EN LA PRÁCTICA POLÍTICAS SOBRE SITIOS DE MEMORIA EN EL MERCOSUR LAURA TOKER 1 Resumen En el marco del proceso de integración política y social regional, el MERCOSUR adoptó un conjunto de Principios Fundamentales para las Políticas Públicas sobre Sitios de Memoria. Este documento, elaborado por el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH) establece pautas para guiar las iniciativas que se desarrollen sobre el tema en los distintos países que componen el bloque regional. El presente artículo describe brevemente el contenido de dichos Principios Fundamentales, a la vez que da cuenta de los principales debates que surgieron en el proceso de elaboración de ese documento, y que reflejan la multiplicidad de experiencias que existen en la región en materia de creación, preservación y gestión de sitios de memoria vinculados con las graves violaciones a los derechos humanos cometidas por las dictaduras de Cono Sur. Abstract In the framework of the regional social and political integration, MERCOSUR adopted a set of Guiding Principles for Public Policy on Places of Memory. This document, prepared by the Institute of Human Rights Public Policy MERCOSUR (IPPDH) provides guidelines to guide initiatives that build on the theme in different countries that make up the regional bloc. 1 es miembro del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR. Es licenciada en ciencia política (UBA), y realizó una Maestría en Derecho Internacional de los Derechos Humanos (UBA). Fue asesora técnica en la Dirección General de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de Argentina. Fue jefa de trabajos prácticos de la materia Teoría del Estado de la Facultad de Derecho de la UBA y dio clases de derechos humanos en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. 1 El IPPDH fue creado en 2009 (Decisión N 14/09 del Consejo de Mercado Común del MERCOSUR). Su sede permanente está en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República Argentina, y según el Acuerdo suscripto entre el MERCOSUR y la República Argentina tendrá sus oficinas definitivas en el predio donde funcionó la Escuela de Mecánica de la Armada, uno de los centros clandestinos de detención paradigmáticos de la última dictadura militar (1976-1983), que ha sido recuperado como Espacio para la Memoria y la promoción de los derechos humanos. Para obtener más información sobre el IPPDH, acceder a la página web: http://www.ippdh.mercosur.int/ 1 Ver Abramovich, Víctor, Derechos Humanos en el marco del Proceso de integración, en revista Democracia y Derechos, año 1/Nro1/ julio de 2012. Disponible en: http://www.ciep.unsam.edu.ar/pdf/revista_version_final_num1_julio2012.pdf 138
This article briefly describes the content of these fundamental principles, while aware of the major debates that arose in the preparation of this document, and reflect the multiplicity of experiences that exist in the region in terms of creation, preservation and management of sites of memory linked with serious human rights violations committed by the dictatorships of the South American. Introducción. Sobre el marco de las políticas de memoria en el MERCOSUR En los últimos años el proceso de integración de los países del Cono Sur ha cobrado un renovado impulso. La idea de patria grande se ha consolidado, y de la mera integración económica, los Estados han ido tomando decisiones tendientes a reforzar la dimensión política y social del MERCOSUR. En este contexto se crearon organismos permanentes y se han llevado adelante un conjunto de reuniones periódicas especializadas, como la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR (RAADDHH), que han potenciado la institucionalidad de este bloque regional. Con el objeto de reforzar este proceso y de consolidar a los derechos humanos como un eje fundamental de la identidad y desarrollo del MERCOSUR, en 2009 los gobiernos acordaron crear en el ámbito de la RAADDHH el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH) 1, como una instancia de cooperación técnica, investigación aplicada y apoyo a la coordinación de políticas públicas en derechos humanos en la región. Entre los ejes de trabajo prioritarios de la RAADDHH, sobre todo a través de la Comisión Permanente de Memoria, Verdad y Justicia, y del IPPDH, está el abordaje de las políticas regionales en materia de lucha contra la impunidad. La consolidación de este tema en la agenda de derechos humanos del MERCOSUR constituye una decisión política relevante, pues ratifica la existencia de un pasado en común a la vez que un compromiso presente con el respeto y garantía de los derechos humanos 2. 2 Ver Abramovich, Víctor, Derechos Humanos en el marco del Proceso de integración, en revista Democracia y Derechos, año 1/Nro1/ julio de 2012. Disponible en: http://www.ciep.unsam.edu.ar/pdf/revista_version_final_num1_julio2012.pdf 139
