UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE DERECHO EL ESTATUTO DE BAYONA MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR María Reyes Domínguez Agudo Madrid, 2004 ISBN: 84-669-2870-7

EL ESTATUTO DE BAYONA Mª REYES DOMÍNGUEZ AGUDO

INDICE Índice... 1 I. Introducción... 5 1. Objetivos... 5 2. Estado de la cuestión... 5 3. Metodología... 7 4. Estructura... 7 II. El contexto ideológico y político del Estatuto de Bayona... 11 1. El Estatuto de Bayona en los orígenes del constitucionalismo español... 11 2. El nacimiento del Estatuto de Bayona... 12 3. La crisis del antiguo régimen... 15 4. De Bayona a las Cortes de Cádiz a través de las Juntas provinciales, la Junta Central y el Consejo de Regencia... 19 1. Introducción... 19 2. La coexistencia de tres poderes paralelos... 20 3. Nuevas formas de poder político... 21 4. Las medidas de Fernando VII en Bayona... 22 5. La formación de las Juntas Provinciales... 23 6. Las Juntas: su significación... 24 7. Posibles soluciones políticas y nacimiento de la Junta Central... 25 8. Las funciones de la Junta Central... 26 9. El Consejo de Regencia... 26 10. Valoración del Juntismo... 27 5. Breve análisis sobre la importancia de la representación americana en Bayona... 28 1. América ante el poder francés... 28 2. América representada en Bayona... 29 3. América en la elaboración del proyecto constitucional... 30 4. El nuevo Derecho indiano en Bayona... 42 5. la repercusión política del Estatuto de Bayona en América... 43 6. La independencia de las colonias en el Estatuto de Bayona... 44 6. El Estatuto de Bayona y la génesis de la doctrina constitucional... 48 7. La revolución francesa y el Estatuto de Bayona... 49 8. Antecedentes del Estatuto de Bayona... 52 9. Naturaleza jurídica del Estatuto de Bayona... 56 10. La ideología en el Estatuto de Bayona... 61 11. La libertad religiosa en el Estatuto de Bayona... 62 12. El Estatuto de Bayona: su significación... 66 13. La supervivencia del Estatuto de Bayona de 1808 en la Constitución de Cádiz de 1812... 70 1. Del Estatuto de Bayona de 1808 a la Constitución de Cádiz de 1812... 70 2. Características particulares de la Constitución de 1812... 70 3. La Constitución: Los liberales y los absolutistas... 72 1

4. Reforma política y social... 73 5. Diferencias y aportaciones del Estatuto de Bayona respecto a la Constitución de 1812... 74 III. El Estatuto de Bayona en su contexto histórico... 83 1. La introducción en España de la ideología revolucionaria francesa... 83 1. Introducción... 83 2. El gobierno español de Floridablanca... 84 3. La caída de Floridablanca... 86 4. La política conciliadora y aperturista del Conde Aranda... 87 5. La política interior de Godoy... 88 6. La ejecución de Luis XVI y guerra contra Francia... 89 7. El Tratado de S. Ildefonso... 90 8. España entra en guerra con Portugal. Guerra de las Naranjas... 91 2. Napoleón y el dominio francés... 92 1. El Tratado de Fontaineableau y la invasión de España... 93 2. La destitución de Godoy y la abdicación de Carlos IV... 95 3. El motín de Aranjuez... 96 4. Los sucesos acaecidos tras la abdicación de Carlos IV... 97 3. La Familia Real en Bayona, el desencadenamiento de los acontecimientos y la caída de los Borbones... 100 4. La dinastía francesa en el poder... 111 1. La legitimación de José I... 111 2. Dotación de una Constitución política... 114 IV. La elaboración del proyecto constitucional... 117 1. Introducción... 117 2. Autor del proyecto... 117 3. La aportación nacional. Las fuentes informativas que participarían en su formación... 119 4. Vicisitudes del proyecto de estatuto constitucional... 121 V. Proyectos del Estatuto Constitucional... 144 1. Título 1. De la religión... 144 2. Título 2. De la sucesión de la Corona... 149 3. Título 3. De la Regencia... 164 4. Título 4. Dotación de la Corona... 172 5. Título 5. De los oficios de la Casa Real... 176 6. Título 6. El Ministerio... 178 7. Título 7. Del Senado... 183 8. Título 8. El Consejo de Estado... 195 9. Título 9. De las Cortes... 204 10. Título 10. De los reinos y provincias de América y Asia... 223 11. Título 11. Del Orden judicial... 229 12. Título 12.De la Administración de Hacienda... 248 13. Título 13. Disposiciones generales... 256 VI. Derechos y libertades en el Estatuto de Bayona... 278 1. Principios inspiradores y aspectos formales... 278 2. Principios sustantivos... 279 3. Carácter confesional... 282 4. Disposiciones generales y principio de igualdad... 282 5. Principios políticos: el liberalismo... 284 2

6. Derechos... 285 1. Derechos materiales y Derechos jurisdiccionales... 286 2. Garantías jurídicas... 287 a) Garantías procésales... 288 b) Garantías senatoriales... 289 7. Derecho de libre acceso... 293 8. El Derecho de propiedad... 293 VII. La Monarquía... 296 1. Introducción... 296 2. Competencias del Rey... 299 3. Sucesión de la Corona... 303 4. Juramento... 306 5. Regencia... 308 1. Principios generales... 308 2. La guarda del Rey menor y Tutela... 311 6. Inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey... 312 7. Dotación económica... 315 8. Oficios de la Casa Real... 318 VIII. El Senado... 320 1. Introducción... 320 2. Composición... 321 3. Atribuciones... 322 1. Garantías de Derechos legales... 323 2. La Junta Senatorial de Libertad Individual... 323 3. La Junta Senatorial de Libertad de Imprenta... 325 4. Velar por la eficacia constitucional... 327 a) Suspensión de la Constitución... 327 b) Anulación por inconstitucionalidad... 328 5. Control político... 329 4. Propuestas... 331 IX. EL Consejo de Estado... 333 1. Introducción... 333 2. Composición... 335 3. Estructura... 337 4. Funciones y atribuciones... 338 1. Funciones legislativas... 338 2. Funciones jurisdiccionales... 339 X. Las Cortes... 343 1. Introducción... 343 2. Composición... 345 1. El Estamento del Clero... 345 2. El Estamento de la nobleza... 345 3. El Estamento del Pueblo... 346 3. Organización y funcionamiento... 350 1. Órganos de Gobierno... 350 2. Sesiones y adopción de resoluciones... 351 4. Funciones... 352 1. Función legislativa... 353 2. Función financiera o presupuestaria... 354 3. Funciones de control político... 355 3

