03/02/2015 MEMORIA DE ANALISIS DE IMPACTO NORMATIVO DEL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE TRANSPONE LA DIRECTIVA 2012/27/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO DE 25 DE OCTUBRE DE 2012, RELATIVA A LA EFICIENCIA ENERGÉTICA, EN LO REFERENTE A AUDITORÍAS ENERGÉTICAS, ACREDITACIÓN DE PROVEEDORES DE SERVICIOS Y AUDITORES ENERGÉTICOS, PROMOCIÓN DE LA EFICIENCIA DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA Y CONTABILIZACIÓN DE CONSUMOS ENERGÉTICOS I.- Resumen Ejecutivo 2 II. Oportunidad del Proyecto...7 1.- Motivación... 7 2.- Objetivos...7 3.- Alternativas....8 III. Contenido, análisis jurídico y descripción de la tramitación...8 1.- Contenido.. 8 2.- Análisis jurídico.. 14 3.- Descripción de la tramitación. 15 IV. Análisis de impactos.. 17 1.- Consideraciones generales 17 2.- Adecuación al orden de distribución de competencias. 18 3.- Impacto económico y presupuestario. 18 4.- Cargas administrativas..24 5.- Impacto por razón de género. 26 6.- Impacto por razón de oportunidades, no discriminación y Accesibilidad universal de las personas con discapacidad. 26 Anexo I 27 1
I. RESUMEN EJECUTIVO Ministerio/Órgano Ministerio de Industria, Energía y Turismo proponente Fecha Enero 2015 Título de la norma Proyecto de Real Decreto por el que se transpone la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos, promoción de la eficiencia del suministro de la energía y contabilización de consumos energéticos Tipo de memoria Normal OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA Situación que se regula Objetivos que se persiguen Principales alternativas consideradas El proyecto de Real Decreto transpone la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos, promoción de la eficiencia del suministro de la energía y contabilización de consumos energéticos Realizar la transposición de la Directiva 2012/27/UE en los aspectos anteriormente mencionados con, entre otros, los siguientes objetivos: Que se establezca la obligación para las empresas NO PYMES de realizar una auditoría energética, como mínimo, cada 4 años Establecer un sistema de acreditación para los proveedores de servicios energéticos y auditores energéticos Desarrollar el mercado de los servicios energéticos Instalar sistemas que permitan la contabilidad individualizada de los consumos Ninguna 2
CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO Tipo de norma Estructura de la norma Real Decreto El Proyecto de Real Decreto consta de un preámbulo, quince artículos, agrupados en seis capítulos, ocho disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, ocho disposiciones finales y cinco anexos Informes recabados - Informe de la Abogacía del Estado referente a la existencia de suficiencia de base legal en el ordenamiento jurídico para imponer la obligación de contabilización de consumos energéticos en edificios existentes (14 de febrero de 2014) - Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas dado que el Proyecto de Real Decreto afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (28 de febrero de 2014) - Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, aprobado por la Sala de Supervisión de la CNMC en su sesión del día 24 de abril de 2014. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad (22 de septiembre de 2014) - Informe de la Subdirección General de Desarrollo Normativo, Informes y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (29 de septiembre de 2014) - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento (29 de septiembre de 2014) - Informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales (4 de noviembre de 2014) - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (12 de noviembre de 2014) - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (20 de enero de 2015) 3
Trámite de audiencia El Proyecto elaborado en diversos grupos de trabajo, de acuerdo con la distinta temática, fue sometido a información pública durante diecisiete días hábiles, mediante puesta a disposición de los interesados en la sede electrónica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Durante el periodo de audiencia pública se recibieron 64 alegaciones al proyecto de real decreto, que fueron analizadas por los citados grupos de trabajo. Igualmente el proyecto fue objeto de informe por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Ministerio de Economía y Competitividad, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, el Ministerio de Fomento y la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales ANÁLISIS DE IMPACTOS Adecuación al orden de competencias El Proyecto de Real Decreto se dictará, en su caso, en ejercicio de las competencias que corresponden al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre protección del medio ambiente y sobre bases del régimen minero y energético (Art. 149.1.13ª, 23ª y 25ª). Impacto económico y presupuestario Efectos sobre la economía en general: En relación con los costes de las auditorías energéticas y los sistemas que permitan el reparto de los gastos correspondientes a los consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios. Tendrá efectos positivos sobre la economía en general, ya que dinamizara a los sectores implicados en la eficiencia energética como son los auditores energéticos y los proveedores de servicios energéticos. La estimación del coste de las auditorías energéticas se ha establecido con base en los datos sobre costes medios de las auditorías energéticas estimados por el I.D.A.E. y los establecidos por la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, S.A. en los trabajos relativos a la certificación y auditoría energética de bienes inmuebles. Con base en 4
