PANEL: Innovación y gobernabilidad. El Modelo Barcelona. La cooperación interadministrativa: el Consorcio de Educación de Barcelona Manel Blasco Gerente Institut Municipal d Educació de Barcelona (IMEB) I) La Carta Municipal, un marco innovador para la cooperación interadministrativa La Constitución española de 1978 supuso la reinstauración democrática y, entre sus muchas novedades, consolidó una nueva estructura territorial del estado que se ha denominado El estado de las Autonomías. Durante más de 20 años se ha producido un necesario reequilibrio entre el estado central y las administraciones autonómicas, ya fueran de las regiones o de las naciones históricas. No obstante, la administración local ha sido en parte la gran olvidada de la nueva estructura territorial. Los ayuntamientos apenas han modificado su participación en la estructura de gasto aunque existe un gran consenso político y social acerca del papel estratégico que juegan debido a su proximidad y su capacidad de respuesta a los retos sociales. Unos retos que no han cesado de aumentar. De hecho, una de las características de la administración pública española es la existencia de un entramado complejo de funciones dentro de cada ámbito competencial, que ha llevado a hablar a algunos analistas (Tomás Font) de competencias compartidas, especialmente entre las Comunidades Autónomas (CCAA) y los ayuntamientos. Independientemente de la titularidad del servicio público, unas u otras administraciones tienen reconocidas algunas competencias y/o funciones, lo que obliga a matizar el concepto de competencias exclusivas. Este hecho explica, en gran parte, la necesidad de articular mecanismos de cooperación o racionalización administrativa que, a través del principio de cooperación, sirvan para superar desfases, evitar duplicidades y mejorar los servicios y sus resultados. Este es un factor explicativo de la creación de Consorcios que se materializan en la Carta Municipal de Barcelona. Dicha Carta es el fruto de una larga reivindicación de la ciudad para conseguir un marco jurídico que reconociese la singularidad de las grandes ciudades y, en concreto, la especificidad de Barcelona. El antecedente está en la Ley de 1956 que suponía ciertas atribuciones reglamentistas, competenciales y organizativas diferente para Madrid y Barcelona en relación con el resto de ciudades españolas. Este es el segundo hecho, pues, que explica la existencia de una Carta Municipal. La Carta Municipal de Barcelona es una ley aprobada por el Parlament de Catalunya (Ley 22/1998) fruto de proceso de concertación, participación y diálogo entre todas las fuerzas políticas catalanas. Después de varios años de negociaciones y de elaboración de diversos borradores el Ajuntament de Barcelona aprobó, el 17 de julio de 1997, por unanimidad un anteproyecto de Carta Municipal. Este ante-proyecto pasó a la Comisión mixta Ajuntament-
Generalitat y de ahí al Parlament de Catalunya que lo aprobó por unanimidad el 22 de diciembre de 1998. Todas estas fases de negociación debate sirvieron para pulir al máximo el consenso entre todas las fuerzas políticas catalanas debido al alto valor simbólico de la Carta y a su contenido que afectaba la distribución competencial entre las diversas administraciones actuantes en la ciudad. Siguiendo el análisis hecho por Francisco Longo las innovaciones y reformas introducidas por La Carta Municipal respecto al ordenamiento anterior se concretan en seis ámbitos de la vida del gobierno municipal: Las reformas en el ámbito institucional: 1. Parlamentarización de la vida municipal, adoptando un modelo de relaciones típico ejecutivo-legislativo con una primacía del primero respecto del segundo. Así el Pleno, que se denomina Consejo Municipal, asume plenamente las funciones políticas de impulso y control democráticos de la organización municipal. Estas funciones se han visto potenciadas con la reforma de la de la Ley Orgánica de Régimen Electoral que modifica el sistema de mociones de censura y la introducción de la Moción de Confianza. 2. Delimitación de competencias ejecutivo-legislativo. La carta diferencia claramente las competencias del Consejo Municipal (debate político, aprobación de disposiciones de carácter general, orientaciones estratégicas y control del ejecutivo). Así pues los órganos del ejecutivo municipal -el Alcalde y la Comisión de Gobierno- asumen todas las funciones ejecutivas municipales. 