CAEI Centro Argentino de Estudios Internacionales Ecuador: La Función de Transparencia y Control Social, para la erradicación de la corrupción by María Soledad Vela Cheroni Working paper # 28 Programa de América Latina Todos los derechos reservados. - Pág. 1
Ecuador: La Función de Transparencia y Control Social, para la erradicación de la corrupción María Soledad Vela Cheroni 1 El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en ejercicio de su derecho a la participación Artículo 204, Constitución del Ecuador 2008 Acercamiento a la democracia representativa en el Ecuador El Ecuador, luego de varios gobiernos de facto que se sucedieron en un período de casi diez años, el 10 de agosto de 1979 vuelve a la democracia con la elección de Jaime Roldós Aguilera a la Presidencia de la República. Se recupera, por así decirlo, el derecho del pueblo a elegir a sus representantes, pero sin mayor participación en otro tipo de decisiones. A pesar del retorno a la democracia representativa y de la sucesión de períodos constitucionales (1979 1986), el sistema colapsa, pues no cumplía con las aspiraciones de la ciudadanía a decidir su propio destino como país, porque su poder estaba limitado a la elección de sus representantes a través del voto secreto y obligatorio. En la década de los 90' ocurren levantamientos de varios sectores sociales y se producen derrocamientos de tres gobiernos constitucionales. Se suceden seis presidentes y una presidenta por el mayoritario descontento popular. Paralelamente desde varios movimientos sociales y políticos se empieza a diseñar un modelo de participación que cumpla las expectativas individuales y colectivas de influir en la toma de decisiones que afectan la vida política del pueblo. Durante el gobierno interino de 1998, se convoca a una Asamblea Nacional Constituyente, y en ella surge una primera consagración jurídica de superación de los fundamentos del modelo liberal burgués basado en la representación y tripartición de poderes... la Constitución de 1998 reconoció mecanismos no solo de la democracia representativa sino también muchos de los mecanismos de la denominada democracia participativa 2, como la revocatoria del mandato y la consulta popular y el referéndum, la iniciativa normativa, pero que en procesos estos no tenían una regulación clara que permita una aplicación en estricto sentido de lo que implica la participación ciudadana La Alternativa La creciente desilusión popular se evidencia en la inestabilidad de los sucesivos gobiernos. En 2007, Rafael Correa llega a la presidencia, una de sus ofertas la Asamblea Nacional Constituyente. 1 María Soledad Vela Cheroni, Asambleísta ecuatoriana, miembro de la Comisión de Participación Ciudadana y Control Social de la Asamblea Nacional. Fue Asambleísta Constituyente, 2007-2008 2 Albert Noguera (2008) Participación, Función Electoral y Función de Control y Transparencia Social Pp. 134. en Desafíos constitucionales. La Constitución ecuatoriana de 2008 en perspectiva. (Ávila R., A. Grijalva, R. Martínez. Eds.) Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Quito Ecuador. Todos los derechos reservados. - Pág. 2
La Asamblea Constituyente (2007-2008) fue un proceso que generó grandes expectativas; formaron parte de ella 130 asambleístas de diversas clases y formación con la consulta permanente a los protagonistas de luchas sociales, y de las propuestas expresadas en los últimos años. El proceso de elaboración de la Constitución fue primordialmente participativo. La nueva Constitución concede a la participación gran importancia, tiene un amplio articulado sobre el tema, convirtiéndose en uno de los ejes transversales de la misma. Hay que tomar en cuenta que en nuestro país la participación ciudadana ha sido muy limitada, al igual que en muchos países de Latinoamérica, excluyendo la toma de decisiones, el empoderamiento de los temas cotidianos e incluso limitándose de una manera tibia a encontrar corrupción, y no a ayudar en la erradicación. El nuevo marco constitucional da un verdadero sentido a la participación ciudadana y al control social, tanto desde una actividad colectiva como individual por parte de las ciudadanas y ciudadanos. Su naturaleza y esencia es el protagonismo en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del sector público, las entidades privadas que manejen fondos públicos, aquellas que generen servicios de interés social y sus representantes elegidos, funcionarios públicos, en todos los niveles del gobierno. La normativa constitucional además de lo antes señalado garantiza proceso permanente de construcción del poder ciudadano y concibe a la participación ciudadana como un derecho que se ejercer a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. Estos principios han sido ya desarrollados en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social 3, aprobada por la Asamblea Nacional, actual órgano legislativo del Estado. Función de Transparencia y Control Social El constitucionalismo