los mismos el coste medio para una auditoría en el sector industrial se estima en 18.170, mientras que los correspondientes a auditorias de edificio del sector terciario se estiman en 10.200 y 5.995 según se trate de edificios de oficinas o comerciales. Los costes de las auditorías correspondientes al resto de servicios se estiman en 2.915. Por otra parte se ha considerado que el 20% de los locales de las Grandes Empresas en los sectores industriales, construcción y comercio y el 10% en el resto de servicios, disponen de sistemas de gestión energética certificado por un organismo independiente o que disponen de la ISO 50001, por lo que estarán exentos de la obligación de realizar la auditoría energética. Con base a lo anteriormente expuesto, se estima que el coste de realizar las auditorías energéticas, asciende a 158 millones de euros. Respecto a la implantación de sistemas que permitan el reparto de los gastos correspondientes a los consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios, la inversión necesaria en repartidores de consumo, válvulas termostáticas y gestión de lectura de los repartidores, durante un periodo de cinco años, será aproximadamente de 957 millones de euros, mientras que el ahorro económico que representará su implantación, alcanzará la cifra de 1.448 millones 5
de euros (26 millones de MWh) Impacto de género Impacto por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad Otros impactos considerados Otras consideraciones Desde el punto de vista de las cargas administrativas: Desde el punto de vista de los presupuestos: La norma tiene un impacto de género: La norma tiene un impacto por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad: El coste anual de las cargas administrativas derivadas del proyecto de real decreto, se ha estimado en 1.487.519 No se producirá incremento presupuestario Nulo. Nulo 6
II. Oportunidad del proyecto 1.- Motivación El Proyecto de Real Decreto objeto de este informe, tiene su razón en la obligación de incorporar al ordenamiento jurídico español la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos, promoción de la eficiencia del suministro de energía y contabilización de consumos energéticos. 2.- Objetivos La eficiencia energética es un aspecto esencial de la estrategia europea para un crecimiento sostenible en el horizonte 2020, y una de las formas más rentables para reforzar la seguridad del abastecimiento energético y para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y de otras sustancias contaminantes. Este es el motivo por el que la Unión Europea se había fijado como objetivo para 2020 aumentar en un 20 por ciento la eficiencia energética, objetivo que, de momento, no lleva camino de cumplirse. Las conclusiones del Consejo Europeo de 4 de febrero de 2011, reconocían que no se estaba avanzando hacia el objetivo de eficiencia energética de la Unión y que se requerían actuaciones para aprovechar el considerable potencial de incremento del ahorro de energía en los edificios, los transportes y los procesos de producción y manufacturación. El 8 de marzo de 2011, la Comisión adoptó su Comunicación relativa a un Plan de Eficiencia Energética 2011. En la misma, se confirmaba que la Unión no alcanzaría su objetivo de eficiencia energética, a pesar de los progresos en las políticas nacionales de eficiencia energética expuestos en los primeros Planes nacionales de acción para la eficiencia energética, presentados por los Estados miembros para dar cumplimiento a la Directiva 2006/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, sobre la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos. En este contexto, ha sido necesario actualizar el marco legal de la Unión en materia de eficiencia energética, mediante una Directiva que persiga el objetivo 7
general sobre la eficiencia energética consistente en llegar a 2020 con un ahorro del 20 por ciento en el consumo de energía primaria de la Unión, y de conseguir nuevas mejoras de la eficiencia energética más allá de 2020. Con este fin, la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, crea un marco común para fomentar la eficiencia energética dentro de la Unión y establece acciones concretas que lleven a la práctica alguna de las propuestas incluidas en el Plan de Eficiencia Energética 2011 y a alcanzar el considerable potencial de ahorro de energía no realizado que se señala. En consecuencia, este real decreto transpone la citada Directiva, en lo relativo a auditorías energéticas, sistemas de acreditación para proveedores de servicios energéticos y auditores energéticos, la promoción de la eficiencia energética en los procesos de producción y uso del calor y del frío y la contabilización del consumo de agua caliente sanitaria, calefacción y refrigeración. 3.- Alternativas Ninguna III. Contenido, análisis jurídico y descripción de la tramitación 1.- Contenido El Proyecto de Real Decreto consta de quince artículos, agrupados en seis capítulos, siete disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, ocho disposiciones finales y cinco anexos. El capítulo I (artículo 1), bajo el epígrafe Objeto, finalidad y definiciones, establece el objeto y la finalidad de este de real decreto, así como las definiciones necesarias para la correcta interpretación del texto. El capítulo II (artículos 2 a 6), Auditorías energéticas, contiene la regulación de éstas. Una mejor eficiencia del uso final de la energía, aprovecha y rentabiliza ahorros potenciales de forma económicamente eficiente y estimula la innovación y competitividad de las organizaciones, como consecuencia del avance hacia tecnologías de mayor rendimiento energético. Las auditorías energéticas son herramientas que permiten a las organizaciones conocer su situación respecto al uso de energía y que, por el hecho de 8