3. Profundización de la participación ciudadana. La Carta integra la participación ciudadana desde la perspectiva procedimental (creación de figuras y procedimientos de participación) y desde la perspectiva organizativa con la inclusión de mecanismos participativos en la elaboración de programas y proyectos municipales. Así nacen instituciones como la consulta ciudadana, la audiencia pública de ciudad y de distrito, la iniciativa ciudadana, el Consejo de Ciudad. Un nuevo marco jurídico para la intervención municipal: así la Carta clarifica y amplia la capacidad de intervención municipal en ámbitos muy importantes de la vida de una ciudad de las dimensiones y la complejidad de Barcelona. Destaca las nuevas competencias en urbanismo, en vía pública, seguridad y sobretodo la creación de la Justicia Municipal. El objetivo de esta última es resolver con criterios de conciliación, participación, inmediación, equidad, rapidez y proximidad los conflictos de pequeña entidad derivados de la convivencia ciudadana. Este ámbito jurisdiccional, similar al de los jueces de paz en de los municipios pequeños tendrá una organización descentralizada en los distritos y podrá conocer procesos de los órdenes civil, penal, contenciosoadministrativo y laboral. La distribución competencial: sin duda uno de los aspectos más complicados de abordar debido a las implicaciones político-institucionales. Por ello se optó por analizar el conjunto de la actuación pública en la ciudad a partir del principio de subsidiariedad, primando la responsabilización del Ayuntamiento ante la sociedad, analizando aquellos ámbitos donde éste podía aportar un valor añadido en la prestación de servicios públicos. Así por 2
ejemplo se consideró que el ámbito sanitario era más propio de organizaciones supralocales debido a su integración en la red nacional de salud mientras que los servicios como la educación o los servicios sociales eran susceptibles de ser gestionados con más eficiencia y eficacia desde instancias locales debido a su proximidad al territorio y a las personas. La financiación municipal. La carta introduce también en este campo novedades importantes como una garantía legal de revalorización de la participación en los ingresos del Estado equivalente al crecimiento anual del PIB. Se atribuye, asimismo, una participación municipal del 5% sobre el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y un 10% sobre el de hidrocarburos recaudados en la ciudad (este último destinado a la financiación de la Entidad Metropolitana del Transporte). Finalmente la Carta ratifica la gestión de los impuestos municipales ya existentes (Impuesto de Bienes Inmuebles, IBI y Impuesto de Actividades Económicas, IAE). La descentralización territorial: la Carta institucionaliza el proceso de descentralización iniciado por el Ayuntamiento de Barcelona desde la recuperación de la democracia. Así se consolidan los 10 distritos municipales: el máximo órgano de representación del cada uno de ellos es el Consejo de Distrito donde se encuentran representados los partidos políticos según los resultados electorales obtenidos en el distrito. El Presidente de este Consejo es el Concejal de Distrito nombrado por el Alcalde ejerciendo funciones representativas y ejecutivas (dirección de la administración y persona, inspección de obras y servicio, disposición de gastos y órdenes de pago, adopción de medidas urgentes para la seguridad de las personas y bienes, etc.). II) Los Consorcios legales, un marco para la gestión concertada. El sexto ámbito fue precisamente esta fórmula cooperativa de Consorcios que es la que más nos interesa ahora. El caso del Consorcio de Educación de Barcelona no es sino una concreción de la Carta y las posibilidades que plantea. Los Consorcios Legales: este fue la fórmula jurídica utilizada para llegar al consenso para gestionar aquellos servicios públicos en los que concurren competencias autonómicas y municipales. Más allá de sus formulaciones jurídicas el Consorcio responde a dos problemáticas muy comunes en la acción pública contemporánea: por un lado la complejidad de los ámbitos de intervención pública hace cada vez más difícil crear estructuras competenciales integrales y excluyentes que puedan ser asumidas por una única administración. Por otro lado el consorcio profundiza en la relación de lealtad que debe presidir la actuación de diversas administraciones en un mismo territorio y ante unos mismos ciudadanos. La carta define los consorcios como entes asociativos creados por ley, entre la Generalitat de Catalunya y el Ajuntament de Barcelona, para la gestión conjunta de funciones, actividades o servicios. El principio general aplicado para la creación y gestión de los consorcios fue el siguiente: cuando una de las administraciones consorciadas sea titular de una competencia le corresponde la mayoría en sus órganos de gobierno, en el caso de competencias 3