4. Otras funciones...357 XI. La Administración de Hacienda... 359 1. Introducción... 359 2. La caja de amortización... 360 3. Los vales reales... 360 4. Deuda pública... 361 5. Contribuciones... 362 6. Tesoro público... 363 7. Empleos públicos civiles y eclesiásticos... 365 8. Disminución de fideicomisos, mayorazgos y sustituciones... 365 9. Conclusiones... 368 XII. De los Ministros... 370 1. Introducción... 370 2. Composición... 372 3. La figura del Ministro... 373 4. Atribuciones de los Ministros... 374 5. La responsabilidad Ministerial... 382 6. El refrendo... 384 XIII. El orden Judicial... 386 1. Introducción... 386 2. Independencia judicial... 387 3. Tendencia a la unidad... 388 1. Unidad legislativa... 388 2. Unidad jurisdiccional... 392 4. Inamovilidad... 393 5. Organización judicial española... 394 6. La Alta Corte Real... 397 7. El Consejo Real... 398 8. El Ministerio Fiscal... 401 9. Proceso penal y proceso por jurados... 402 XIV. Conclusiones... 406 XV. Esquemas cronológicos... 412 XVI. Bibliografía... 414 4

I. INTRODUCCIÓN 1. OBJETIVOS El presente trabajo de investigación pretende hacer un estudio del Estatuto de Bayona, que aglutine, además de los aspectos propiamente jurídicos, otros que no son menos importantes para lograr una mejor comprensión del Texto constitucional por estar relacionados y haber influido en su existencia. Me refiero a aspectos de tipo histórico, económico, social, cultural y político. La conexión de todos estos aspectos con un mayor protagonismo de los jurídicos, como es lógico, dan lugar a la elaboración de un estudio sobre el Estatuto de Bayona, que le otorga en sí mismo la apariencia de un Texto constitucional. Para conseguir este propósito se ha respetado la estructura formal del Estatuto de Bayona, aunque hemos optado por organizar la materia en dos grandes partes: dogmática y orgánica. Con ello hemos conseguido que el trabajo tenga una unidad de conjunto clara y precisa, interrelacionando todas las partes, lo que permite un estudio y un análisis global del Estatuto de Bayona. Pero el contenido que en sí mismo forma un todo claro y preciso, como hemos dicho, necesita para su comprensión e interpretación del conocimiento de otros aspectos como son los políticos, históricos, sociales, etc. Estos aspectos se engarzan con el contenido del Texto constitucional, de tal modo que todas las partes se interrelacionan, por lo que se consigue una visión de conjunto del Estatuto de Bayona, aunando todos los elementos que intervienen en su formación. La necesidad de este estudio sobre el Estatuto de Bayona obedece, por tanto, a la falta de un análisis del conjunto de la obra, que reúna todos los elementos y de una visión global del Texto constitucional, de modo que se pueda enmarcar al Estatuto de una manera bien definida en la historia del constitucionalismo español. 2. ESTADO DE LA CUESTIÓN La mayoría de los estudios sobre el Estatuto de Bayona son sobre aspectos parciales o puramente descriptivos. Los libros, tratados y enciclopedias de historia aluden al Estatuto de Bayona de pasada como producto de los acontecimientos 5

históricos acaecidos tras la crisis de la Monarquía absoluta y el advenimiento del dominio francés a España. Los manuales sobre historia del constitucionalismo español, básicos por otra parte para la elaboración de este estudio, dedican sólo un apartado o como mucho un capítulo al Estatuto de Bayona, lo que provoca que muchas veces sea eclipsado por la Constitución de 1812 por ser considerada el primer Texto constitucional genuinamente español y el precedente del constitucionalismo español y europeo del S. XIX. Junto a estos manuales existen dos obras relevantes, que han sido el punto de partida para la elaboración del presente trabajo. Estas obras son La Constitución de Bayona, de Sanz Cid publicada en Madrid, en 1922 y la Constitutión de Bayonne, de Pierre Conard publicada en París, en 1910. Estos dos trabajos dan una información fundamental sobre el proceso de elaboración del Estatuto de Bayona: autor del proyecto, vicisitudes, composición de la asamblea constituyente, etc. Todo ello extraído de la documentación obrante en los archivos nacionales en París y que consta de un numeroso conjunto de materiales constituido por actas, cartas, extractos, decretos, etc., que nos facilita una fuente inagotable de datos sobre las circunstancias históricas y políticas que condujeron a la formación de un Texto constitucional con sustantividad propia. Estas dos obras de principios del S. XX, gracias a su riqueza documental, constituyen los cimientos necesarios para poder desarrollar un estudio profundo sobre el Estatuto de Bayona. Sin embargo, adolecen de un análisis jurídico sobre el contenido del Texto constitucional, es decir, no existe un comentario del articulado, de los preceptos y de las normas en el contenidas. Pretendemos, por tanto, dar un paso más allá del puro dato documental con la finalidad de conseguir un estudio basado en un análisis propiamente jurídico sin obviar todas aquellas fuentes, que contribuyen activamente en la interpretación jurídica del Estatuto. Ante esta situación, se hacía necesario realizar un estudio completo y detallado del Estatuto de Bayona, que aglutinase no solo aspectos propiamente jurídicos, sino también históricos, políticos y socioeconómicos, de modo que se lograse la unidad de toda la documentación, que se encontraba dispersa y se consiguiese un análisis del Texto constitucional, que estuviera bien delimitado en su contexto histórico. 6