realizarse de forma distinta según los sectores, las empresas y los países, requieren de una normalización que permita hacer comparables los resultados obtenidos. Estas auditorías permiten detectar las operaciones dentro de los procesos que pueden contribuir al ahorro y la eficiencia de la energía primaria consumida, así como para optimizar la demanda energética de la instalación. Asimismo, se refieren al uso y la diversificación de las fuentes energéticas, incluyendo la optimización por cambio de combustible. Este real decreto establece la obligación, para las empresas no PYMES, entendiendo por tales aquellas que de acuerdo con el título I del anexo de la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas, ocupan a más de 250 personas o aquellas de menos de 250 trabajadores que excedan simultáneamente un volumen de negocio de 50 millones de euros y un balance general de 43 millones de euros. Estas empresas deben realizar una auditoría energética antes del 5 de diciembre de 2015 y, posteriormente, como mínimo, cada cuatro años a partir de la fecha de la auditoría energética anterior. También se establecen los requisitos que debe cumplir dicha auditoría, se crea en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo un Registro Administrativo de Auditorías Energéticas y se establece un sistema de inspección de las mismas. El capítulo III (artículos 7 a 12), Sistema de acreditación para proveedores de servicios energéticos y auditores energéticos, regula las condiciones y requisitos que deben observarse para la acreditación de estos proveedores y auditores. La acreditación es fundamental para el correcto funcionamiento de un mercado transparente y orientado a la calidad en Europa, constituyendo la herramienta establecida a escala internacional para generar confianza sobre la actuación de los verificadores de cualquier actividad. Cabe destacar que el valor de las actividades de evaluación de la conformidad, depende en gran medida de su credibilidad y de la confianza que el mercado y la sociedad, en general, tenga en dichos verificadores. Para lograr esa confianza y credibilidad es preciso establecer un mecanismo que garantice la competencia técnica de dichos evaluadores y su sujeción a normas de carácter internacional. Y eso es exactamente en lo que consiste la acreditación. Con base en lo anteriormente indicado se establecen los requisitos para la acreditación de proveedores de servicios energéticos, entre los que destaca la 9
necesidad de acreditar una cualificación técnica adecuada y el tener suscrito un seguro de responsabilidad civil u otra garantía financiera, que cubra riesgos que puedan derivarse de sus actuaciones por una cuantía mínima de 150.000 euros. De acuerdo con el artículo 76 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, competitividad y eficiencia, la justificación del citado seguro se encuentra en cubrir las responsabilidades que pudiera incluir el proveedor de servicios energéticos en el desarrollo de su actividad, teniendo en cuenta que podrá gestionar actuaciones de cierto riesgo como pueden ser ejecutar y gestionar proyectos de ahorro y eficiencia energética en el sector industrial y en el sector de la edificación. El valor de la cuantía mínima ha sido determinado teniendo en cuenta que pueden existir un elevado número de proveedores de servicios energéticos destinados a múltiples actividades, por lo que el valor de 150.000 se corresponde con el tramo inferior de este tipo de seguros. Igualmente se establecen en el artículo 8 los requisitos para el ejercicio de la actividad profesional de auditor energético, ya sea mediante la disposición de una cualificación profesional mediante una titulación universitaria, otras licenciaturas o Grados o Master universitarios en los que se impartan conocimientos en materia energética, o bien de la disposición de conocimientos teóricos y prácticos sobre las auditorías energéticas. En el artículo 9 se establece el mecanismo para realizar la habilitación de proveedor de servicios energéticos, mediante la presentación de una declaración responsable y en los artículos siguientes se establece la forma y el contenido del listado de proveedores energéticos y el control que se realizara sobre el mismo. El capítulo IV (artículo 13), Promoción de la eficiencia energética en la producción y uso del calor y del frío, regula la evaluación del potencial de cogeneración de alta eficiencia y de sistemas urbanos de calefacción y refrigeración que se debe realizar, con objeto de facilitar información a los inversores en cuanto a los planes nacionales de desarrollo y contribuir a un entorno estable y propicio para las inversiones. El capítulo V (artículo 14), Contabilización de consumos individuales de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios, regula las condiciones y requisitos que deben observarse para la contabilización individual de los consumos de las instalaciones térmicas de los edificios existentes. El capítulo VI (artículo 15), Infracciones y sanciones, es el relativo a las sanciones por los incumplimientos de lo dispuesto en este real decreto. 10
La disposición adicional primera, establece el plazo que disponen las grandes empresas para cumplir la obligación de realizar una auditoría energética y la posibilidad de que las auditorías realizadas a partir de diciembre de 2012 puedan servir para cumplir la obligación con ciertas condiciones. La disposición adicional segunda establece la obligación recogida en la Directiva de que antes del 1 de enero de 2016, se deberá realizar una evaluación completa del uso de la cogeneración de alta eficiencia y de los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración eficientes. La disposición adicional tercera está relacionada con la evaluación sobre el potencial de eficiencia energética en la infraestructura de gas, y señala que la Comisión Nacional de Mercado y Competencia tendrá en consideración la eficiencia energética en el desempeño de sus funciones reguladoras, en particular, en sus decisiones sobre la explotación de la infraestructura de gas. Asimismo, se indica que la citada Comisión Nacional, en colaboración