concurrentes la mayoría recae en aquella administración titular de la competencia más extensa. En la Carta también se prevé la creación de entes instrumentales o personalizados dependientes de un Consorcio que pueden corresponder a la administración que sea minoritaria en ese consorcio. La Carta crea un total de tres consocios (Educación, Servicios Sociales y Vivienda) y integra el Consorcio Sanitario de Barcelona creado con anterioridad a su aprobación (en la Tabla 1 puede encontrarse la composición y el resumen de las funciones de cada uno de ellos). Por lo tanto, podemos resaltar (Tomás Font) que los Consorcios suponen la materialización de una gestión consorciada de competencias, como respuesta a la fragmentación y a la difusión de competencias y funciones entre las diversas administraciones. Es un ejercicio de cooperación interadministrativa que pone un mayor énfasis en la gestión que en la política. III) El Consorcio de Educación de Barcelona La constitución del Consorcio de Educación de Barcelona el 24 de abril de 2002 1 ha significado el punto final de un proceso de negociación y pacto entre las administraciones autonómica y municipal para disponer de un único organismo de gestión de las competencias en materia de educación en la ciudad de Barcelona. Hasta esta fecha ambas administraciones habían gestionado por separado las competencias que el ordenamiento jurídico les había asignado. En concreto el Ayuntamiento era competente en la cesión de solares para la construcción de los centros educativos, de costear el mantenimiento de los consumos de los servicios básicos y también era responsable de la organización de los Consejos Escolares, los órganos de participación de la comunidad educativa. Además la ciudad dispone de una red escolar municipal diferenciada que cuenta con 85 centros. El resto de competencias recaía en el gobierno autónomo que es el responsable de la gestión de los más de 300 centros educativos que completan la oferta de educación pública de primaria y secundaria de la ciudad. El Consorcio se creó legalmente a través de un Decreto del Gobierno de la Generalitat de Catalunya (84/2002) del 5 de febrero de 2002. A este Decreto se anexaron los Estatutos del Consorcio que estipulan su estructura y organización interna así como su régimen jurídico, competencias patrimonio y recursos. Así el Consorcio se define como un ente público asociativo creado por (...) la carta Municipal de Barcelona, integrado por la Generalitat de Catalunya y el Ajuntament de Barcelona para la gestión conjunta de las funciones, las actividades i los servicios en materia educativa establecidos en los artículos 123 i 124 de la citada Ley. (Art.1 de los Estatutos) Será útil reproducir las competencias que ostenta este organismo, para visualizar qué supone el nuevo marco organizativo: 1 El Consorcio de Educación de Barcelona legalmente es un ente público de carácter asociativo creado por la Ley de La Carta de Barcelona (22/1998) y constituido a través del Decreto 84/2002 4
Artículo 3 Finalidad 3.1 El Consorcio tiene como finalidad la planificación, la programación y la gestión de las funciones, las actividades y los servicios en materia educativa dentro del ámbito territorial de Barcelona, de acuerdo con lo que establece el articulo 1 de estos Estatutos. 3.2 El Consorcio es competente en las áreas de actuación en materia educativa siguientes: a) La programación y la distribución territorial de los centros docentes comprendidos en las leyes de ordenación educativa vigentes, excepto los universitarios, de acuerdo con lo que establece el articulo 61 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre. b) La creación, en el marco de la planificación general, la construcción y las obras de reforma, de ampliación y mejora de los centros docentes públicos, excepto de los universitarios, de acuerdo con lo que establece el articulo 61 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre. c) La gestión de todos los centros públicos de educación infantil, de educación primaria y de educación secundaria obligatoria i postobligatoria. d) La gestión de los programas de garantía social, de la formación profesional específica, de los centros de enseñanza de régimen especial y de la educación de las personas adultas. e) La educación complementaria y extraescolar. f) La creación, en el marco de la planificación general, y la gestión de centros pedagógicos y de recursos, de servicios de soporte, asesoramiento y investigación psicopedagogica y la formación del personal docente. g) La ejecución de los programas de educación compensatoria. h) La vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria. i) La reglamentación y la gestión del transporte, del comedor y de otros servicios escolares. j) La aplicación en Barcelona de la normativa de matriculación de alumnos y cualquier otra análoga que necesite una adaptación específica. 