3. METODOLOGÍA El método utilizado para la elaboración del presente trabajo, se ha basado fundamentalmente en un análisis exhaustivo del articulado del propio Estatuto de Bayona, teniendo siempre en cuenta el contexto histórico y, por tanto, los condicionamientos propios de la época, que sufrió el proceso de elaboración del Estatuto. Con este fin se analizó toda la documentación y todos los estudios que pudiesen aportar algún dato significativo y de interés por insignificante que pudiese parecer. El estudio de las fuentes bibliográficas ha sido fundamental para poder encuadrar el Estatuto en unas coordenadas históricas dentro de la propia historia del constitucionalismo español. El instrumento básico del trabajo fue, por tanto, la formación de fichas bibliográficas y la reunión de un conjunto de fichas de campo que recogiesen toda la información referida a un determinado Título de Texto, recopilando las referencias, las variaciones, los motivos, datos históricos, etc, con lo que se lograba que todas estas fichas se interrelacionasen de un modo sistemático, cuando un mismo contexto aportaba datos sobre distintos Títulos. 4. ESTRUCTURA La estructura del trabajo quiere conservar en lo posible la propia estructura del Estatuto de Bayona, siguiendo la pauta de la mayoría de los estudios constitucionales. Por tanto, se ha conservado la estructura formal de los Textos constitucionales, que tradicionalmente hacen una división en dos partes: la parte dogmática y la parte orgánica. La parte dogmática estaría conformada por los principios, valores, derechos y libertades recogidos en el Estatuto. Esta parte es menos voluminosa, que la orgánica, ya que en los orígenes constitucionales, los derechos y libertades apenas estaban desarrollados y no olvidemos, que el Estatuto de Bayona forma parte de estos inicios de práctica constitucional. No obstante, como fruto de las ideas liberales de la época se reconocen en el Texto de Bayona la existencia de unos derechos mínimos del ciudadano y un sistema de garantías. Además, se unía la dificultad de reunir todos estos derechos y libertades 7

juntos en la parte dogmática debido a que aparecían dispersos a lo largo del Texto constitucional. La parte orgánica recoge los órganos y las instituciones representativas de los diferentes poderes del Estado, aunque no hay una clara división de poderes en el Estatuto de Bayona. En esta parte hemos hecho un estudio de la Monarquía, tratando aspectos tan importantes como las atribuciones del Rey, la sucesión de la Corona, la Regencia, los Oficios de la Casa Real, etc.; de la institución del Senado se analiza su composición, atribuciones, las Juntas Senatoriales, la eficacia constitucional, el control político; del Consejo de Estado: sus atribuciones, funciones y su composición al igual que de las Cortes. En el orden judicial se han tratado aspectos como la independencia judicial, la tendencia a la unidad, la organización judicial, la alta Corte Real, el Consejo Real, el Ministerio Fiscal y el proceso penal y el proceso por jurados. Finalmente se ha tratado en esta parte orgánica la figura, atribuciones y responsabilidad ministerial y el contenido económico del Estatuto traducido en la Administración de Hacienda. Además del análisis exhaustivo de la parte dogmática y la parte orgánica, hemos querido estudiar con detenimiento otros aspectos, que hemos considerado fundamentales precisamente para poder analizar el contenido propiamente dicho del Estatuto. Nos referimos al contexto histórico y al proceso de elaboración interna del propio Estatuto. En el contexto histórico hemos abordado la introducción en España de la ideología revolucionaria francesa, la figura de Floridablanca, la política conciliadora de Aranda y la política interior de Godoy, el tratado de San Ildefonso, el dominio napoleónico, el tratado de Fontainebleau, la guerra de la independencia, la abdicación de Carlos IV, el motín de Aranjuez, la Familia Real en Bayona y el desencadenamiento de los acontecimientos posteriores, la legitimación de José I y la dotación de una Constitución política. Respecto al proceso de elaboración interna del Estatuto se han abordado cuestiones tales, como el autor del Proyecto, las fuentes informativas que participarían en su formación, las vicisitudes del Proyecto, en las que se recogen las sesiones, la redacción de los Proyectos y la aprobación del Proyecto definitivo en la asamblea de Bayona con un estudio de los tres Proyectos referidos a cada uno de los Títulos que 8

integran el Texto constitucional, ya que en el proceso de redacción sufrieron modificaciones, adiciones y supresiones en algunos artículos. Como marco de nuestro trabajo hemos elaborado un capítulo denominado contexto ideológico y político del Estatuto de Bayona, en el que hemos querido amalgamar aquellos elementos, que dan coherencia al corpus constitucional y que, además forman parte de los principales estudios constitucionales. Esta amalgama de aspectos ayudan a dar una visión global del contenido del Estatuto, a entender el porqué del mismo y a situarlo en un contexto político, económico y social, sin tener en cuenta sólo el histórico o el propiamente jurídico. En este capítulo hemos tratado aspectos del Estatuto de Bayona en los orígenes del constitucionalismo español, nacimiento, la crisis del Antiguo Régimen, el Estatuto y la génesis de la doctrina constitucional, sus antecedentes, su naturaleza jurídica y su significación. También hemos querido incorporar tres apartados sobre aspectos íntimamente relacionados con el Estatuto, pero que, además, tienen sustantividad propia por sí mismos. Un epígrafe está dedicado a las repercusiones, que la aprobación del Estatuto de Bayona produjo en las Indias, lo que se traduce en la existencia de una representación americana en Bayona y en la creación de un nuevo Derecho Indiano. En el apartado, que hemos denominado de Bayona a las Cortes de Cádiz a través de las Juntas Provinciales, la Junta Central y el Consejo de Regencia, hemos querido unir el Estatuto de Bayona con la iniciativa constituyente de Cádiz a través del fenómeno del Juntismo. La supervivencia del Estatuto de Bayona de 1808 en la Constitución de Cádiz de 1812 ha merecido otro apartado de este capítulo. Se han analizado las características particulares de la Constitución de Cádiz de 1812 en relación con las nuevas formas de poder político y, sobre todo, las diferencias y aportaciones del Estatuto de Bayona al Texto de Cádiz. Por último, hemos completado el trabajo con unas conclusiones finales, con una bibliografía y unos esquemas cronológicos que pueden ayudar al lector a una mejor comprensión del presente trabajo. ************************ 9