con los agentes del sector gasista, deberá presentar al Ministro de Industria, Energía y Turismo, antes del 30 de junio de 2015, una evaluación del potencial de eficiencia energética de las infraestructuras de gas, incluyendo el transporte, la distribución, las plantas de regasificación y los almacenamientos subterráneos. La disposición adicional cuarta, señala que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia llevará a cabo el primer estudio relativo al precio aplicable al alquiler de contadores a que hace referencia el artículo 49.8 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, se llevará a cabo durante el año 2015. La disposición adicional quinta establece el procedimiento para realizar las inspecciones de los contadores individuales de consumo de las instalaciones térmicas centralizadas de calefacción y/o refrigeración en los edificios, las cuales deben realizarse por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio por el que se aprueba el Reglamento de instalaciones térmicas en los edificios. La disposición adicional sexta señala que las empresas distribuidoras de energía eléctrica facilitarán a los consumidores asesoramiento e información apropiados en el momento de la instalación de contadores de telegestión, en particular sobre su pleno potencial en relación con la gestión de la lectura de los contadores y el seguimiento del consumo energético. 11
En la disposición adicional séptima se establece como se realizará la evaluación sobre el potencial de eficiencia energética en las infraestructuras eléctricas. En la disposición adicional octava determina que las medidas incluidas en este real decreto no supondrán un incremento de gasto La disposición transitoria primera, establece la actualización del Directorio de Empresas de Servicios Energéticos del Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía (IDAE). Por su parte, la disposición transitoria segunda señala la obligatoriedad, a partir del 1 de enero de 2017, de la contabilidad individualizada de consumos de todas las instalaciones térmicas de calefacción y/o refrigeración centralizada de los edificios y que igualmente a partir de dicha fecha será obligatorio la información, lectura y liquidación de los consumos individuales de energía en todas las instalaciones térmicas de calefacción y/o refrigeración. La disposición transitoria tercera establece, para los comercializadores y distribuidores de gas natural, un plazo de seis meses para realizar las adaptaciones necesarias con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en la nueva redacción de los artículos 49, 51 y 53 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre. La disposición transitoria cuarta señala que, la modificación del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, contenida en la disposición final tercera de este real decreto, será de aplicación a todas aquellas instalaciones que el 5 de junio de 2014 no hubiesen iniciado la tramitación de evaluación ambiental. En la disposición final primera se modifica el Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y autorizaciones de gas natural, en lo referente a los equipos de medida, lectura de los suministros y contenido de las facturas, de acuerdo a lo dispuesto en la Directiva de Eficiencia Energética, con el fin de que los consumidores dispongan de información precisa y detallada sobre su consumo de gas. En la disposición final segunda, se modifica el Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo, sobre fomento de cogeneración. En la disposición final tercera, se modifica el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, 12
comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. La disposición final cuarta, modifica la Parte II <<Instrucciones técnicas>> del Reglamento de instalaciones Térmicas en los Edificios, aprobado como anexo del Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, con el objeto de corregir los siguientes errores: 1. El error producido al no haber introducido en el apéndice 1 las definiciones de instalación de aire acondicionado y bomba de calor establecidas en la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de mayo de 2010 relativa a la eficiencia energética de los edificios (refundición). 2. El error en el signo, 70kW Pn, existente en la tabla 3.1 de operaciones de mantenimiento y su periodicidad, en el apartado correspondiente al resto de instalaciones de calefacción. Como se expresa en la disposición final quinta, este real decreto se dicta en ejercicio de las competencias que las reglas 13.ª, 23.ª y 25.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española atribuyen al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre protección del medio ambiente y sobre bases del régimen minero y energético. La disposición final sexta explica que mediante este real decreto se incorpora al derecho español la regulación de los aspectos relativos a las auditorías energéticas, al sistema de acreditación de proveedores de servicios energéticos y auditores energéticos, así como la contabilización de consumos de agua caliente sanitaria y calefacción, previstos en la Directiva 2012/27/UE del Parlamento y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE. La disposición final séptima establece que por el Ministro de Industria, Energía y Turismo se dictarán las disposiciones que exijan el desarrollo y aplicación del real decreto. Por último la disposición final octava determina la entrada en vigor del real decreto 13