tradicional divide en tres las funciones del Estado: Legislativa, Ejecutiva y Judicial. Este esquema se supera en la Constitución de 2008, elaborada en Montecristi, en la cual se crean dos más, la Función de Transparencia y Control Social y la Función Electoral. Si bien la Función de Transparencia y Control Social ha sido también denominada como la función del poder ciudadano, hay que entender bien que se ha creado una función más, no de la participación ciudadana pura que se la ejercerá a través de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social. Esta nueva función cambia el sistema de integración de los organismos de control que antes eran designados por la función legislativa, según indeseables pactos y compromisos de grupos de poder. Desde ahora, estas autoridades de control son designadas mediante concursos de oposición y méritos, con veeduría ciudadana e impugnación, organizados por comisiones ciudadanas que conforma el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Se puede pensar que mediante este sistema habrá autoridades de control independientes y eficientes. 3 Promulgada en el Registro Oficial de abril de 2010 Todos los derechos reservados. - Pág. 3
Fundamentación Esta nueva función se basa en el principio que determina la condición de mandante y primer fiscalizador que tiene el pueblo en ejercicio de su derecho a la participación efectiva en el poder, principio establecido en el artículo 1 de la Carta Magna y fortalecido en el inciso primero del artículo 204. Se reivindica así el derecho de la ciudadanía a la fiscalización, a la transparencia en el ejercicio del poder, a la participación en la designación de las autoridades de control y a la toma de decisiones en ámbitos de gestión pública. Funciones 4 Promoverá e impulsará el control de las entidades y organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público Fomentará e incentivará la participación ciudadana Protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos Prevendrá y combatirá la corrupción Conformación La Función de Transparencia y Control Social está conformada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS), que es designado por concurso de oposición y méritos entre participantes de la ciudadanía y de las organizaciones sociales; la Defensoría del Pueblo que es designada luego de un concurso público organizado por el CPCCS; la Contraloría General Del Estado, cuya máxima autoridad es designada luego de un concurso público organizado por el CPCCS, y las Superintendencias de Bancos, Compañías y Telecomunicaciones. Instancia de Coordinación Los titulares de las entidades de la Función de Transparencia y Control Social conformarán una instancia de coordinación 5, quienes pueden ser sometidos a juicio político por parte de la Función Legislativa. Se podría decir que las funciones más importantes que determinan esencia son 6 : 1. Formular políticas públicas de transparencia, control, rendición de cuentas, promoción de la participación ciudadana y prevención y lucha contra la corrupción. 2. Coordinar el plan de acción de las entidades de la Función, sin afectar su autonomía. 3. Articular la formulación del plan nacional de lucha contra la corrupción. 4 Constitución de la República del Ecuador, 2008, Artículo 204 5 Ibid., Artículo 208 6 Ibid., Artíclo 206 Todos los derechos reservados. - Pág. 4
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) El CPCCS es el órgano principal de la Función de Transparencia y Control Social, encargado por mandato constitucional de promover e incentivar el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana; impulsa y establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, privado que manejan fondos públicos y las entidades privadas que presenta servicios públicos; y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social; investigar las denuncias sobre actos u omisiones que afecten a la participación ciudadana o generen corrupción; actuar como parte procesal en las causas que se instauren como consecuencia de sus investigaciones.; coadyuvar a la protección de las personas que denuncien actos de corrupción; designar a la primera autoridad de la Procuraduría General del Estado y de las superintendencias de entre las ternas propuestas por la Presidenta o Presidente de la República, luego del proceso de impugnación y veeduría ciudadana. Además de la forma de designación de las autoridades el CPCCS constituye uno de los soportes más importantes de la Función de Transparencia y Control Social. Marca un hito histórico en la construcción del Estado Intercultural y Plurinacional pues contempla en su conformación la obligatoriedad de que entre los siete consejeros principales y entre los siete suplentes al menos uno de cada grupo sea miembro de las nacionalidades indígenas o pueblos afroecuatorianos y montubios, determinando además la conformación paritaria entre hombres y mujeres de acuerdo a los puntajes del concurso para su selección 7. En el concurso además se aplicarán medidas de acción positiva para los sectores que tradicionalmente han sufrido discriminación histórica por su condición etárea, de pobreza, estado migratorio o condición de discapacidad, estén representados. 