Antes de pasar al desarrollo de las partes del capítulo dedicado al contexto ideológico y político del Estatuto de Bayona, quiero dar mi más sincero agradecimiento a todas las personas que han prestado todo su apoyo, atención, interés y conocimientos, para que este trabajo pudiera llegar a buen puerto y se lograran los objetivos que nos habíamos propuesto. Sin su ayuda es posible que no se hubiesen podido conseguir. Gracias a todos ellos y muy especialmente a mi Director de Tesis, el Doctor Pedro González Trevijano por haber confiado en mí y en este proyecto desde el principio. Sus sugerencias, su atención permanente y sus valiosos conocimientos han sido una fuente en todo momento de sabiduría y buen hacer. Gracias también al Doctor José Manuel Vera Santos por la atención, las sugerencias y conocimientos que me ha prestado para hacer frente a este trabajo y que han sido fundamentales para la elaboración del mismo. En el próximo capítulo que a continuación se presenta, pretendemos centrar el contenido del presente trabajo, dando una visión amplia del contexto ideológico y político del Estatuto de Bayona. 10

II. EL CONTEXTO IDEOLÓGICO Y POLÍTICO DEL ESTATUTO DE BAYONA 1. EL ESTATUTO DE BAYONA EN LOS ORÍGENES DEL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL En España el constitucionalismo español no tiene precedentes tradicionales inmediatos 1, por lo que no existía un nexo de unión entre la formación del régimen constitucional y el antiguo absolutismo. Serían las ideas de la Revolución Francesa y las circunstancias históricas por las que atravesaba España, las que provocarían la instauración de un régimen constitucional. El derecho constitucional español sigue al constitucionalismo francés, que se puede definir como un derecho racionalista y predominantemente escrito, que utiliza procedimientos de elaboración de la ley escrita, o sea, técnicas legislativas. Las influencias de las constituciones inglesas también se dan, pero el derecho constitucional español no sigue la tendencia histórica tradicional del derecho constitucional inglés. Políticamente, las constituciones españolas, aun cuando han tenido diferentes significaciones, siguen en su proceso de elaboración el sentido doctrinal de formulación francesa 2. La historia política y constitucional del siglo XIX español va a girar en torno a dos ejes fundamentales: el principio de soberanía nacional y la división de poderes 3. El Emperador Napoleón, tras apoderarse de la soberanía real de España, se veía en la necesidad de legislar mediante una Constitución, la de Bayona, que era una carta otorgada, a pesar de su carácter teórico de Pacto. El hecho de que el Estatuto de Bayona intentase crear una nueva legalidad dinástica, debido a su origen y al propósito al que obedecía, produjo que no se llegase a crear un verdadero derecho político positivo en España. La acción de las ideas y los efectos del constitucionalismo francés a través de la Revolución fueron los principales influjos del Estatuto de Bayona en el desarrollo del constitucionalismo en España. Tendremos que esperar a la preparación de las Cortes de 1 Posada, A.: Tratado de derecho político II, Madrid, 1984, p. 279. 2 Ferrando Badía, J.: La Constitución Española de 1812. Su naturaleza y sus vicisitudes, CLXXV Aniversario de la Constitución de 1812, Cádiz, Diputación de Cádiz, 1987, p. 57. 3 Sánchez Agesta, L.: Los principios del constitucionalismo español: soberanía nacional y Constitución interna, Archivo de Derecho Público, Universidad de Granada, Granada, 1953, p. 22. 11

Cádiz y a las tareas de las mismas, hasta que se aprueba y promulga la Constitución (1810-1812) para encontrar un verdadero proceso de instauración de régimen constitucional en España, como expresión de las tendencias políticas imperantes de la Nación. 2. EL NACIMIENTO DEL ESTATUTO DE BAYONA El Estatuto de Bayona no se considera un Texto genuinamente español, ya que se trata de una carta otorgada, que deriva de la voluntad de un monarca extranjero, el Emperador de Francia, aunque el otorgante fuese su hermano, el Rey de España, José I. Además, aunque se trate del primer Texto constitucional escrito y codificado tuvo una vigencia muy escasa 4. Las preguntas, que nos hacemos, son cuáles fueron los motivos, para que Napoleón dotase a España de una Constitución y sí los representantes de España así lo pidieron. La estructura jurídico-política imperante en España a finales del s. XVIII y principios del s. XIX no presentaba grandes similitudes con las francesa y norteamericana, que ya tenían instaurados Estados de derecho. En España era difícil poner fin al Antiguo Régimen, ya que no existía una clase burguesa española dentro de una sociedad estamental. Es por esto, que la consolidación del Estado liberal encuentra impedimentos a lo largo del s. XIX debido a la ausencia de burguesía. Por tanto, los cambios políticos que se producen a principios del siglo XIX, se deben al papel de algunos sectores de la sociedad imbuidos de ideales, defendidos por la burguesía revolucionaria, pero sin afectar a toda la clase burguesa. Estos sectores son fundamentalmente la baja nobleza española y algunos funcionarios. De hecho mientras en Francia existían clubes de opinión y logias durante el período revolucionario, en España no existían sociedades con intencionalidad política. Se formó a finales del s. XVIII la Sociedad de Amigos del País con finalidad comercial, constituida por baja y media nobleza, hidalgos, comerciantes y pequeños propietarios, 4 Nuñez Rivero, C. y Martínez Segarra, R. Mª.: Historia constitucional de España, Universitas, Madrid, 1997, pp. 35-59. 12

