tres meses a partir de esta, mediante acta notarial que incorporará la certificación de finalización de la obra antes mencionada. Tanto la licencia como las expresadas certificaciones deberán testimoniarse en las correspondientes escrituras. Como podemos ver, la regulación de la declaración de obra nueva parte de un pronunciamiento taxativo por parte del legislador: el propietario sólo puede hacer suya la edificación construida si ésta se realiza al amparo de una licencia urbanística válida. El cumplimiento de la legalidad urbanística se configura, de este modo, como una premisa básica para la patrimonialización de las nuevas edificaciones, y el legislador sitúa al Registro de la Propiedad como garante de la legalidad urbanística. Según expone LASO MARTÍNEZ 2, con la exigencia de la licencia y certificación tanto para inscribir las obras nuevas en construcción como las ya terminadas, el Registro de la Propiedad asume un papel central en el fortalecimiento de la legalidad urbanística, ya que todo el proceso urbanístico desemboca como punto final de llegada en la construcción. Si bien la licencia urbanística cobra un protagonismo destacado en esta norma, la tarea de verificar su cumplimiento no se asigna a la Administración, sino que se atribuye al técnico competente, que es quien expide el certificado que debe testimoniarse en la escritura de declaración de obra nueva. Y todo ello a pesar de que, como expondremos en los apartados siguientes, nuestro ordenamiento jurídico urbanístico prevé una autorización administrativa justamente destinada a constatar que la edificación se ajusta a la licencia y al planeamiento aplicable: la licencia de primera ocupación. En las regulaciones urbanísticas posteriores, el legislador ha seguido básicamente el patrón fijado en la citada LRRU. Dentro de esos antecedentes normativos debemos referirnos al vigente Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística ( Real Decreto 1093/1997 ), a través del cual se desarrollan de forma detallada los requisitos de la declaración de obra nueva. Por lo que se refiere a la nueva Ley de Suelo, el vigente artículo 20 establece los requisitos que, desde la perspectiva urbanística, son exigibles para el otorgamiento e inscripción de las 2 LASO MARTÍNEZ, JOSÉ LUIS: La inscripción de declaraciones de obra nueva en la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo de 25 de julio de 1990, Revista Critica de Derecho Inmobiliario, núm. 601, 1990, pág. 526. 3
declaraciones de obra nueva. A modo de recapitulación, los documentos que deben aportarse para efectuar la declaración de obra nueva son los siguientes: - El acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística. - La certificación expedida por técnico competente y acreditativa del ajuste de la descripción de la obra al proyecto que haya sido objeto del acto administrativo. Adicionalmente, para las declaraciones de obra nueva terminada, la Ley de Suelo precisa la aportación de la siguiente documentación: - La certificación expedida por técnico competente acreditativa de la finalización de la obra conforme a la descripción del proyecto. - La acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de ésta a sus usuarios. - Las autorizaciones administrativas, otorgadas de forma expresa o por silencio administrativo, que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística. Como puede verse, la Ley de Suelo sigue básicamente los dictados de las anteriores normas en la materia, aunque se introducen algunos matices destacables. Dentro de estas modificaciones, y por lo que interesa a los efectos del presente estudio, destaca el hecho de que, en las declaraciones de obra nueva terminada, se requiera la acreditación de las autorizaciones administrativas impuestas por la legislación territorial y urbanística. Esta mención parece sumarse al requisito tradicional de aportación de la licencia de obras. De ahí podemos plantearnos si el legislador, ahora sí, está exigiendo la obtención de la licencia de primera ocupación para poder realizar la declaración de obra nueva terminada. 3. UN PRIMER ANÁLISIS SOBRE LA NUEVA REGULACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA: LA RESOLUCIÓN CIRCULAR DE LA DGRN DE 26 DE JULIO DE 2007 La entrada en vigor de la Ley de Suelo suscitó dudas interpretativas sobre las nuevas exigencias en relación con la declaración de obra nueva. En este sentido, y con motivo de una consulta de la Asociación de Promotores Constructores de España, en su resolución circular de 26 de julio de 2007 la DGRN emitió una primera interpretación sobre la Ley de Suelo. La DGRN advierte que la Ley de Suelo resulta básicamente coincidente con la anterior regulación urbanística de la declaración de obra nueva, y se centra en el análisis de las dos únicas modificaciones que, a su criterio, han sido introducidas por el legislador. Así, en primer término, se destaca que las referencias a las autorizaciones administrativas han sido actualizadas conforme a la nueva ordenación del régimen del silencio administrativo establecida en la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De este modo, en el supuesto de que las autorizaciones 4