2.- Análisis Jurídico 2.1.- Ordenamiento jurídico español La Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, crea un marco común para fomentar la eficiencia energética dentro de la Unión Europea. En concreto, y en relación con la contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios, la disposición final segunda de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y eficiencia autoriza al Gobierno para que mediante real decreto establezca la obligación de contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria, en edificios existentes derivada de la transposición de la citada Directiva. Por tanto la norma proyectada, en lo referente a contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios existentes, encuentran fundamento en dicha Ley. Igualmente la obligatoriedad establecida en el artículo 7 de que los proveedores de servicios energéticos deban disponer de un seguro de responsabilidad civil u otra garantía financiera que cubra los riesgos que puedan derivarse de sus actuaciones, por una cuantía mínima de 150.000 euros, encuentra su fundamento en el artículo 76 de la citada Ley 18/2014, de 15 de octubre. Desde el punto de vista de la legalidad formal, el proyecto tiene cobertura en la atribución al Gobierno del ejercicio de la potestad reglamentaria en el artículo 97 de la Constitución, concretada a favor del Consejo de Ministros en el artículo 5.h) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Así, el rango previsto para la norma (real decreto aprobado por el Consejo de Ministros) es correcto, toda vez que el artículo 25.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, señala que las decisiones de los órganos regulados en esta ley revisten las formas siguientes: ( ) c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica. 2.2.- Ordenamiento jurídico de la Unión Europea El Proyecto de Real Decreto tiene una relación directa con el Derecho de la Unión Europea, ya que el mismo viene a transponer la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la 14
eficiencia energética en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos, promoción de la eficiencia energética y contabilización de consumos energéticos. En este sentido hay que tener en cuenta que el artículo 28, apartado 1, de la Directiva, establece que los Estados miembros adoptarán y publicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva a más tardar el 5 de junio de 2014. En el anexo I de la presente memoria se establece una comparación entre los artículos de la Directiva 2012/27/UE y el Proyecto de Real Decreto de referencia. 3.- Descripción de la tramitación En cuanto a la tramitación del Proyecto de referencia, en virtud de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se señala lo siguiente: De acuerdo con la disposición adicional primera del Real Decreto 1083/2009 de 3 de julio, por la que se regula la Memoria del análisis del impacto normativo, se ha elaborado el presente documento. El proyecto ha sido elaborado en distintos grupos de trabajo, de acuerdo con la variada temática abordada. En la página web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se puso a disposición de los interesados, por el plazo de 17 días hábiles, el Proyecto de real decreto, y también fue remitido a los miembros de la Comisión Asesora para la certificación energética de edificios, a la Comisión Asesora para las instalaciones térmicas de los edificios, al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), a los miembros de los distintos grupos de trabajo que han participado en su elaboración, al Ministerio Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, al Ministerio de Fomento y al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Terminado, el día 12 de febrero de 2014, el trámite de audiencia, se procedió al análisis y estudio de las 64 alegaciones recibidas, al Proyecto de real decreto, que fueron analizadas por los grupos de trabajo creados al respecto. 15
Con fecha 7 de febrero de 2014 se solicitó informe a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en el ejercicio de las competencias consultivas que este organismo tiene atribuidas en el proceso de elaboración de normas que afecten a su ámbito de competencias en los sectores sometidos a su supervisión. La Sala de Supervisión Regulatoria de la CNMC, en su sesión de 24 de abril de 2014, aprobó el Informe sobre el proyecto de Real Decreto por el que se transpone parcialmente la Directiva 2012/27/UE sobre Eficiencia Energética, el cual ha sido remitido a este Ministerio e incorporado al expediente. Con fecha 14 de febrero, y tras solicitud de la Subdirección General de Planificación Energética y Seguimiento, la Abogacía del Estado emitió un informe sobre la suficiencia de base legal en nuestro ordenamiento jurídico, para imponer la obligación de contabilización de consumos energéticos en edificio existente prevista en el citado Proyecto de real decreto. Asimismo, y dado que el Proyecto de real decreto puede afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas emitió, con fecha 5 de marzo, un informe al respecto. Una vez dispuestos el informe de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Economía y Competitividad, se procedió a modificar el texto atendiendo a la mayoría de las observaciones planteadas. Posteriormente, el proyecto fue enviado al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en solicitud del preceptivo informe. Recibido el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, así como de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales de fecha 12 de noviembre de 2014, se procedió a modificar el texto atendiendo las observaciones planteadas, remitiéndose nuevamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en solicitud del preceptivo informe de aprobación previa. Recibido el nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, así como de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y Entidades Locales de fecha 20 de enero de 2015, otorgando la preceptiva aprobación 16