pero solo se conoce la existencia de una sociedad política en Madrid, que fue disuelta por Godoy 5. No existía, por tanto, en España un sentimiento constituyente, aunque se tenía conocimiento de las ideas y los acontecimientos que sucedían en Francia. Respondiendo a las preguntas que nos hacíamos antes, el Estatuto de Bayona respondía más a los intereses bonapartistas, que a la petición de la sociedad española. La actuación de Napoleón en España surge como desenlace de una rápida desvertebración del Estado y no responde a un plan premeditado. Responde a los Pactos de familia que establecían las Casas de Borbón reinantes en ambos Estados en el último tercio del s. XVIII, con el fin de controlar los mercados y evitar la expansión inglesa en el continente americano. Un ejemplo de ello es la Paz de Basilea de 1795. A pesar de la caída del Antiguo Régimen en Francia, no se produjeron modificaciones en la alianza de los dos Estados. En este Tratado de Paz se pone fin al enfrentamiento armado entre Francia y España, que se produjo como consecuencia de la intervención de España con el resto de monarquías Europeas para poner fin a la Revolución Francesa. En esta Paz de Basilea se firmaron condiciones favorables para España, que sentaron las bases de la alianza defensiva de 1796 y del Tratado de Fontaineableau de 1807. Sin embargo, a partir de 1796 y hasta 1808 el auge de la Francia napoleónica junto con la pérdida de la importancia política del Imperio español y la desvertebración del poder político en el reino de España produjeron, que la alianza entre Francia y España sufriera profundas alteraciones. La derrota de Trafalgar, que hunde al poderío naval español, deja a la América española a merced del expansionismo británico. Esta derrota afectaba a los intereses españoles y franceses, que trataban de mantener el bloqueo de las islas británicas a toda costa. La falta de confianza de Napoleón en el ejército español posibilitó, gracias al Tratado de Fointaneblau, la invasión de Portugal, máximo aliado de Inglaterra, mediante la entrada de tropas francesas por España. Respecto a la desvertebración del poder político en el reino de España, la Corona de España estaba pasando una crisis tras la Guerra de Sucesión de 1700. El pueblo no entendía la alianza con Francia, que el poder político de Godoy había alentado y que sólo había producido reveses militares y económicos. 5 Gil Novales, A.: Las sociedades patrióticas, tomo I, Tecnos, Madrid, 1976, p. 6. Hacia 1792, Álvaro Flores de Estrada fundó un club de esta naturaleza en Madrid. 13

En este contexto y con la presencia de cien mil soldados franceses mandados por el Duque de Berg, cuñado de Napoleón, se producirán los acontecimientos de marzo de 1808, en Aranjuez, donde se encontraba la Familia Real y el gobierno presidido por Godoy. El motín finalizó con la detención de Godoy y a favor del Príncipe heredero, ya que Carlos IV había abdicado el día 19 de marzo por motivos de salud. Sin embargo, dos días después Carlos IV anuló el citado Decreto. Fernando VII procedía a reorganizar el gobierno y el Consejo de Castilla, manteniendo la colaboración existente con Francia, mientras que Carlos IV quería subir de nuevo al trono con la ayuda de Napoleón. Ante esta situación, Napoleón convocó a la Familia Real encabezada por Carlos IV en los últimos días de abril, a la ciudad de Bayona. Napoleón manifestó como pretexto la imposibilidad de acudir en ese momento a España, lo que supuso que Fernando VII también accediera a una entrevista con él en el mismo lugar. Napoleón ya había decidido poner fin a la dinastía de los Borbones, sustituyéndolos por la Casa Bonaparte. Todos estos acontecimientos ponen de manifiesto la desintegración del poder en el Estado español. El 2 de mayo se produce el levantamiento en Madrid y se declara la guerra al Imperio francés. Las bases del Antiguo Régimen empezaban a desmoronarse. El Emperador francés pretende claramente conseguir la entronización de la casa Bonaparte en España y la legitimación del nuevo régimen. Respecto a la legitimación del régimen, se combinaron dos aspectos. Uno de ellos era la no ruptura con la legitimidad histórica española, por lo que era necesario la doble renuncia de Carlos IV y Fernando VII. Esta legitimación se sostenía en que el concepto de soberanía que se manejaba en el Antiguo Régimen era una manifestación exclusiva del Rey. El segundo aspecto consistía en hacer una reforma institucional y dotar al país de un Texto constitucional, siguiendo la tradición francesa. Es decir, la sustitución de la Casa de Borbón por la de Bonaparte supondría el fin del Antiguo Régimen en el reino. La opción más clara para legitimar la nueva monarquía era la de dotar al reino de una Constitución, que plasmara los logros de la Revolución Francesa. Napoleón había empleado este sistema en Holanda, Suiza o Italia, donde bajo la influencia de la Constitución de Francia de 1795, se conformaron Textos constitucionales. El Emperador quería poner fin al Antiguo Régimen y a la sociedad estamental con el objeto de crear una nueva realidad económica y social para España. Se trataba de establecer un orden político, que distinguiera una división de poderes en cierta medida y 14

garantizase los derechos de propiedad y mercado, superando el sistema tradicional de privilegios sustantivos 6. La caída del Antiguo Régimen se había producido. 3. LA CRISIS DEL ANTIGUO RÉGIMEN Vamos a analizar algunas ideas relativas a la crisis del Antiguo Régimen 7. Se conoce por Antiguo Régimen el período de tiempo, vertebrado políticamente en torno a la Monarquía absoluta, que se extendió desde el siglo XV hasta el siglo XVIII (siglo XIX en España) y que desaparece con la llegada del Estado liberal. La sustitución del Antiguo Régimen por el Estado liberal no fue un fenómeno uniforme sino progresivo, tanto en España como en otros Estados, que discurrió por cauces distintos en función de las también diferentes circunstancias sociales, económicas y culturales de los países donde se desarrolló. En España, la recepción de la ideología liberal fue tardía y desigual sin que haya una doctrina unánime sobre su alcance y significado. Así, mientras en Francia, el movimiento ilustrado y la Revolución Francesa, precipitaron un movimiento liberal de características radicales e incluso violentas, en España nada de esto ocurrió. 6 Clavero, B.: Evolución histórica del constitucionalismo español, Tecnos, Madrid, 1985, p. 30. 7 La lucha por unos determinados objetivos es el desencadenante de la crisis del Antiguo Régimen. Uno de los objetivos era terminar con las jurisdicciones territoriales. Éstas suponían un obstáculo a la libertad de movimientos y a la Constitución del mercado libre. Eran un residuo del feudalismo, de las aduanas interiores, de los derechos de paso, en suma, del proteccionismo y de los particularismos del derecho consuetudinario. Además, las jurisdicciones suponían la inmovilización de parte de la población a su territorio. Con la crisis del Antiguo Régimen, el dinero va a experimentar una modificación, que lo va a vincular más estrechamente con la dinámica productiva. El Rey absoluto empieza a ejercer un control de la economía en el momento que se compromete con la gestión de la prosperidad nacional. Pero la gestión económica no goza de eficacia, ya que la concepción del dinero del monetarismo mercantilista no es todavía económica y, además, el Monarca no puede cumplir con el compromiso de gestión, porque no existe una racionalización económica correcta. Se establece la posibilidad de enriquecerse sin el compromiso monárquico, gracias a la nueva perspectiva que alcanza la ciencia económica. El dinero adquiere una nueva función, ya que, hasta entonces el cobrar interés por el préstamo de dinero era considerado usura y, por tanto, algo ilegal. La situación ha cambiado, la actividad económica se intensifica. Se empiezan a favorecer los intercambios económicos, en una época en la que todavía predominaba la economía de trueque. Se descubre que el dinero es productivo y que se puede aumentar con determinadas técnicas, lo que origina las inversiones. Véase, Álvarez de Morales, A.: Historia del Derecho y de las Instituciones españolas, Edersa, Madrid, 1982, pp. 1-105. 15