administrativas (v.gr. licencia de obras) se hayan obtenido por silencio administrativo, ya no será necesario aportar junto a la declaración de obra nueva copia del certificado acreditativo del silencio administrativo positivo. La justificación de que ha transcurrido el plazo legal para resolver y notificar la solicitud del interesado produce plenos efectos jurídicos, siendo ésta bastante para poder otorgar e inscribir la declaración de obra nueva. Por otra parte, y en cuanto a la declaración de obra nueva terminada, la DGRN señala que la única novedad destacable introducida por la Ley de Suelo se refiere al necesario cumplimiento de los requisitos que impone la Ley 38/1999, de 5 de noviembre de Ordenación de la Edificación ( LOE ). En este sentido, se señala la necesidad de que en el otorgamiento de la escritura de obra nueva se acredite la constitución del seguro decenal (artículo 19 de la LOE) y se deposite ante notario un ejemplar del Libro del Edificio (artículo 7 de la LOE), acompañado de una certificación del arquitecto director de la obra en que se acredite que ese Libro es el correspondiente a la obra nueva terminada y que le ha sido entregado al promotor. Más allá de los dos aspectos que acabamos de señalar (silencio administrativo y normativa en materia de edificación), la DGRN no efectuó ninguna otra consideración sobre las novedades establecidas por la Ley de Suelo. De este modo, la resolución circular de 26 de julio de 2007 no despejó las dudas sobre la posible exigencia de la licencia de primera ocupación para la declaración de la obra nueva terminada. La falta de claridad sobre esta cuestión ha suscitado varias discrepancias entre notarios y registradores, al exigir estos últimos la licencia de primera ocupación para inscribir las obras nuevas terminadas. Ante ello, la DGRN ha tenido que emitir un posicionamiento explícito, que se ha plasmado en las resoluciones de diciembre de 2008. 4. CLARIFICACIÓN SOBRE LA EXIGIBILIDAD DE LA LICENCIA DE PRIMERA OCUPACIÓN PARA LA DECLARACIÓN DE OBRA NUEVA TERMINADA: LAS RESOLUCIONES DE LA DGRN DE DICIEMBRE DE 2008 A diferencia de la anterior resolución circular de 2007, que versaba de forma general sobre las novedades referentes a la declaración de obra nueva, las resoluciones de diciembre de 2008 analizan de forma específica la exigencia de la licencia de primera ocupación en la declaración de obra nueva terminada. Concretamente, la DGRN resuelve los recursos interpuestos por distintos notarios contra las respectivas calificaciones de negativas de las escrituras de obra nueva por ellos autorizadas, por considerarse exigible la acreditación de la licencia de primera ocupación de la obra terminada. A la hora de resolver la controversia suscitada, la DGRN se refiere a su anterior resolución circular de 26 de julio de 2007, insistiendo en que la única novedad que se advirtió en la regulación de la nueva Ley de Suelo era la necesidad de acreditar el cumplimiento de las exigencias de la legislación en materia de ordenación y, más concretamente, en lo que se refiere al Libro del Edificio. Siguiendo este razonamiento, la DGRN señala que la normativa en materia de ordenación de la edificación no prevé la exigencia de la licencia de primera ocupación, ni como requisito para edificar ni para la entrega de la edificación a los usuarios. Por otra parte, se indica que la referencia a la acreditación del otorgamiento, expreso o por silencio administrativo, de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística (artículo 20 in fine de la Ley de Suelo) debe entenderse como una alusión a la 5
licencia de edificación. De este modo, la DGRN concluye que la licencia de primera ocupación no resulta exigible para la declaración de obra nueva terminada. Para reafirmar su postura, la DGRN se remite igualmente a lo dispuesto por el último inciso del artículo 7.2 de la Ley de Suelo, a cuyo tenor: La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. De acuerdo con el precepto trascrito, la DGRN considera que, para que el propietario pueda hacer suya la obra nueva, basta con que haya cumplido con sus deberes urbanísticos, sin que sea necesaria la licencia de primera ocupación. Igualmente, la DGRN recalca que la regulación de la declaración de obra nueva terminada por la Ley de Suelo no tiene por objeto la protección de los consumidores, sino el control de lo atinente a los requisitos y condiciones establecidos para edificar. Por ello, aunque la licencia de primera ocupación pueda establecerse por la normativa sectorial como un requisito para la enajenación de las edificaciones, considera que la exigencia de dicha autorización administrativa no tiene cabida en las previsiones del actual artículo 20 de la Ley de Suelo. 