3.3 La competencia sobre la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros docentes públicos de educación secundaria obligatoria y postobligatoria, educación primaria, educación infantil y educación de enseñanzas de régimen especial y educación de adultos se ha de ejercer en función de la Administración a la cual corresponda la titularidad patrimonial del centro, sin perjuicio de los acuerdos que se puedan establecer en el futuro. 3.4 Corresponden también al Consorcio, en el marco de la legislación aplicable, las funciones siguientes: a) Instar a la actuación de la inspección técnica educativa i emitir informe preceptivo en todos los expedientes instruidos en el ámbito del municipio de Barcelona. b) Emitir informe preceptivo de las solicitudes relativas al establecimiento de centros concertados en la ciudad de Barcelona. 3.5 El Consorcio ejercerá las competencias que, si se precisa, le deleguen las administraciones 5
consorciadas. 3.6 El Consorcio velará especialmente para que en todos los centros docentes, y dentro del marco de la ordenación curricular, se preste una atención especial a la enseñanza de contenidos referidos a los derechos humanos. La estructura del consorcio cuenta con un Consejo de Dirección, el órgano superior de gobierno formado por 5 representantes de la Generalitat y 3 representantes del Municipio un vice-presidente/a designado por el Alcalde de Barcelona y un presidente/a designado por la Consejería de Educación de la Generalitat. Este órgano tiene las funciones de fijar la orientación general y las directrices de actuación así como el presupuesto y demás cuestiones financieras, de recursos humanos y organización. Una de las características institucionales más relevantes del Consorcio, siguiendo la filosofía emanada de la Carta municipal, es la búsqueda del consenso entre las dos administraciones participantes. Así se han establecido mecanismos de acuerdos por parte del Consejo a través de mayorías cualificadas de tres cuartas partes de los miembros. En concreto se necesitan estas mayorías para la aprobación de las siguientes decisiones: nombramiento del gerente, presupuesto, atribución y delegación de competencias, aprobación de reglamentos, modificación de estatutos o aspectos referidos al patrimonio. De esta forma se consigue minimizar el impacto de los desacuerdos políticos en la gestión diaria de la organización. IV) Algunas reflexiones finales. Los objetivos de los Consorcios han quedado de manifiesto pero en el caso particular del Consorcio de Educación podemos concretarlos en tres aspectos cruciales: 1) Mejorar la planificación educativa, sobre un universo de 223.965 personas que componen el alumnado en los diferentes niveles educativos que comprende la acción del Consorcio. 2) Racionalizar la gestión y sumar esfuerzos a favor del servicio público educativo, cada día más estratégico en nuestras sociedades y con déficits importantes y nuevos retos a los que dar respuesta. 3) Evitar la competencia y la duplicidad, que existía previamente en una doble red de centros educativos públicos (autonómicos y municipales), configurando una única red educativa, con lo que ello supone para los centros, la gestión de profesorado, la calidad de los equipamientos o la matriculación, por poner algunos ejemplos. Desde este punto de vista de racionalidad y eficiencia es evidente la valoración positiva de este tipo de organismos de cooperación interadministrativa. A la vez, es necesario trabajar para que la coexistencia (real o siempre hipotética) de diferentes opciones políticas no suponga un bloqueo de estos organismos y una frustración respecto a las expectativas que producen. De la misma manera, un exceso de gestión burocrática, inmune al debate político, también supondría un peligro para estos Consorcios. 6