Las nuevas corrientes ideológicas provenientes de la Ilustración y de la Revolución Francesa defendían la libertad de comercio y apoyaban el nacimiento de una incipiente industria, todo lo cual resulta incompatible con la situación de la propiedad de la tierra en España. Por otro lado, el aumento de la población que se produjo a finales del s. XVIII, acrecentó la necesidad de productos agrícolas y coadyuvó a favor de la desvinculación de las tierras, con la oposición frontal de la nobleza y de la Iglesia. Entre las modificaciones más determinantes del programa liberal debemos señalar precisamente la abolición del régimen señorial y de los mayorazgos, y la desamortización 8. En lo político, el liberalismo defiende el reconocimiento de la soberanía nacional, de la separación de poderes, de la igualdad ante la ley y de algunos derechos básicos como la propiedad. Es cierto, sin embargo, que la defensa de la igualdad no estaba guiada de motivos tan altruistas como en ocasiones se ha defendido, pues se trataba, en realidad, de sustituir a los estamentos privilegiados (nobleza y clero) en el control de la sociedad por una naciente clase: la burguesía. A este proceso se le conoce como revolución burguesa o revolución liberal según se incida en la clase social protagonista o en la ideología que enarbolaban. El nuevo orden social propugnaba, entre otros principios, la desaparición de los privilegios, la implantación de la igualdad formal o igualdad ante la ley, la liberalización del régimen jurídico de la propiedad y la extensión del comercio 9. El Antiguo Régimen español respondía a las características de la monarquía absoluta. Todo el poder político correspondía al monarca, que lo ejercía a través del gobierno y la administración, con el fin de trasladar las decisiones políticas sobre el enorme imperio de España y América. Los poderes estamentales se mantenían al lado de la estructura administrativa central, provincial o colonial. La nobleza y la Iglesia gozaban de una influencia político-social muy grande, ya que eran propietarios de dos terceras partes de todas las tierras y percibían aún derechos señoriales 10. 8 Artola, M.: Antiguo Régimen y revolución liberal, Ed. Ariel, Barcelona, 1991; Historia de España. La burguesía revolucionaria (1808-1874), vol. 5, Alfaguara, Madrid, 1990. 9 Torres del Moral, A.: Constitucionalismo histórico español, Átomo, Madrid, 1988. 10 Sole Tura J. y Aja. E.: Constituciones y periodos constituyentes en España 1808-1936, Siglo XXI, Madrid, 1994, pp. 7-17. 16

La burguesía en España, que sólo tenía fuerza en grandes ciudades comerciales como Cádiz y Barcelona 11, estaba marginada del poder político y no participaba en la dirección del Estado como hacía la burguesía de Inglaterra, Holanda o Francia. En la segunda mitad del s. XVIII, el estallido de la Revolución Francesa supuso que la monarquía borbónica siguiese dos políticas diferentes. Primero se impulsó un reformismo ilustrado de la mano de Campomanes y Floridablanca: política contra el poder de una Iglesia privilegiada, reformas económicas-sectoriales y el impulso cultural, que se tradujo en la reforma de las universidades, sociedad de amigos del País y permisividad de periódicos. Faltó una reforma económica profunda, porque faltó la política, que ayudase a llevarla a cabo, lo que no ocurrió en los demás países Europeos. El Rey se une a la nobleza y a la Iglesia para terminar con las reformas ilustradas, que tenían su eco en la Revolución Francesa de 1789. Todos los reformistas son separados del gobierno y de la administración. En 1790 se cerró la frontera con Francia y se tomaron medidas reaccionarias como la supresión de los periódicos, la limitación de las sociedades de Amigos del País y la reactivación de la Inquisición, prohibiéndose las obras de los ilustrados franceses como Rousseau y Montesquieu e incluso textos como el de Cervantes. La monarquía española se mostraba como una estructura política desfasada y llena de contradicciones. Cronológicamente la crisis del Antiguo Régimen se sitúa en 1808 y singularmente el 17 de marzo, con el motín de Aranjuez, que supuso la abdicación de Carlos IV y el comienzo del reinado de Fernando VII 12. La crisis del Antiguo Régimen estaba en manos de la burguesía, que era la receptora de las reformas de estructura planteadas por el reformismo ilustrado y que era, además, la única capaz de interponer obstáculos a los estamentos privilegiados 13. 11 El propio comercio estaba poco desarrollado, sólo en las capitales de provincia se superaban los índices de mercado laboral. Los núcleos industriales localizados en Cataluña, Valencia y Vizcaya no alcanzaron grandes dimensiones. Las manufacturas de lujo, que estaban subvencionadas por el Estado y tenían un gran número de trabajadores fueron desapareciendo progresivamente. El capital tampoco se acumulaba con la agricultura. La mayor parte de la tierra estaba sin cultivar o mal cultivada y, por tanto, fuera del comercio. Las formas de tenencia mantenían a la población en la miseria, con las excepciones de Cataluña, Valencia, Vizcaya y Navarra. Los ilustrados culpaban, como causa de la pobreza generalizada, la estructura y formas de tenencia de la tierra, lo que provocaba mendicidad y bandolerismo. Véase, Anes, G.: Economía e ilustración en la España del s. XVIII, Ariel, Barcelona, 1969. 12 Attard, E.: El constitucionalismo español 1808-1978, Graf. Quiles, Valencia, 1988, pp. 41-55. 17