5. CONSIDERACIONES SOBRE LA DOCTRINA DE LA DGRN De acuerdo las últimas resoluciones de diciembre 2008, la DGRN claramente se ha posicionado en contra de la exigencia de la licencia de primera ocupación en las declaraciones de obra nueva terminada. Sin embargo, algunos de los fundamentos expuestos merecen una reflexión detenida. 5.1. REFERENCIA LEGAL A LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA OBRA TERMINADA En primer lugar, debemos referirnos a la interpretación sistemática de la norma. La DGRN considera que, en la regulación de la obra nueva terminada, cuando la Ley de Suelo se refiere a las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística, está pidiendo la licencia de edificación y no la licencia de primera ocupación. Sin embargo, la doble exigencia de autorización administrativa, entendida como hecha a la licencia de obras (para la declaración de obra nueva en construcción) y a la licencia de primera ocupación (para la declaración de obra nueva terminada), cobra toda lógica si se tiene en cuenta la naturaleza y finalidad de la licencia de primera ocupación 3. La doctrina de 3 Por otra parte, en el ámbito de la vivienda también suele exigirse la aportación de la cédula de habitabilidad, documento a través del cual se acredita específicamente que la edificación cumple con las condiciones y estándares de calidad que la hacen apta para ser destinada a vivienda. De todos modos, el vínculo de accesoriedad entre la cédula de habitabilidad y la licencia de obras es más tenue que el que se establece entre esta última y la licencia de primera ocupación. La cédula de habitabilidad sirve a unas finalidades particulares, y no tiene por finalidad estricta la verificación del cumplimiento de la licencia de obras. Así lo reconoce el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de noviembre de 1986 (RJ 1987\916), al afirmar que [no es] correcta 6
nuestros tribunales viene insistiendo en la naturaleza accesoria de la primera ocupación, al tratarse de un acto de comprobación del cumplimiento de las prescripciones del planeamiento y de la licencia de obras previamente concedida. Así lo reconoce el Tribunal Supremo en su sentencia de 14 de diciembre de 1998 (RJ 10102): FJ. QUINTO.- La licencia de primera ocupación de un edificio, exigida en los artículos 178.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 abril 1976 (RCL 1976\1192 y ApNDL 13889) y 1.10 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 junio 1978 (RCL 1978\1986 y ApNDL 13922), tiene por finalidad constatar si la obra ejecutada se ajusta en realidad a la licencia de obras concedida, y verificar si el edificio reúne las condiciones idóneas de seguridad y salubridad y puede habilitarse para el uso a que se destina. La jurisprudencia ha destacado la relación que existe entre la licencia de primera ocupación y la licencia de obras, de tal modo que ni puede la Administración aprovechar aquélla para la revisión de ésta, imponiendo condiciones o limitaciones no exigidas al concederse la licencia de obras, ni el administrado apartarse en la ejecución de la construcción de los términos en que la licencia de obra fue concedida para defender, cuando la licencia de primera ocupación fuera denegada por esa desviación, que la construcción realizada también se adecuaba al planeamiento. Como podemos ver, la normativa urbanística prescribe un control administrativo sobre la terminación de las edificaciones en forma de licencia de primera ocupación, del mismo modo que la normativa en materia de ordenación de la edificación exige la compilación de una serie de documentos relativos a la obra ejecutada. Es más, como bien señala el artículo 7 de la LOE, la documentación relativa a la terminación de la obra debe ser entregada al promotor para la formalización de los correspondientes trámites administrativos. De este modo, la edificación terminada no puede considerarse conforme a la legalidad urbanística hasta que no se haya obtenido la licencia de primera ocupación. De acuerdo con lo expuesto, la exigencia de la licencia de la primera ocupación podría tener perfecto acomodo dentro de las previsiones del vigente artículo 20 de la Ley de Suelo. la preconizada asimilación entre la cédula de habitabilidad y la licencia de ocupación por no tener ambas un contenido y una finalidad distintas (el control de las condiciones higiénico sanitarias, la primera, la acomodación a la licencia otorgada, la segunda) e inclusive, ser otorgadas por organismos diferentes y residenciados en Administraciones diversas. En cualquier caso, toda vez que se trata de autorizaciones administrativas coincidentes en el objeto y paralelas en el tiempo, el legislador está adoptando medidas para coordinar su obtención. Para mayor detalle sobre la cuestión, véase PÉREZ RIVARÉS, JUAN ANTONIO y VIGUER PONT, JORDI: Algunas consideraciones prácticas al hilo de la nueva ley catalana del derecho a la vivienda: su incidencia en la actividad ordinaria del promotor inmobiliario Diario La Ley, número 6942, 12 de mayo de 2008. 7