previa, se procedió a modificar el texto y a solicitar al Consejo de Estado, con fecha XXX, el preceptivo dictamen. Cabe señalar que, en relación con las disposiciones adicionales sexta y séptima, éstas fueron sometidas a trámite de audiencia e informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en la propuesta de Real Decreto por el que se regula a actividad de producción de energía eléctrica y el procedimiento de despacho en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares. No obstante, y a fin de que dichos cambios entren en vigor a la mayor brevedad posible, así como por mayor claridad normativa, se considera oportuno que estas disposiciones resulten aprobadas en el presente real decreto. Recibido, con fecha XXX, el dictamen del Consejo de Estado, se procedió a modificar el texto atendiendo las observaciones planteadas. Finalmente, y en relación con la tipificación de las infracciones en materia de eficiencia energética y el régimen sancionador necesario para la completar transposición de la Directiva 2012/27/UE, destacar que la tipificación y sanción de las infracciones en materia de eficiencia energética, se han incluido en los artículos 80 y 82 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aportación de medidas urgentes para el crecimiento, competitividad y eficiencia. IV. Análisis de impactos 1.- Consideraciones generales La aprobación del real decreto proyectado tendrá efectos positivos sobre la economía en general, ya que dinamizará a los sectores implicados en la eficiencia energética, como son los auditores energéticos y los proveedores de servicios energéticos. Desde el punto de vista del coste económico, la incidencia del real decreto se materializará de forma directa en el coste que tenga la realización de las auditorías energéticas en las empresas obligadas a ello, así como la instalación de aquellos sistemas que permitan el reparto de los gastos correspondientes a los consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios. Respecto a las auditorías energéticas, hay que tener en cuenta que estas auditorías irán acompañados de una lista de recomendaciones para mejorar la eficiencia energética de los edificios, lo que puede producir ahorros en las instalaciones, y por consiguiente, redundará en una menor factura energética. 17
Por otro lado, los sistemas de contabilización de consumos, permitirán regular y medir los consumos, así como interrumpir los servicios desde el exterior de los locales, lo que producirá también ahorros en la factura energética. Dado que la ejecución de las medidas que se recomienden en la auditoría, así como la regulación de los consumos son voluntarios, en esta memoria no se consideran a efectos de la valoración del impacto económico de este real decreto, y solo se realiza una estimación de los ahorros energéticos que se podrían conseguir si se acometieran todas las medidas establecidas en el 15 % de las auditorías realizadas. 2.- Adecuación de la norma al orden constitucional de distribución de competencias El real decreto proyectado se dictará, en su caso, en ejercicio de las competencias que corresponden al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre protección del medio ambiente y sobre bases del régimen minero y energético (Artículo 149.1., 13ª, 23ª y 25ª de la Constitución). 3.- Impacto Económico y presupuestario 3.1.- Impacto Económico 3.1.1.- Impacto económico de los costes de auditorías energéticas 3.1.1.1. Referencias de los datos para el cálculo de los costes Los datos que han servido de base para el cálculo de los costes derivados de las auditorías energéticas, se han obtenido de las siguientes fuentes: Directorio central de empresas DIRCE (explotación estadística) INE, en el que se ha tenido en cuenta tanto las Empresas por condición jurídica, actividad principal (grupos CNAE 2009) y estrato de asalariados como los Locales por CCAA, actividad principal (grupos CNAE 2009) y estrato de asalariados. Datos de los costes medios de auditorías energéticas por sectores del IDAE. Resolución de 7 de noviembre de 2013, de la Subsecretaría, por la que se aprueban las tarifas aplicables por la Sociedad Estatal de Gestíón 18
Inmobiliaria de Patrimonio, S.A. en los trabajos relativos a la certificación y auditoría energética de bienes inmuebles. Con base en los anteriores datos se ha establecido que el número de grandes empresas y locales asociados por sectores, deducido de DIRCE, es el siguiente: Nº de grandes Nº de locales empresas Industria 931 5.813 Construcción 192 1.474 Comercio 689 4.170 Resto de Servicios 1.970 15.829 TOTAL 3.782 27.286 3.1.1.2.- Calculo de los costes de las auditorías energéticas La estimación del coste de las auditorías energéticas se ha establecido con base en los datos sobre costes medios de las auditorías energéticas estimados por el I.D.A.E. y los establecidos por la Sociedad Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio, S.A. en los trabajos relativos a la certificación y auditoría energética de bienes inmuebles. Con base en los mismos el coste medio para una auditoría en el sector industrial se estima en 18.170, mientras que los correspondientes a auditorias de edificio del sector terciario se estiman en 10.200 y 5.995 según se trate de edificios de oficinas o comerciales. Los costes de las auditorías correspondientes al resto de servicios se estiman en 2.915.. Por otra parte se ha considerado que el 20% de los locales de las Grandes Empresas en los sectores industriales, construcción y comercio y el 10% en el resto de servicios, disponen de sistemas de gestión energética certificado por un organismo independiente o que disponen de la ISO 50001, por lo que estarán exentos de la obligación de realizar la auditoría energética. Con base en lo anteriormente expuesto se han obtenido los datos sobre el coste de las auditorías energéticas, que se indican en la siguiente tabla: 19