Por ello, creemos que hay que reforzar el consenso político, articulando mecanismos donde la legítima y necesaria diferenciación política pueda expresarse y pueda alimentar la mejora del servicio. Un consenso político que requiere de voluntad política pero también de responsables que, a todos los niveles, tengan capacidad de ejercer las habilidades de negociación y mediación. Acordar el desacuerdo o pactar las discrepancias, es decir, facilitar la expresión abierta de dichas discrepancias es un requisito de dicho marco de cooperación. CUADROS TABLAS Y GRÁFICOS Los consorcios creados por la Carta Municipal de Barcelona 2 Consorcio Sanitario Educación Vivienda Servicios Sociales Adm. Mayoritaria Funciones Generalitat Generalitat Generalitat Generalitat Dirigir y coordinar la gestión de los centros, los servicios y los establecimientos de atención sanitaria, sociosanitaria y los de promoción y protección de la salud de la región sanitaria del municipio de Barcelona. De este Consorcio depende la Agencia de Salud Pública y Medio Ambiente de Barcelona con mayoría Municipal. Gestión de las funciones, actividades y servicios en materia educativa en la ciudad de Barcelona La Planificación, programación y la gestión de la vivienda pública, en régimen de propiedad y de alquiles en el término municipal de Barcelona. La Planificación general de estos servicios; proponer al Gobierno de la Generalitat la reglamentación de las entidades, los servicios y los establecimientos públicos y privados que prestan servicios sociales; programar, prestar y gestionar los servicios especializados de tercer nivel; organizar la información a los ciudadanos y proporcionar soporte informativo de evaluación y estadístico para las tareas ordenadoras y planificadoras de los servicios sociales. 2 El Consorcio Sanitario de Barcelona fue constituido previamente a la aprobación de la Carta Municipal (Marzo de 1997). Es por ello que La Carta Municipal recoge ampara esta figura legal y además crea en su seno la Agencia de Salud Pública y Medio Ambiente de Barcelona que gestiona las competencias y servicios en estos ámbitos y que tiene una mayoría municipal en sus órganos de gobierno. 7
Estructura de las enseñanzas de régimen general establecidas por la LOGSE. EDUCACIÓN INFANTIL 1r ciclo (0-3 años) PARVULARIO (3-6 años) Educación básica EDUCACIÓN PRIMARIA (6-12 años) Educación obligatoria EDUC. SECUNDARIA OBLIGATORIA (12-16 años) Educación secundaria BACHILLERATOS (16-18 años) FORMACIÓN PROF. GRADO MEDIO (a partir de 16 años) FORM. PROF. GRADO SUPERIOR (a partir de 18 años) Educación posobligatoria Distribución del alumnado por niveles educativos Niveles educativos Alumnado 3 Primer ciclo de educación infantil (0-3 años) 12.513 Segundo ciclo de educación infantil (3-6 años) 35.280 Educación primaria (6-12 años) 72.668 Educación secundaria obligatoria (12-16 años) 55.128 Bachillerato (16-18 años) 28.950 Formación profesional de grado medio (a partir de 16 años) 6.859 Formación profesional de grado superior (a partir de 18 años) 12.567 Total 223.965 8
Pirámide de edades. Lectura del padrón de habitantes 31/12/2000. Nois Noies 20 anys 15 anys 10 anys 5 anys 10.000 5.000 0 5.000 10.000 0 anys Distribución del alumnado por titularidad del centro Niveles educativos Alumnado Sector público Primer ciclo de educación infantil 12.513 20% 2.563 Segundo ciclo de 35.280 40% educación infantil 13.962 Educación primaria 72.668 37% 26.870 Educación secundaria 55.128 32% obligatoria 17.665 Bachillerato 28.950 37% 10.784 Formación profesional de 6.859 37% grado medio 2.561 Formación profesional de 12.567 35% grado superior 4.365 Total 223.965 34% 78.770 Sector privado concertado 7% 867 47% 16.755 61% 44.457 66% 36.358 27% 7.687 51% 3.462 52% 6.531 44% 116.117 Sector privado no concertado 73% 9.083 13% 4.563 2% 1.341 2% 1.105 36% 10.479 12% 836 13% 1.671 22% 29.078 9
Peso porcentual de los sectores por alumnado matriculado Barcelona (curso 2000-2001) Sector privado 65% Sector público 35% Cataluña (curso 1999-2000) Sector privado 42% Sector público 58% Nota: Aproximadamente el 95% del sector privado es concertado BIBLIOGRAFÍA Longo, F. (1999), La Carta Municipal, Barcelona: Aula Barcelona. Galan, A. (2001), La Carta Municipal de Barcelona y el Ordenamiento Local, Barcelona: Fundació Carles Pi i Sunyer, Marcial Pons. Grans Ciutats: La Carta Municipal de Barcelona (Tertúlies Locals num1) (2000), Fundació Carles Pi i Sunyer. Font, Tomàs: La Carta Municipal de Barcelona en la reforma del Régimen Local (Punt de vista, 7) (2000) Fundació Carles Pi i Sunyer. RESEÑA BIOGRÁFICA Manel Blasco Gerente Institut Municipal d Educació de Barcelona (IMEB) Tel. (34) 934033547 Fax (34) 934023601 E-mail: mblasco@mail.bcn.es Nacido en Barcelona el 1952 es Licenciado en Historia y Geografía, por la Universidad Autónoma de Barcelona y tiene el Diploma en Función Gerencial en las Administraciones Públicas por el Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE. Desde 1997 es gerente del Institut Municipal d Educació de Barcelona (IMEB). Trabaja en el Ayuntamiento de Barcelona desde 1980 dónde ha ocupado diversas responsabilidades relacionadas con los servicios sociales y la selección y formación de personal. Entre 1994 y 1996 fue Director General del Instituto Nacional de Administración Pública (Ministerio para las Administraciones Públicas). 10