COMPETENCIA DE LA ADUANA MARITIMA DEL CALLAO Y DEMAS ADUANAS OPERATIVAS PARA RESOLVER LOS RECURSOS DE RECLAMACION INTERPUESTOS CONTRA LAS LIQUIDACIONES DE DECLARACIONES UNICAS DE ADUANA FORMULADAS POR CONCEPTO DE IGV, ISC E IPM, GENERADAS EN LA IMPORTACION DEFINITIVA DE MERCANCIAS. MARCO ANTONIO HUAMAN SIALER (*) ( Publicado en la Revista Análisis Tributario en Noviembre de 2003 ) I.-INTRODUCCION: Sin lugar a dudas el tema de competencia se encuentra entre los temas que han generado el mayor número de conflictos y controversias en el Derecho, debido a la importancia y sobre todo a la validez que conlleva la presencia de esta facultad en las resoluciones de los órganos administrativos o jurisdiccionales. Es así que los conflictos de competencia se centran fundamentalmente en determinar si los órganos que pretenden emitir sus resoluciones sobre determinada materia se encuentran facultados con dicha competencia para hacerlo, caso contrario, la ausencia de dicha facultad acarrearía la nulidad de la resolución emitida por el órgano resolutivo. Pues bien, de lo dicho nos queda claro que los conflictos planteados sobre la falta o no de competencia de un determinado órgano resolutivo son de vital importancia, puesto que de ello dependerá la validez o no de sus resoluciones emitidas. Aunado a este conflicto de ausencia o no de competencia en los órganos resolutivos, se encuentra también el problema de establecer que criterios utilizar para determinar a que órgano le corresponde dicha facultad ; pudiéndose emplear criterios diversos para su determinación como pueden ser la materia, el grado, el territorio, la cuantía, el órgano que administra el tributo, el órgano generador del acto administrativo, entre otros. II.- CONTEXTO NORMATIVO Mediante Ley N 27658, publicada el 30 de enero del 2002, se promulgó la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, la cual en su artículo 13 referida a la organización de entidades y dependencias de la Administración Pública Central, señala que la fusión de direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos públicos descentralizados, comisiones y en general toda instancia de la Administración Pública Central, se realizará por decreto supremo, (*) Vocal Presidente de la Sala de Aduanas del Tribunal Fiscal (Sala 6)
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, de acuerdo a las finalidades, preceptos y criterios establecidos en los artículos 4, 5 y 6 de la presente ley, y que las demás acciones que sobre la reforma de la estructura del Estado requiera realizar el Poder Ejecutivo serán aprobadas por Ley. Con fecha 12 de julio del 2002, y al amparo de la Ley N 27658 ya citada, se publicó el Decreto Supremo N 061-2002-PCM, el cual en su artículo 1 dispuso la fusión de la Superintendencia de Administración Tributaria - SUNAT con la Superintendencia Nacional de Aduanas ADUANAS, disponiendo que la fusión indicada se realizará bajo la modalidad de fusión por absorción 1, correspondiéndole a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT la calidad de entidad incorporante. Asimismo, este artículo estableció también que toda referencia normativa a la Superintendencia Nacional de Aduanas ADUANAS o, a las funciones que venía ejerciendo ésta; se entenderá hecha a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. Posteriormente, mediante Decreto Supremo N 115-2002-PCM, publicado el 28 de octubre del 2002, pero vigente a partir del 01 de enero del 2003, se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, estableciendo en su artículo 16 la estructura orgánica de dicha entidad, en el cual se distinguen 3 órganos en el estamento de Alta Dirección, que son: - Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. - Superintendencia Nacional Adjunta de Tributos Internos. - Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas. A su vez, este mismo articulo estableció, los Organos de Línea, que son las intendencias u oficinas dependientes de la Alta Dirección; disponiendo lo siguiente: DEPENDIENTES DE LA SUPERINTENDENCIA ADJUNTA DE ADUANAS - Intendencia de Prevención del Contrabando y Control Fronterizo - Intendencia de Fiscalización y Gestión de Recaudación Aduanera - Intendencia de Aduana Marítima del Callao - Intendencia de Aduana Aérea del Callao - Intendencia de Aduana Postal del DEPENDIENTES DE LA SUPERINTENDENCIA ADJUNTA DE TRIBUTOS INTERNOS - Intendencia de Principales Contribuyentes - Intendencia Regional de Lima - Intendencias Regionales (desconcentradas) - Oficinas Zonales (desconcentradas) 1 ELIAS LAROZA, Enrique; menciona que existen dos formas clásicas de fusión señaladas por la doctrina y sancionadas por el Derecho Comparado: La Fusión por Incorporación y la Fusión por Absorción, siendo la característica principal de ésta fusión la absorción por parte de una sociedad (absorbente) de los patrimonios integrales de otra u otras sociedades (absorbidas), con el fin de formar uno solo. Ley General de Sociedades Comentada. Trujillo: Normas Legales, 1998 pág. 698