Nº de grandes empresas Coste de las auditorías energéticas Nº de Locales Nº de establecimientos donde se realizan auditorías energéticas Coste unitario de la auditoría energética Coste auditorías energéticas ( ) Industria 931 5.813 4.650 18.170 84.491.424 Construcción 192 1.474 1.179 10.200 12.025.800 Comercio 689 4.170 3.336 6.000 20.016.000 Resto de Servicios 1.970 15.829 14.246 2.915 41.527.090 TOTAL 3.782 27.286 23.411 158.360.014 3.1.1.3.- Impacto económico derivado de los ahorros energéticos Por último se considera que si se acometieran las inversiones en medidas de mejora y ahorro energético, establecidas en el 15 % de las auditorías energéticas realizadas se podría conseguir unos ahorros energéticos de aproximadamente 193.643 toneladas equivalentes de petróleo en el sector industrial y alrededor de 260.000 toneladas equivalentes de petróleo en los demás sectores. 3.1.2.- Impacto económico de los sistemas de contabilización de consumos de calor, frío y agua caliente sanitaria en edificios 3.1.2.1. Introducción El artículo 14 del Proyecto de Real Decreto establece que toda instalación térmica que dé servicio a más de un usuario dispondrá de algún sistema que permita el reparto de los gastos correspondientes a cada servicio (calor, frío y agua caliente sanitaria) entre los diferentes usuarios. El sistema previsto, instalado en el tramo de acometida a cada unidad de consumo, permitirá regular y medir los consumos, así como interrumpir los servicios desde el exterior de los locales. En los edificios existentes que cuenten con una instalación centralizada de calefacción/refrigeración o estén abastecidos por una red de calefacción urbana o por una instalación centralizada que dé servicio a varios edificios, se instalarán contadores de consumo individuales, que midan el consumo de calor 20
o refrigeración o agua caliente de cada vivienda o cliente final. En el caso de la calefacción, cuando el uso de contadores de consumo individuales no sea técnicamente viable, se utilizarán sistemas alternativos que permitan conocer el reparto de los consumos, como por ejemplo los repartidores de costes de calefacción para medir el consumo de calor de cada radiador, siempre y cuando el edificio se encuentre en una de las zonas climáticas C, D o E, de las establecidas en el Código Técnico de la Edificación. Además el Proyecto de real decreto establece que para permitir al cliente final la regulación de sus consumos, se instalarán los repartidores de costes de calefacción junto con válvulas con cabezal termostático en las principales habitaciones de la vivienda. La instalación de válvulas con cabezal termostático u otros elementos que afecten a la red de distribución de calefacción y agua caliente sanitaria, se deberá realizar bajo la responsabilidad de la empresa instaladora, y con el conocimiento y conformidad de la empresa mantenedora habilitada de las instalaciones térmicas de los edificios 3.1.2.2. Referencia de los datos para el cálculo de los costes En la tabla siguiente se muestran las demandas medias en calefacción en edificios de viviendas en bloques según el documento Escala de calificación energética para edificios existentes del IDAE. Para la obtención de esta tabla se han calculado los valores medios de las localidades de cada zona climática: Consumos en calefacción por zona climática por zona climática Zona Climática C D E kwh / m 2 año 182,15 239,79 314,25 Por otra parte tendremos en cuenta las zonas climáticas para cada provincia establecidas en el Código Técnico de la Edificación y los datos del censo de viviendas de los años 2011 y 2001 publicados por el I.N.E. para estimar el censo de viviendas en el año 2007 en las provincias situadas en zona climática C, D o E, fecha de entrada en vigor del Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios que establece la contabilización de consumos en edificios nuevos. Con base en lo anteriormente expuesto se estima que el censo de viviendas en las zonas climáticas de referencia en el año 2007 era de 14.775.098, de las cuales y en base a los datos del I.N.E. el 10 % disponen de calefacción central, lo que supone un total de 1.477.509 viviendas. 21
Censo 2007 Total T. Calefacción T. Calefacción Viviendas Central C. Columnas Zonas Climáticas 14.775.098 1.477.510 1.182.008 Total zona Climática C 6.169.280 616.928 493.542 Total zona Climática D 7.490.008 749.001 599.201 Total zona Climática E 1.115.810 111.581 89.265 De este número de viviendas se estima que el 80% se corresponde con un sistema de calefacción por columnas, es decir 1.182.008 viviendas como se muestra en la tabla, y el restante por anillo. 3.1.2.3.- Cálculo de los costes de instalación de los sistemas de contabilización de consumos Para el cálculo de los sistemas de contabilización de consumos en calefacción consideraremos un edificio tipo con 50 viviendas de 120 m 2 cada una, con 9 radiadores en cada una de las zonas climáticas implicadas. Para calcular el consumo anual en kw del edificio, y con objeto de ser conservadores en los cálculos, se ha considerado un rendimiento del 90% de la caldera, y unas pérdidas del 10 % en la distribución del edificio. Consumo anual del edificio según la zona climática Zona Climática C D E Superficie en m 2 120 120 120 Consumo especifico por vivienda (kwh/m 2.año) 182,15 239,79 314,25 Consumo anual por vivienda (kwh/m 2 ) 21.858 28.775 37.710 Rendimiento de la caldera % 90 90 90 Perdidas en distribución (%) 5 5 5 Consumo anual del edificio (kwh/año) 1.278.246 1.682.737 2.205.263 En la tabla siguiente se calcula, en, el gasto anual del edificio en calefacción en cada zona climática: 22