Es una etapa de crisis de la nobleza, de crisis estructural de la Iglesia, de crisis jurídica, derivada de una legislación desordenada, de crisis económica, agraria y laboral debido al corporativismo gremial, que impedía la expansión industrial y de crisis productiva y financiera 14. El hundimiento de 1808 provoca la crisis de la estructura institucional del Antiguo Régimen. Napoleón pretende sustituir este Régimen, erigiéndose en reformador de España a través de la carta otorgada de Bayona. El constitucionalismo se presenta así como un rasgo definitorio del perfil político del s. XIX español y como uno de los frutos de la crisis del Antiguo Régimen 15. Nuestra inestabilidad constitucional se debe a la falta de una revolución burguesa. Las bases del constitucionalismo se asientan sobre el liberalismo, cuya función es la de proteger las necesidades de la burguesía nacional y ésta va a ser la consecuencia de la industrialización y de la revolución industrial, que se dio en Francia 16. Las dificultades de alcanzar una Constitución política históricamente viable en esta época y períodos sucesivos queda patente 17. La recepción del constitucionalismo y la llegada del liberalismo tiene lugar en un período de crisis de unidad interna frente a las prosperidad económica de los países occidentales en los que arraigaron el liberalismo y la democracia más tarde 18. La burguesía, en la época que nos ocupa, fue un grupo minoritario, ilustrado y marginal, lo que provocó que las constituciones no contaran con un apoyo sociológico fuerte por parte de las clases medias y trabajadoras. 13 Historia de España, tomo XXVI, Espasa Calpe, Madrid, 1989, obra dirigida por Ramón Menéndez Pidal, La España de Fernando VII, por Miguel Artola Gallego, introducción de Carlos Seco Serrano, pp. 1-26. 14 Artola, M.: Antiguo Régimen y revolución liberal, Ed. Ariel, Barcelona, 1991. 15 Fernández Segado, F.: Las constituciones históricas españolas, 4ª ed., Civitas. S.A., Madrid, 1986, pp. 33-38. 16 De Esteban, J.: Constituciones españolas y extranjeras, Taurus, Madrid, 1977. 17 Jiménez Blanco, J.: Estructura social de España, s. XIX, obra de varios autores, Guadiana, Madrid, 1972, pp. 37-39. Para España, desde 1808, los desajustes entre ideología y estructura social constituyen el problema político básico, puesto que sin algún grado de coherencia entre ambos difícilmente puede el país alcanzar una Constitución política históricamente viable. 18 Palacios Atard, V.: La España del S. XIX. Espasa Calpe, Madrid, 1978, pp. 10 y ss. había todavía que subrayar las peculiaridades españolas que explican los contrastes. Por de pronto, el largo período bélico inicial, guerra de la Independencia, seis años de lucha en el marco territorial de la península y en el seno de la sociedad española, con los problemas internos del colaboracionismo afrancesado, que revela ya una conflictividad de mentalidades. Esta conflictividad corre pareja con el ramalazo de violencias que es propio de toda guerra, y más cuando reviste el carácter irregular de nuestra guerra por la Independencia, en que la lucha por la supervivencia santifica el imperio de la voluntad sobre la ley. 18

La iglesia con una estructura anacrónica, propia del Antiguo Régimen supuso una respuesta hostil al liberalismo constitucionalista en la España del s. XIX. Ya hemos dicho, que el Estatuto de Bayona apenas tuvo vigencia y que, por tanto, algunos autores no lo consideran dentro de la historia de nuestro proceso constitucional, sin embargo, el Estatuto de Bayona tuvo un papel histórico destacado en el nacimiento de nuestras Constituciones, ya que este primer Texto escrito y de corte liberal fue el estímulo para la elaboración de una Constitución alternativa frente a la invasión napoleónica 19. Los Ministros afrancesados procedentes de la minoría ilustrada del reinado de Carlos III van a facilitar la reforma económica y social iniciada en el último tercio del s. XVIII, lo que contribuyó a la caída del Antiguo Régimen, al ofrecer a José Bonaparte la posibilidad de iniciar las citadas reformas 20. El Estatuto de Bayona supuso el punto de partida para la caída del Antiguo Régimen. Si las reformas institucionales proclamadas se hubiesen puesto en práctica, el Estatuto de Bayona hubiese provocado una profunda transformación de la organización político social del Antiguo Régimen, aunque no cabe duda que colaboró activamente en su declive 21. 4. DE BAYONA A LAS CORTES DE CÁDIZ A TRAVÉS DE LAS JUNTAS PROVINCIALES, LA JUNTA CENTRAL Y EL CONSEJO DE REGENCIA. 1. Introducción El Estatuto de Bayona fue promulgado el 6 de julio de 1808. Su legitimidad fue cuestionada debido al estado de insurrección y guerra entre los bonapartistas y el pueblo español, quien no aceptó la entronización de José I. La nación, privada de una autoridad legítima, desde el Motín de Aranjuez, en marzo de 1808, se organizó por medio de Juntas Provinciales, que constituyeron, mediante el envío de dos representantes cada una, la Junta Suprema Central. La finalidad era unificar la resistencia y dar un gobierno central al país. Esta Junta Suprema primero residió en Aranjuez, luego en Sevilla y por último en Cádiz, donde se disolvió y 19 Sole Tura, J y Aja. E.: Constituciones y períodos constituyentes en España 1808-1936, Siglo XXI, Madrid, 1994, pp. 9-15. 20 Artola, M.: La burguesía revolucionaria 1808-1874, Alfaguaral, Madrid, 1980, p. 18. 21 Artola, M.: Partidos y programas políticos 1808-1936, tomo I, Ed. Alianza, Madrid, 1991, pp. 41-55. 19