Callao - Intendencias de Aduanas (desconcentradas) Asimismo, el articulo 72 del citado Reglamento, estableció que las Intendencias de Aduanas; Marítima, Aérea y Postal del Callao son órganos directamente dependientes de la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas, y que aquellas se encargarán de administrar los regímenes y operaciones aduaneras y de recaudar los derechos y demás tributos aplicables; y que para tal efecto cautelan y verifican la debida aplicación de la legislación que regula el comercio exterior, así como los tratados y convenios internacionales vigentes, aplican sanciones y resuelven reclamaciones ejerciendo sus atribuciones como órganos de primera instancia. Finalmente, el articulo 73 del Reglamento estableció las funciones de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao, recogiendo en su inciso j) la facultad de resolver reclamaciones interpuestas contra actos administrativos generados en esa Intendencia, así como las solicitudes de devolución, fraccionamiento, aplazamiento y otros solicitados por los usuarios. III.- PLANTEAMIENTO Y ANALISIS DEL PROBLEMA Bajo este contexto normativo, es preciso determinar si la Intendencia de Aduana Marítima del Callao y demas Aduanas Operativas resultan competentes para resolver los recursos de reclamación interpuestos contra las liquidaciones de Declaraciones Unicas de Aduanas formuladas por concepto del IGV, ISC e IPM, generadas en la importación definitiva de las mercancías; lo que a su vez determinará la validez de las resoluciones que se han pronunciado al respecto. En principio, se debe mencionar que con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Supremo que dispuso la fusión por absorción de la SUNAT con Aduanas, el Tribunal Fiscal mediante la emisión las RTFs N s 2159-A-2002, 2529-A-2001, 1586-A-2001, 0738-A-2000 y 0014-A-99, entre otras, ya había adoptado una postura respecto a la competencia bajo análisis, la cual señalaba que las Intendencias de Aduanas operativas, como es el caso de la Aduana Marítima del Callao, no eran competentes para resolver las reclamaciones sobre tributos internos, a pesar que éstos habían sido generados por actos emitidos por dichas Intendencias y se fundamentaban en aspectos o temas exclusivamente de carácter aduanero, como son los casos de clasificación arancelaria o valoración aduanera, entre otras; declarando en cada caso la nulidad de las resoluciones que la administración aduanera había emitido para resolver las reclamaciones sobre tales tributos. Pues bien, el fundamento del Tribunal Fiscal para pronunciarse en ese sentido se sustentaba en lo establecido en los artículos 50 y 51 del Texto Unico Ordenado del Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo N 135-99-EF, que atribuyen a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT
competencia para la administración de tributos internos y a la Superintendencia Nacional de Aduanas ADUANAS competencia para la administración de derechos arancelarios, respectivamente; concordante con lo señalado, los numerales 1) y 2) del articulo 133 del mismo cuerpo legal, señala que las citadas Superintendencias conocerán de las reclamaciones en primera instancia, respecto de los tributos que administren. De acuerdo a las normas invocadas, resulta claro que el criterio que el Tribunal Fiscal utilizaba para determinar la competencia del órgano que debía resolver las reclamaciones sobre tributos internos generados en la importación de mercancías no obedecía al criterio de órgano generador del acto reclamado (Superintendencia Nacional de Aduanas a través de las Intendencias de Aduana Operativas), tampoco al criterio de tema o aspectos en el que se fundamentaba el cobro de tributos internos (Nomenclatura Arancelaria, Valoración Aduanera, etc), sino que dicho criterio se fundamentaba en el parámetro recogido por el artículo 133 del Código Tributario, que es precisamente el órgano administrador del tributo, en este caso la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. Ahora bien, es preciso señalar que con la promulgación del Decreto Supremo N 061-2002-PCM, que dispuso la fusión por absorción, de la SUNAT y Aduanas, y precisándose que toda referencia normativa a la Superintendencia Nacional de Aduanas o las funciones que venia ejerciendo, se entenderá hecha a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, esta división de facultades y competencias entre estas dos entidades (SUNAT y Aduanas) han desaparecido, puesto que ahora existe un sólo órgano. Teniendo en cuenta lo señalado, debe entenderse que desde la entrada en vigencia del Decreto Supremo N 061-2002, es decir desde el 13 de julio del 2002, ya no existen como órganos de administración tributaria independientes la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT y la Superintendencia Nacional de Aduanas ADUANAS, sino que se trata de una sola entidad, de manera que las Intendencias de Aduana operativas, como es la Intendencia de Aduana Marítima del Callao, forma parte de un solo órgano, que es la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. En consecuencia, hoy en día resulta lógico y jurídicamente correcto referirnos a un solo órgano administrador de tributos, que se encargue de la administración tanto de los tributos internos, como de los aduaneros; y contrario sensu resultará ilógico y jurídicamente imposible referirnos a un órgano administrador de tributos internos y a otro de tributos aduaneros, así como también si nos refiriésemos a un órgano competente para resolver reclamaciones sobre tributos internos y a otro competente para resolver reclamaciones sobre tributos aduaneros; puesto que ahora existe un solo un órgano administrador de los tributos internos y de los tributos aduaneros, y por tanto existe un sólo órgano competente para resolver las reclamaciones sobre tributos internos y sobre tributos aduaneros.