En este escenario se desarrollan distintas políticas tendientes a lidiar con la trama de ocultamientos producida por las dictaduras de la región, y orientadas a generar conocimiento compartido e impulsar el desarrollo de memorias e identidades comunes 3. Una de estas iniciativas se ve plasmada en la creación en 2011 de un grupo técnico intergubernamental tendiente a obtener información confiable sobre las coordinaciones represivas del Cono Sur 4, de manera tal de aportar a los procesos de verdad y justicia abiertos para revisar, investigar y juzgar las graves violaciones a los derechos humanos cometidas por los Estados en el pasado reciente. En particular, este grupo busca relevar, sistematizar, censar y desclasificar de manera coordinada los principales archivos públicos y sociales que existen sobre estos hechos. Otra de las iniciativas relevantes es la decisión de los gobiernos de adoptar los Principios fundamentales para las políticas públicas sobre sitios de memoria 5, elaborados por el IPPDH con el objetivo de establecer pautas comunes para guiar las políticas gubernamentales y sociales que se desarrollen sobre sitios de memoria 6. Estos principios establecen parámetros comunes pero flexibles, aplicables en distintos contextos, pues buscan reflejar la pluralidad de experiencias y debates que existen en la región sobre los procesos de construcción de memorias, en los que intervienen diferentes individuos y grupos con 3 Sobre este punto, Elizabeth Jelin ha sostenido que este tipo de iniciativas vinculadas a acontecimientos traumáticos de carácter político y situaciones de represión y aniquilamiento tienen un papel altamente significativo, como mecanismo cultural para fortalecer el sentido de pertenencia a grupos o comunidades. Jelin, Elizabeth, Los trabajos de la memoria, Ed. S. XXI, Madrid, 2012, Págs. 9 y 10. 4 En 2011 en el marco de la Comisión Permanente de Memoria, Verdad y Justicia de la RAADDHH se creó el Grupo Técnico de obtención de datos, información y relevamiento de archivos de las coordinaciones represivas del cono sur y en particular de la Operación Cóndor. De acuerdo a la resolución que lo crea, este Grupo Técnico tiene los siguientes objetivos: 1) Relevar los datos e información de fuentes públicas y de la sociedad civil existentes en cada uno de los Estados miembros y asociados; 2) Relevar la normativa, estado de accesibilidad de los archivos y sus niveles de reserva; 3) Favorecer el intercambio de datos e información obrante en cada uno de los Estados Miembros y Asociados y elaborar un sistema regional de datos; 4) Coordinar con las áreas nacionales pertinentes la realización de investigaciones. MERCOSUR/RAADDHH/ACTANo2/11/Anexo VI. 5 Los Principios fueron adoptados en la XXII RAADDHH, que tuvo lugar en la ciudad de Porto Alegre, República Federativa de Brasil, entre los días 3 y 6 de septiembre de 2012. Ver: Acta/MERCOSUR/XXIIRADDHH/ATAN2/12. Por su parte, esta decisión fue ratificada por los Presidentes y Presidentas del bloque regional, quienes manifestaron que este documento funcionará como una guía orientadora de las políticas públicas de los gobiernos del MERCOSUR en la materia (Ref. Párr. 32 del Comunicado de la Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR y Estados Asociados, que tuvo lugar en la ciudad de Brasilia, República Federativa de Brasil, los días 6 y 7 de diciembre de 2012. ). 6 A los efectos de estos Principios, se consideran sitios de memoria todos aquellos lugares donde se cometieron graves violaciones a los derechos humanos, o donde se resistieron o enfrentaron esas violaciones, o que por algún motivo las víctimas, sus familiares o las comunidades los asocian con esos acontecimientos, y que son utilizados para recuperar, repensar, y transmitir procesos traumáticos, y/o para homenajear y reparar a las víctimas (Principio Nro. 1,). Se trata de una definición compleja, que surge a raíz de las experiencias y de los principales debates que se han dado en la región. 140