Zona E Zona D Zona C MINISTERIO Zona Climática C ENERGÉTICA D Y SEGUIMIENTO E Precio gas natural ( /kwh) 0,06 0,05 0,05 Gasto de combustible ( /año) 76.695 84.137 110.263 Gastos mantenimiento por vivienda ( /viv.año) 100 110 120 Gastos mantenimiento edificio ( /edif) 5.000 5.500 6.000 Total Gastos del Edificio ( /edif) 81.695 89.637 110.263 Para la inversión derivada del sistema de repartidores de costes de calefacción, se han considerado los siguientes costes: Coste instalado del repartidor de coste de calefacción: 25 Coste instalado de la válvula termostática: 40 Coste anual del servicio de lectura por repartidor: 5 Teniendo en cuenta los costes anteriormente citados se ha elaborado la siguiente tabla de amortización de la inversión en repartidores: Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Coste repartidores consumo ( /año) 31.500 2.250 2.250 2.250 2.250 Ahorro 12.254 12.254 12.254 12.254 12.254 Ahorro acumulado 12.254 24.508 36.763 49.017 61.271 Amortización -19.246-9.242 763 10.767 20.771 Ahorro 13.446 13.446 13.446 13.446 13.446 Ahorro acumulado 13.446 26.891 40.337 53.782 67.228 Amortización -18.054-6.859 4.337 15.532 26.728 Ahorro 17.439 17.439 17.439 17.439 17.439 Ahorro acumulado 17.439 34879 52.318 69.758 87.197 Amortización -14.061 1.129 16.318 31.508 46.697 Como se observa en la tabla anterior la recuperación de la inversión de los repartidores de costes de calefacción es de tres años en las zonas climáticas C y D, y de dos años en la zona climática E. En las zonas climáticas A o B, la recuperación de la inversión es superior a tres años por lo que no se establece como obligatorio los repartidores de los costes de calefacción en el real decreto ha considerado por motivos de rentabilidad económica. 3.1.1.4.- Impacto económico derivado de los ahorros energéticos Con base en lo anteriormente expuesto, se ha elaborado la siguiente tabla sobre inversión y ahorro de los repartidores de costes de calefacción: Inversión y ahorro de los repartidores de consumo 23
Zona Climática Nº Viviendas 2007 Nº Viviendas Calefacción Central Nº de Edificios Calefacción Central Inversión Repartidores Consumo 5 años ( ) Ahorro Energético 5 años ( ) C 6.169.280 493.542 9.871 399.769.318 604.796.689 D 7.490.008 599.201 11.984 485.352.544 734.272.487 E 1.115.810 89.265 1.785 72.304.514 109.386.910 Totales 14.775.098 1.182.008 23.640 957.426.376 1.448.456.087 En dicha tabla se establece que la inversión necesaria en repartidores de consumo durante el periodo de cinco años será de aproximadamente 957 millones de euros, mientras que el ahorro económico que representará su implantación alcanzará la cifra de 1.448 millones de euros, lo que representa del orden de 26 millones de MWh. 3.2.- Impacto presupuestario Las medidas incluidas en el real decreto objeto de la presente memoria, serán atendidas con las disponibilidades presupuestarias existentes en cada ejercicio y no podrán suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal. Los costes derivados de la inspección establecida sobre el cumplimiento de la obligación de realizar las auditorías, así como el correspondiente a analizar si la misma se ha realizado con base en los parámetros establecidos, serán asumidos por el órgano competente de la Comunidad Autónoma o las Ciudades de Ceuta y Melilla en materia de eficiencia energética, que es quien llevará a cabo, establecerá y aplicará el correspondiente sistema de inspección. 4.- Cargas administrativas Las cargas administrativas derivadas de las exigencias contenidas en el proyecto de real decreto, son las siguientes: 24
La estimación del coste anual de cargas administrativas se ha establecido conforme a lo establecido en el apartado IV de la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria del análisis del impacto normativo, publicada por la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. El coste anual de las cargas, expresado en euros y en términos anuales, se efectúa multiplicando tres valores: El coste unitario para cumplir con la carga se han tomado valores del anteriormente citado informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de fecha 12 de noviembre de 2014, correspondientes a lo señalado en el apartado IV de la mencionada Guía Metodológica La frecuencia con la que debe realizarse la carga- en el caso de las auditorías energéticas, y de acuerdo con lo establecido en el proyecto de real decreto, la frecuencia es de 1 auditoría realizada cada 4 años. Las inscripciones en el correspondiente registro, así como actuaciones asociadas a la misma, se realizarán con la misma frecuencia. Por su parte, y en base a la experiencia en este ámbito, se estima que las 25
actuaciones referentes al Listado de proveedores de servicios energéticos, tendrán carácter anual. La población que debe cumplir con la carga - con base a los datos anteriormente empleados en el apartado 3.1.1. de la presente memoria, se estima que hay en España 3.782 grandes empresas, de las cuales el 20 % tienen un sistema de gestión energética o ambiental certificado por un organismo independiente. Por su parte, se estima que anualmente se inscribirán 40 empresas en el Listado de proveedores de servicios energéticos, de las cuales el 25% modificarán la información contenida en dicho Listado y el 5% procederán de otros Estados Miembros. 5.- Impacto por razón de género De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres y en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, modificado por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno, este Proyecto de Real Decreto, que tiene por objeto transponer la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos, promoción de la eficiencia energética y contabilización de consumos energéticos, no supone, ni en el fondo ni en la forma, impacto de género alguno que pudiera favorecer situaciones de discriminación por razón de género. 6.- Impacto por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Con base en lo dispuesto en Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, este Proyecto de Real Decreto, que tiene por objeto transponer la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos, promoción de la eficiencia energética y contabilización de consumos energéticos, no supone, ni en el fondo ni en la forma, impacto por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. 26