En este orden de ideas, resulta evidente que para determinar si las Intendencias de Aduana operativas, como es la Aduana Marítima del Callao, son competentes para resolver las reclamaciones sobre tributos internos que se generen en la importación de mercancías, ya no es posible obedecer al parámetro previsto en el articulo 133 del Código Tributario, referido al órgano administrador de tributos, en virtud de lo expresamente dispuesto por el Decreto Supremo N 061-2002- PCM. Bajo este contexto, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 61.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por la Ley N 27444, que señala Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentran comprendidas dentro de su competencia En tal sentido, para determinar si las Intendencias de Aduana operativas, como es la Aduana Marítima del Callao, son competentes para resolver las reclamaciones sobre tributos internos que se generen en la importación de mercancías, resulta indispensable verificar el respectivo Reglamento de Organización y Funciones. No obstante lo señalado, es preciso mencionar que durante el periodo comprendido entre el 13 de julio del 2002 y el 01 de enero del 2003, el aun vigente Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Aduanas no establecía que la Aduana Marítima del Callao fuese competente para resolver las reclamaciones sobre tributos internos; si no señalaba que dicha competencia correspondía a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria. Es importante precisar que el Reglamento de Organización y Funciones, (aprobado por la Resolución de Superintendencia de Aduanas N 892 emitido en agosto de 1999) se encontraba vigente cuando aun no entraba en vigencia el Decreto Supremo N 061-2002-PCM, que determino la fusión de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y la Superintendencia Nacional de Aduanas, por lo que es lógico que las disposiciones del mencionado reglamento no concuerden con lo establecido en el Decreto Supremo que ordena la fusión; y por el contrario si concuerden con los artículos 50 y 133 numerales 1) y 2) del Texto Unico Ordenado del Código Tributario. Ahora bien, a partir del 1 de enero del 2003 entró en vigencia el decreto Supremo N 115-2002-PCM, que aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, el cual establece en su artículo 73 inciso j) que es función de la Intendencia de Aduana Marítima del Callao resolver reclamaciones interpuestas contra actos administrativos generados en esta intendencia, así como las solicitudes de devolución, fraccionamiento, aplazamiento y otros solicitados por los usuarios.