objetivos, intereses y memorias distintas e incluso contradictorias. A continuación entonces se describirán algunos de los principales debates que surgieron en el rico proceso de elaboración de ese documento. Luego, en el siguiente apartado, se desarrollará brevemente el contenido de estos Principios fundamentales. Sobre las experiencias y debates en torno a las políticas sobre sitios de memoria en la región. Con la llegada de la democracia, en todos los países de la región se crearon paulatinamente, y no sin conflictos, sitios de memoria que, con formatos y contenidos diversos, han servido para reconstruir los hechos ocurridos, para reparar y homenajear a las víctimas, y para favorecer la construcción de memorias colectivas sobre lo sucedido. La multiplicidad de experiencias es contundente: se crearon sitios en predios donde se cometieron graves violaciones a los derechos humanos y cuya materialidad es testimonio de los crímenes ocurridos, y también en lugares paradigmáticos de la represión o de la resistencia, e incluso en lugares que no tienen una relación física con lo sucedido pero que resultan significativos para una comunidad y que por ello permiten evocar el recuerdo e impulsar procesos de construcción de memorias vinculadas a un pasado doloroso. Las experiencias, y los debates que surgieron en torno a ellas, reflejan la dificultad, y los riesgos, de crear pautas generales que hagan abstracción de los procesos históricos y sociales concretos a los que las memorias se refieren. Es por esto que para elaborar los Principios del MERCOSUR, el IPPDH relevó en forma exhaustiva testimonios de diversos actores y los principales antecedentes normativos y prácticos que existen en los países de la región 7. 7 El plan de trabajo elaborado por el IPPDH para confeccionar los Principios incluyó el relevamiento y sistematización de los estándares del derecho internacional de los derechos humanos aplicables al tema, y también las principales experiencias y debates que se dan en la región. Se visitaron diversos sitios y se realizaron entrevistas y reuniones de trabajo con expertos, funcionarios y organizaciones sociales que abordan el tema. A su vez, se preparó un formulario sobre las principales cuestiones vinculados con las políticas de sitios, así como sobre el papel que pueden tener estas iniciativas en la construcción y consolidación de identidades regionales. Este cuestionario se distribuyó a más de cien instituciones involucradas con tareas de identificación, creación, preservación diseño de contenido y gestión de sitios de memoria, a la vez que a organizaciones sociales, intelectuales y centros de investigación. Las respuestas a este cuestionario fueron procesadas y sistematizadas. 141
Luego de este proceso, pudieron constatarse diversas posiciones sobre lo que hoy se entiende por sitios de memoria, sus objetivos, formatos y contenidos, así como sobre los posibles modelos de diseño institucional. Respecto al formato y contenido de los sitios de memoria creados en predios donde se cometieron graves violaciones a los derechos humanos existen dos tendencias en disputa. Están quienes resaltan la potencialidad de reconstruir el espacio tal cual fue, de representar (en el sentido de hacer presente algo que ya no está) el horror y de ahí promover trabajos de construcción y transmisión de la memoria. Esta postura sin embargo es minoritaria en la actualidad, pues en general se reconoce la necesidad de preservar estos espacios, de manera tal de resguardar su valor histórico y testimonial. Esta segunda perspectiva ha sido acompañada a su vez por un conjunto de decisiones judiciales 8 y administrativas 9 tendientes a garantizar el aseguramiento físico de estos predios, ya que aportan material probatorio relevante en los procesos judiciales en curso o los que puedan abrirse en el futuro en relación a los crímenes allí ocurridos. Desde este enfoque, preservar estos predios no obstaculiza sin embargo la posibilidad de desarrollar actividades e intervenciones en el espacio tendientes a reconstruir los hechos, elaborar las consecuencias de los procesos históricos en los que dichos hechos estuvieron inmersos, y promover una perspectiva crítica que apunte a la defensa de los derechos humanos en la actualidad. Por otra parte, uno de los temas que generó mayores discusiones está vinculado al papel que se le asigna a los sitios de memoria en el marco de procesos de democratización y reforma de las instituciones que estuvieron directamente involucradas con la comisión de 8 La Justicia reconoció en diferentes oportunidades la obligación del Estado de resguardar sitios, y archivos a ellos vinculados, que pudieran contribuir con el esclarecimiento de los crímenes de lesa humanidad. Un ejemplo de Argentina fue la declaración judicial de inconstitucionalidad de un decreto presidencial que ordenaba la demolición de la ex ESMA. Dicha decisión también ordenó resguardar cualquier documentación o testimonio que pudiera aportar datos para la reconstrucción de la verdad, a la vez que reconoció el carácter de patrimonio cultural de esos sitios. En Uruguay, por su parte, se adoptaron medidas de no innovar en predios militares tendientes resguardar los lugares donde podría haber