5.2. LA PATRIMONIALIZACIÓN DE LA EDIFICABILIDAD Como hemos adelantado, la DGRN afirma que, según el artículo 7.2 de la Ley de Suelo, para que el propietario de la edificación patrimonialice la edificabilidad, no es necesario que se haya obtenido la licencia de primera ocupación: La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. A partir del artículo que acabamos de transcribir, se considera que la terminación de la obra puede reflejarse en el Registro de la Propiedad sin necesidad de obtener la licencia de primera ocupación. A pesar de lo anterior, hay razones que podrían sustentar una interpretación opuesta a la defendida por la DGRN. El propio artículo 7.2 de la Ley de Suelo condiciona la patrimonialización de la edificabilidad a su realización efectiva, por lo que puede entenderse que sólo con el acto edificatorio conforme a la legalidad se patrimonializa la edificabilidad 4. En este mismo sentido, los propietarios de suelo urbanizado tienen el deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable (artículo 9.1 de la Ley de Suelo). Por tanto, el acto edificatorio constituye una premisa para la patrimonialización y no una consecuencia de aquélla. No sólo es necesario que el propietario lleve a cabo la edificación, sino que además la edificación debe ajustarse a la legalidad urbanística para poder incorporarse al patrimonio del propietario. Muestra de lo anterior es que la Ley de Suelo no reconoce ningún valor a las edificaciones que no dispongan de las preceptivas licencias urbanísticas, dentro de las cuales debe incluirse la licencia de primera ocupación. Así lo establece el artículo 22.3 de la Ley de Suelo: En el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad se tasarán conjuntamente con el suelo en la forma prevista en el apartado 2 del artículo 24. Se entiende que las edificaciones, construcciones e instalaciones se ajustan a la legalidad al tiempo de su valoración cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y el acto administrativo legitimante que requiriesen, o han sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística. 4 A pesar de lo anterior, algunos autores sostienen que, en una interpretación sistemática de la Ley de Suelo, la realización efectiva de la edificabilidad no se condiciona a la edificación, sino a la urbanización. En este sentido se pronuncia DÍAZ LEMA, JOSÉ MANUEL: Nuevo derecho del suelo. Comentarios a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, Marcial Pons, Madrid, 2008, págs. 62-63. 8
De acuerdo con este artículo, si una edificación no ha obtenido la licencia de primera ocupación, su titular no tendrá derecho a ser indemnizado. Parece confirmarse que la obtención de todas las autorizaciones administrativas relativas al acto edificatorio constituye una premisa para poder patrimonializar la edificación resultante 5. Por otra parte, tampoco podemos olvidar que, en otras normas anteriores a la Ley de Suelo, el legislador estatal ya estableció que la incorporación de la edificación a la finca se produce con la terminación del acto edificatorio de conformidad con la legalidad urbanística. En este sentido se pronunciaba el artículo 25 de la LRRU, antes trascrito. También el vigente artículo 45 del Real Decreto 1093/1997 determina que los edificios o mejoras de los mismos que por accesión se incorporan a la finca, cuando se ejecuten conforme a la ordenación urbanística aplicable, serán inscribibles en el Registro de la Propiedad en virtud de los títulos previstos por la legislación hipotecaria. Como puede observarse, la terminación de la obra conforme a la legalidad siempre ha sido indispensable para que el dueño la pudiera hacer suya. Otra cosa es que, como hemos expuesto, el legislador inicialmente confiara el control de la legalidad urbanística de la obra terminada al técnico que expide el certificado del final de obra. Del nuevo tenor de la Ley de Suelo puede sostenerse, pese al criterio de la DGRN, que el legislador también quiere hacerse eco del control urbanístico que, a través de la licencia de primera ocupación, la Administración ejerce sobre la obra nueva terminada. 