8 El primer concurso que se realizó en la Comisión de Legislación y Fiscalización, en la transición de la Asamblea Constituyente a la Asamblea Nacional marcó las pautas de igualdad que por mandato constitucional deben ser observados en el Ecuador. La Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social fue promulgada en el Registro Oficial número 22 del 9 de septiembre de 2009. El camino recorrido La creación de las cinco funciones del Estado en la Constitución del Ecuador 2008 rompe las concepciones tradicionales del equilibrio del poder concediendo a todas las personas la capacidad de participar de manera activa en la toma de decisiones en los diferentes niveles de gobierno. Esto hace que la declaración de que la soberanía radica en el pueblo sea una realidad. La creación de la Función de Transparencia y Control Social es la primera parte del proceso. En la actualidad la función de Transparencia y Control Social ya está organizada y ha iniciado el cumplimiento de la misión que la Constitución le confiere con personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizativa. 9 7 Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, 2009. Artículos 19 y 32 8 Ibid., Artículo 27 9 Constitución del la Republica del Ecuador, 2008. Artículo 204 inciso tercero Todos los derechos reservados. - Pág. 5
Los concursos para elegir los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, tanto el transitorio como el definitivo fueron cuestionados por opositores al régimen actual porque supuestamente representan el gobierno en ejercicio. A pesar de estos cuestionamientos los concursos y la designación de los miembros han observado con claridad las disposiciones legales pertinentes. Se espera que los designados cumplan bien la representación ciudadana que recibieron. El CPCCS expedirá pronto los reglamentos y procedimientos para la elección del Fiscal, el Consejo de la Judicatura, el Procurador General del Estado y las otras autoridades. Este proceso coyuntural tendrá, a partir de agosto una duración de tres meses. El 24 de junio de 2010, a casi cuatro meses de su posesión el CPCCS dio fechas tentativas para la designación de las máximas autoridades de control del país. Se anunció que el 9 de julio tendrán los reglamentos aprobados, el 12 de julio se convocará a la conformación de las veedurías, el 16 a la elaboración de instructivos. Por otra parte el 8 de agosto llamarán a la selección de autoridades en órganos como la Fiscalía y el Consejo de la Judicatura. Además el 10 de julio se solicitará a la Presidencia envíe las ternas para Superintendente/a de Bancos y Contralor/a del Estado. Según declaraciones de Fernando Cedeño este proceso de siete concursos y designaciones terminará en agosto de 2011. 10 Conclusiones Hasta este momento, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social empieza a cumplir con las normativas constitucionales y legales en cuanto a la lucha contra la corrupción: se ha creado hace poco tiempo la Secretaría Nacional de Admisión de Denuncias, la misma que tiene una unidad de investigación y una de patrocinio que se encarga de la protección a las personas que denuncian y del seguimiento de los procedimiento legales subsiguientes. En palabras de la Secretaría Técnica de la ONG Participación Ciudadana que colabora con el CPCCS, pronto funcionarán los mecanismos necesarios para la futura rendición de cuentas con indicadores. En diciembre de este año tendremos la primera evaluación, esperamos que los resultados estén a la altura de las luchas ciudadanas y que, con la participación ciudadana, se construya el Ecuador democrático, equitativo y sin corrupción que queremos. Referencias Noguera Albert (2008) Participación, Función Electoral y Función de Control y Transparencia Social. Pp. 134 en Desafíos constitucionales. La Constitución ecuatoriana de 2008 en perspectiva. (Ávila R., A. Grijalva, R. Martínez. Eds.) Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Quito Ecuador. Diario Hoy (24 de junio del 2010). Quinto Poder da fechas para designación de nuevas autoridades. Quito-Ecuador. 10 Diario Hoy, 24 de junio de 2010 Todos los derechos reservados. - Pág. 6
Función de Trasparencia y Control Social (2010). Acerca de La Función de transparencia y control social. Pagina web oficial. http://www.transparencia.gov.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=56&itemid=34 Gaceta Constituyente (2008). Constitución de la República del Ecuador 2008. Publicación Oficial de la Asamblea Constituyente. Quito Ecuador. Registro Oficial del Ecuador número 22 (2009). Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Quito-Ecuador. Registro Oficial del Ecuador suplemento 175 (2010). Ley Orgánica de Participación Ciudadana. Quito-Ecuador. Todos los derechos reservados. - Pág. 7