material probatorio. Para más información sobre estos y otros ejemplos, se sugiere ver la nota al pie Nro. 20 del documento Principios Fundamentales para las Políticas Públicas en Derechos Humanos del IPPDH, disponible en la página web: http://www.ippdh.mercosur.int/novedad/details/98 9 En algunos casos se aplicaron las normas de patrimonio histórico vigentes a predios que fueron utilizados por las dictaduras como centros clandestinos de detención. En otros casos se dictaron normas específicas tendientes a preservar determinados lugares. Para más información sobre estos antecedentes, se sugiere ver las notas al pie Nro. 21 y 22 del documento Principios Fundamentales para las Políticas Públicas en Derechos Humanos del IPPDH. 142
graves violaciones a los derechos humanos. Los debates giran en torno a la pertinencia de crear estos sitios en predios que están bajo la órbita de las fuerzas armadas y/o de seguridad, y sobre el potencial que pueden tener estas iniciativas para impulsar procesos de reforma e incidir en la formación de nuevas generaciones de agentes. Al respecto, si bien en muchos casos se reconoce este potencial, están quienes resisten este tipo de iniciativas pues priorizan el valor reparatorio de los sitios de memoria. Desde esta perspectiva en general se sostiene que para las víctimas y sus familiares puede ser traumático compartir su espacio de duelo y memoria con agentes de instituciones que aún no fueron completamente depuradas. Lejos de ser un tema menor, esta discusión se inscribe en el marco de los debates más amplios que surgen con las transiciones a la democracia en la región, y que aún continúan vigentes pues existen muchos casos de predios que no fueron desafectados y en los cuales se han creado, o se prevé crear, espacios de memoria. Una fórmula de consenso en este punto es la propuesta de identificar y señalizar todos los predios paradigmáticos del accionar represivo. Otro tema que ha suscitado disputa está vinculado al diseño institucional de los sitios de memoria. Aquí la principal discusión es sobre la posibilidad de crear sitios que funcionen en el marco de la estructura estatal y, en su caso, sobre el margen de independencia que deben tener para decidir cuestiones presupuestarias y sobre el contenido de sus actividades. Muchos de los sitios que existen en la región surgieron tras la llegada de la democracia a raíz del esfuerzo de agrupaciones de víctimas y familiares o de organizaciones sociales en un contexto en el cual las políticas de memoria, y en particular las de preservación de predios donde se cometieron graves violaciones, no eran entendidas como responsabilidad de los Estados y, menos aún, como un objetivo de las políticas gubernamentales. El contexto político e institucional de la región hoy es bastante diferente, y los Estados del Cono Sur se han involucrado en muchas de las iniciativas que existen en materia de preservación y creación de sitos de memoria, e incluso varios de estos proyectos tienen un 143
lugar central en las políticas implementadas para lidiar con los crímenes cometidos en el pasado 10. Este cambio de escenario dio lugar a su vez a la emergencia de sitios de memoria con modelos de gestión mixtos, en donde funcionarios de distintos niveles de gobierno, organizaciones sociales e incluso representantes de universidades o centros académicos participan en la administración de estos espacios. Se trata de modelos de gestión más complejos, pues requieren procesos de negociación y toma de decisiones más lentos, pero que resultan interesantes pues tienden a institucionalizar instancias de diálogo entre los diversos actores involucrados, lo que contribuye a su vez legitimar las políticas que se desarrollan en estos sitios. Más allá de estas y de otras discusiones que se han dado, existen puntos de consenso importantes: hoy no está en discusión la necesidad de diseñar e implementar políticas públicas sobre sitios de memoria, a la vez que hay consenso sobre la importancia de crear canales para la participación efectiva de las víctimas y de sus familiares, de las comunidades locales y de la sociedad en general en las distintas etapas de las políticas públicas que se desarrollen en la materia. Sobre los principios fundamentales para las políticas públicas sobre sitios de memoria La preservación de los predios donde se cometieron graves violaciones a los derechos humanos y la creación de sitos de memoria vinculados a esos sucesos, son herramientas de política pública a disposición de los Estados para cumplir sus obligaciones en materia de justicia, verdad, memoria y reparación. Ello porque además de brindar reparación simbólica a las víctimas y vehiculizar los procesos