5.3. LA FINALIDAD DE LA LICENCIA DE PRIMERA OCUPACIÓN Otro de los argumentos sobre los que se asientan las resoluciones de diciembre de 2008 es que, según expone la DGRN, el artículo 20.1 de la Ley de Suelo no tiene como finalidad directa la protección de los consumidores, sino el control de la legalidad urbanística en cuanto a la edificación. Por tanto, entiende la DGRN que nada autoriza a realizar una interpretación extensiva del artículo [20.1] de la Ley de Suelo de la que se desprendiera la necesidad de acreditar, en el momento de la autorización de la escritura de declaración de obra nueva otorgada por el promotor o en el acta de fin de obra, el cumplimiento de requisitos que únicamente se exijan en su caso para la venta de la finca de que se trate, según la concreta normativa aplicable. Bien es verdad que, en varias regulaciones autonómicas, el legislador se sirve de la licencia de primera ocupación para proteger los intereses de los adquirentes de las edificaciones. En el ámbito de la ordenación de la vivienda, se exige la obtención de esa licencia como requisito previo a la compraventa. Éste es el caso, por ejemplo, del artículo 16.b) de la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Vivienda de la Comunidad Valenciana, y del artículo 32.d) Ley 3/2001, de 26 de abril, de la Calidad, Promoción y Acceso a la Vivienda de Extremadura. En un sentido análogo, la Ley 18/2008, de 29 de diciembre, de Vivienda de Galicia condiciona en su artículo 96 la entrega de las viviendas terminadas al otorgamiento de la licencia de primera ocupación, requisito al cual 5 Esta noción de patrimonialización de la edificación resulta compatible con la interpretación de DÍAZ LEMA en la obra ya citada respecto al vigente artículo 7.2 de la Ley de Suelo. De este modo, el titular de suelo urbanizado patrimonializaría la edificabilidad con el cumplimiento de las cargas urbanísticas que le corresponden ( realización efectiva ), pero sólo puede integrar la edificación en su patrimonio cuando ésta cumple con todas las autorizaciones urbanísticas (por lo general, la licencia de obras y la licencia de primera ocupación). 9
se suma el otorgamiento de la calificación definitiva en el caso de las viviendas sujetas a protección oficial. Es más, incluso fuera del ámbito estricto de la vivienda, también se exige la obtención de la licencia de primera ocupación para poder contratar los suministros (energía eléctrica, agua, gas, telefonía, etc.) que dan servicio al inmueble. Así lo prescribe el apartado segundo del artículo 184 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria. Ahora bien, el legítimo uso del instituto de la licencia de primera ocupación para velar por los intereses de los adquirentes de inmuebles no debe desvirtuar su auténtica naturaleza como acto de comprobación de la legalidad urbanística de la edificación, ni separarlo de su íntima vinculación con la licencia de obras. De este modo, la edificación terminada no puede considerarse conforme a la legalidad urbanística hasta que no se haya obtenido la licencia de primera ocupación. Así lo enseña la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, de fecha 26 de enero de 2007 (JUR 2008\79824) recordando la esencial importancia de la licencia de primera ocupación, pues representa la fase final del control administrativo sobre el uso y edificación del suelo atendiendo a la potestad ejercida por Administración, motivo por el cual esta fase final del control [...] tiene que estar protegida mediante el oportuno reproche sancionador para el caso de que se intente soslayar el ejercicio de esta potestad. En definitiva, la licencia de primera ocupación constituye un evidente control de legalidad urbanística sobre la obra nueva terminada y, como tal, puede encontrar perfecto acomodo en las determinaciones de la Ley de Suelo referentes a la declaración de obra nueva. 6. REFLEXIÓN FINAL En las últimas resoluciones comentadas, la DGRN ha determinado que la licencia de primera ocupación no resulta exigible para efectuar la declaración de obra nueva terminada. A pesar de lo anterior, hemos podido comprobar que hay motivos en la vigente Ley de Suelo que pueden justificar la necesidad de acreditar dicha autorización en el momento de declarar la obra nueva terminada. Más allá de las razones de pura interpretación jurídica, la exigencia de la licencia de primera ocupación para autorizar e inscribir la obra nueva terminada sería una medida deseable en pro de la seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario. Como bien recuerda la exposición de motivos del Real Decreto 1093/1997, es conveniente que los poderes públicos se sirvan de una institución [el Registro de la Propiedad] que, aunque se desenvuelve en el campo privado, puede ser una eficaz colaboradora a la actuación urbanística. Sin embargo, la rotundidad de los pronunciamientos de la DGRN excluye por el momento la colaboración del Registro de la Propiedad en la intervención administrativa sobre la nueva obra terminada. En estas circunstancias, corresponderá a la Administración, y también a los operadores jurídicos, redoblar la vigilancia sobre la corrección urbanística de la obra nueva terminada. 10