se sustituyó por una Regencia de cinco miembros aunque antes, el 29 de enero de 1810, se convocaron Cortes generales y extraordinarias 22. Desde julio de 1808 hasta principios de 1814, año de la ansiada derrota de Napoleón en Europa, coexistieron formalmente en España dos regímenes políticos diferentes. Por un lado, el Estatuto de Bayona y las disposiciones de gobierno interior y bonapartista y, de otro, la legitimidad de la Junta Central y de las Cortes de Cádiz. El Estatuto de Bayona representaba el modelo napoleónico de una Monarquía limitada y hereditaria, mientras que la Junta Central y las Cortes de Cádiz conformaron el constitucionalismo liberal de comienzos del s. XIX. 2. La coexistencia de tres poderes paralelos El desastre social, económico y político, que había sufrido España con la invasión y gobierno napoleónico dio lugar a la coexistencia de tres poderes paralelos en el territorio Español. 1. Fernando VII había dejado antes de su destierro en Francia una Junta de gobierno. Esta Junta estaba constituida por los Consejos, las Audiencias y los Capitanes generales. Era un aparato representativo del Antiguo Régimen, lo que en definitiva aceleró su desaparición. 2. Las Juntas Provinciales, sin embargo, sobrevivieron. En cada pueblo de un modo natural se confió la tarea de gobierno a una Junta local. Se trataba de llenar el vacío de poder existente, ya que en España no estaba el Rey legítimo por encontrarse prisionero de Napoleón y tampoco se aceptaba a José Bonaparte como soberano. Tanto las Juntas Provinciales, como las Juntas locales se constituyeron en focos de administración política. Su número llegó a trece y sus representantes, tras largos debates sobre su constitución terminaron por constituir la Central Suprema Gubernativa del Reino. Esta Junta Central Suprema cometió errores importantes, ya que no supo impedir que Francia e Inglaterra dirimieran sus diferencias políticas y militares en España, lo que supuso un gran coste para los españoles. Por otro lado, tuvo enfrentamientos con algunas Juntas Provinciales. Su logro a pesar de todo fue la creación de un camino constitucional y la lucha con la nobleza y el clero, que no estaban dispuestos a perder sus poderes. 22 Merino Merchán, J.F.: Regímenes históricos españoles, Tecnos, Madrid, 1988, p.25. 20

3. El tercer poder fue el gobierno impuesto por el Rey José Bonaparte compuesto de los Ministros nombrados en Bayona, teniendo como partidarios a los soldados franceses y a los afrancesados 23. Los partidarios de José Bonaparte tuvieron poder hasta el 17 de mayo de 1813, fecha en que, éste, desde Madrid emprende el regreso a Francia perseguido por el General Wellington. En escala proporcional y según abandonaban los soldados franceses tierra española, disminuía el poder de los afrancesados hasta su desaparición, mientras que aumentaba el de las Juntas. No obstante, hubo tropas francesas hasta el 4 de junio de 1814, día en que fueron liberadas las últimas plazas. 3. Nuevas formas de poder político Vamos a retroceder en el tiempo a los primeros acontecimientos históricos para centrar el fenómeno del Juntismo. Tras el abandono de la Corte por el Rey, el 10 de abril de 1808 en busca de apoyo napoleónico y tras la abdicación formal de Carlos IV y su primogénito se produce un vacío de poder, que va a ser cubierto con una Junta de Gobierno. Esta Junta presidida por Murat se ve obligada a transferir sus poderes al Consejo de Castilla tras el estallido del 2 de mayo. La falta de acción de este órgano provoca que sean las Juntas Supremas Provinciales quienes asuman las competencias. Las más importantes son las de Oviedo, Valladolid, Sevilla, Valencia y Zaragoza. Llegaron a alcanzar el número de trece. Se trata de órganos de origen popular y colegiado. De estas Juntas Provinciales dependían un número de Juntas locales y especializadas. Se conformaban como centros de decisión y de su unión, como ocurrió con las Juntas del Sur, nació la Junta Central, que bajo la presidencia de Floridablanca, se constituyó como un verdadero órgano de gobierno sin menoscabo de sus funciones coordinadoras 24. La composición de las Juntas revela la estabilidad del orden social. Formaban estos órganos obispos, religiosos, autoridades locales, magistrados, miembros de nobleza provinciana y personas de prestigio por su condición 25. 23 Pascual, P.: Partidos políticos y constitución en España, Fragua, Madrid, 1986, pp 16-19. 24 Attard, E.: Constitucionalismo español: 1808-1978. Ensayo histórico-jurídico en Revista General de Derecho, nº 510, marzo, Madrid, 1987, pp 1491-1513. 25 Palacio Atard, V. I.: La España del s. XIX, Espasa Calpe, Madrid, 1978, p 10. Califica a los miembros de estas Juntas como Jefes Naturales. 21

La Junta central juntaba dos tendencias políticas diferentes. Por un lado, estaba la línea tradicional partidaria de no convocar Cortes y, de otro, la línea revolucionaria defensora de lo contrario. La muerte de Floridablanca hizo mella en el grupo tradicional, pero los componentes de la Junta central, que no olvidemos habían sido designados por las Juntas Provinciales, tenían un espíritu proclive a la convocatoria a Cortes. A esto se unió el dictamen de Jovellanos para que se convocasen Cortes antes de octubre de 1810, la creación de un Consejo interino de Regencia y, sobre todo, el estudio de las mejoras que habían de introducirse en la Constitución. Todo ello favoreció la convocatoria de las Cortes. La Junta central llegó a una situación de crisis debido a la invasión de Andalucía por parte de los ejércitos imperiales. El 31 de enero de 1810 delega sus poderes en una Regencia que va a paralizar la labor constituyente. No obstante, fue presionada para forzar la convocatoria de Cortes. Se integraba por cinco miembros, presididos por don Pedro de Quevedo, obispo de Orense. Tras la amplia consulta a las instituciones de la nación, instada por Jovellanos y Quintana y cuyas respuestas dieron lugar a la constitución de una Junta de ordenación para la clasificación de las respuestas y a las Juntas especializadas de legislación para la obra legislativa, se produjo la iniciativa constituyente de Calvo de Rozas, hombre de ideas liberales, quien condujo al acuerdo de 22 de mayo de 1809 de anunciar la reunión de Cortes. Pero lo más importante es que las Juntas constituyeron la primera etapa en la formación de un poder político nuevo. En España contrariamente a lo ocurrido en la Revolución Francesa se parte de lo regional, de lo provincial para terminar con la constitución de un poder central provisional. Tal es el carácter regional de estas Juntas compuestas de destacadas figuras de la burguesía. Ese poder central provisional se traduce en la Junta Suprema Central Gubernativa del Reino, constituida en Aranjuez, el 25 de septiembre de 1808, a propuesta de la Junta de Valencia, bajo la presidencia de Floridablanca y compuesta de delegaciones de las distintas Juntas regionales 26. 26 Regla, J.- Jover, J.Mª y Seco, C.: España moderna y contemporánea, Ed. Teide, Barcelona, 1963. 22