de memoria, estos espacios permiten contribuir con la justicia y reconstruir y transmitir la verdad de lo ocurrido. La materialidad (de los sitios) es 10 Algunos ejemplos de esto: en la Argentina, en el año 2004 se decidió afectar el predio donde funcionaba la ex ESMA para el desarrollo de un espacio de memoria y promoción de derechos humanos, desalojando las unidades de la Armada que aún estaban en el lugar. Como un paso más allá en la institucionalidad de estas iniciativas, en 2011 se sancionó la ley 26.691 denominada de Preservación, Señalización y Difusión de Sitios de Memoria del Terrorismo de Estado, que dispuso líneas generales para las políticas del gobierno nacional en esta materia. En Brasil, funciona desde el año 2009 el Memorial de la Resistencia de San Pablo, y en el año 2012 la Secretaria de Derechos Humanos propuso al MERCOSUR la construcción de un memorial sobre el Plan Cóndor en Porto Alegre. En Paraguay, se creó una Red de Sitios Históricos y de Conciencia, con el fin de preservar archivos y lugares con valor histórico, obligando en algunos casos a desalojar unidades policiales y militares para afectarlas como museo. En Uruguay, por su parte, recientemente el gobierno nacional afectó el predio donde funcionó el Servicio de Información de Defensa (SID) que operó como un centro clandestino de detención, para el nuevo Instituto Nacional de Derechos Humanos. Allí se colocó, a su vez, una placa en memoria de las personas ilegalmente detenidas en ese lugar. 144
un testimonio de las violaciones allí ocurridas a la vez que constituyen un patrimonio histórico y cultural ineludible para las generaciones futuras 11 En este sentido, más allá de la multiplicidad de experiencias y debates que existen en la región en torno a los procesos de memoria, los Principios del MERCOSUR disponen una serie de pautas para preservar el valor probatorio de estos espacios, a la vez que establecen la obligación de los Estados de garantizar la disponibilidad y accesibilidad de mecanismos judiciales y administrativos para que cualquier interesado pueda solicitar la preservación de estos predios. Por otra parte, hay un conjunto de principios que establecen criterios más laxos tendientes a orientar los procesos de identificación, señalización y determinación del contenido de los sitios de memoria. En estos procesos el margen para el diseño de políticas públicas es más amplio, pues existen múltiples alternativas. Es por ello que los principios en este punto tienen un carácter más bien procedimiental, y destacan la necesidad de asegurar la más amplia participación de víctimas, familiares, comunidades locales y diferentes sectores de la sociedad, y la utilidad de crear equipos interdisciplinarios que estudien y difundan ampliamente los temas que aborda cada sitio. Por último, los Principios incluyen una serie de pautas específicas sobre el diseño institucional de los sitios de memoria que establecen la necesidad de contar con marcos jurídicos adecuados, mecanismos de transparencia y monitoreo. También se establece que los sitios deben contar con canales efectivos para la participación social en la administración de estos proyectos. Comentarios finales La decisión de los Estados de la región de adoptar los Principios fundamentales sobre sitios de memoria se inscribe en el marco de un conjunto de iniciativas tendientes a apuntalar la dimensión política, social y cultural del MERCOSUR. 11 IPPDH, Principios Fundamentales para las políticas públicas sobre sitios de memoria, Pág. 2 145
El abordaje regional de las políticas en materia de lucha contra la impunidad, ratifica la existencia de un pasado común, de una historia compartida de violencia estatal y avallasamiento sistemático de las dignidad humana. En este contexto, los trabajos de memoria adquieren un valor agregado, pues permiten restituir las referencialidades de acuerdo a las vivencias de los sujetos y de sus comunidades y reconocer los rastros como partes de una experiencia común. Así es que las múltiples y heterogéneas experiencias que existen en la región en materia de construcción de memorias han aportado, a veces de manera espontánea y en otros casos de forma deliberada, a la profundización de identidades regionales y, con ello a la progresiva consolidación de una comunidad política y social latinoamericana. En este marco, con la adopción de los Principios del MERCOSUR se crea una plataforma compartida, un marco común, para el desarrollo de políticas tendientes a promover la construcción de memorias vinculadas a situaciones de profundo dolor colectivo. Palabras clave Sitios de la memoria MERCOSUR Resignificación Key words Memory sites MERCOSUR Reinterpretation 146