Pues bien, resulta claro e inequívoco que el inciso j) del artículo 73 ya citado, al determinar que la Intendencia de Aduana Marítima del Callao es competente para resolver reclamaciones, ha optado por establecer el parámetro referido al órgano generador del acto administrativo reclamado ; dejando de lado así el parámetro o criterio anterior referido al órgano que administra el tributo ; evidentemente porque hoy en día dicho parámetro no tiene sustento al haberse producido la fusión de SUNAT y Aduanas. En tal sentido, son competentes para resolver las reclamaciones sobre tributos internos generados en la importación de mercancías las Intendencias de Aduana operativas, por que son precisamente los órganos que generan los actos reclamados que contienen los tributos internos. De otro lado, debemos precisar que el articulo 38 del Decreto Supremo N 115-2002-PCM, establece que la Intendencia Nacional de Principales Contribuyentes es un órgano directamente dependiente de la Superintendencia Nacional Adjunta de Tributos Internos, y se encarga en relación a los contribuyentes que componen su directorio, de ejecutar las políticas y estrategias de la SUNAT vinculadas a tributos internos, así como aplicar sanciones y resolver reclamaciones. Asimismo, el artículo 50 del citado Decreto Supremo establece que las Intendencias Regionales son los órganos directamente dependientes de la Superintendencia Nacional Adjunta de tributos Internos, y se encargan dentro del ámbito geográfico, de ejecutar políticas y estrategias de la SUNAT vinculadas a tributos internos, así como aplicar sanciones y resolver reclamaciones. Este contexto legal implica que las Intendencias de Aduana operativas 2 son competentes para resolver reclamaciones sobre tributos internos pero únicamente en aquellos casos que se generen debido a la importación de mercancías, no siendo competentes para resolver reclamaciones sobre tributos internos generados por causas distintas a dichas importaciones; ya que de éstas son competentes tanto la Intendencia Nacional de Principales Contribuyentes como las Intendencias Regionales, según lo establecido en los artículos 38 y 50 del Decreto Supremo N 115-2002-PCM. Adicionalmente a los argumentos esgrimidos, es preciso mencionar que la materia que fundamenta el cobro de los tributos internos generados en la importación de las mercancías, que se plantea en la reclamación sobre dichos tributos internos y que sustenta el pronunciamiento de la administración para resolver tales reclamaciones, es de carácter netamente aduanera, como son los casos de valoración aduanera, nomenclatura arancelaria o regímenes aduaneros entre otros. 2 Es preciso tener en cuenta que norma similar a la contenida en el inciso j) del articulo 73 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAT (D.S. N 155-2002-PCM) referida a las funciones de al Intendencia de Aduana Marítima del Callao, se encuentra en el inciso j) del articulo 74, inciso k) del articulo 75 y el inciso l) del articulo 77 de la misma norma, para el caso de al Intendencia de Aduana Aérea del Callao, Intendencia Postal del Callao e Intendencias de Aduanas, respectivamente.
Sustentando lo señalado en el párrafo anterior, la Cuarta Disposición Final Y Transitoria del Decreto Supremo N 029-94-EF en concordancia con el artículo 133 numerales 1 y 2 del Código Tributario, establecía que las reclamaciones correspondientes a las liquidaciones del IGV e ISC practicadas por las Aduanas de al República debían presentarse ante la Aduana que correspondía y ésta debía remitir lo actuado a la SUNAT para su resolución con el informe respectivo, el cual era recogido íntegramente por la SUNAT en la mayoría de los casos, sino en todos. Es claro pues, que era indispensable que la Aduana remita el mencionado informe a la SUNAT, para que ésta a su vez resolviera las mencionadas reclamaciones, puesto que la materia en la que se sustentaba el cobro de los tributos (IGV, IPM e ISC) era netamente aduanera. Teniendo en cuenta lo ya mencionado, seria inexacto afirmar que la Superintendencia Nacional Adjunta de Tributos Internos es competente para resolver las reclamaciones sobre tributos internos generados en la importación de mercancías argumentando que la materia de reclamación es inherente o propia a dicho órgano, ya que como indicamos anteriormente, la materia en la que se fundamenta la reclamación, es de carácter netamente aduanero. Es así que una interpretación en sentido contrario, significaría que la Superintendencia Nacional Adjunta de Tributos Internos, debería resolver las reclamaciones en cuestión con un informe previo de las Intendencias de Aduana operativas; tal como sucedía anteriormente, lo cual implicaría la revisión del caso de parte de la Intendencia de Aduana operativa, y otra revisión de parte de la Superintendencia Nacional Adjunta de Tributos Internos, lo cual arrojaba como resultado en casi todos los casos, el mismo pronunciamiento, sin contar con la demora que representa la revisión del expediente por otro órgano 3. Finalmente, es preciso mencionar que esta duplicidad de funciones o superposición de competencias vulneraría el Articulo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Ley N 27444, específicamente los numerales 1.9 y 1.13, que se refieren a los principios de Celeridad 4 y Simplicidad 5 del Procedimiento Administrativo, respectivamente. IV.- CONCLUSIONES: 3 Ley N 27658: La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado: Articulo 5 inciso d) señala que el proceso de modernización de la gestión del Estado se fundamenta en las siguientes acciones d) Mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto se elimina la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores. 4 Principio de Celeridad: Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al tramite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello revele a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. 5 Principio de Simplicidad: Los tramites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
- Con la promulgación del Decreto Supremo N 061-2002-PCM, que dispuso la fusión por absorción de la SUNAT y Aduanas, la división de facultades y competencias entre estas dos entidades han desaparecido, puesto ahora existe un sólo órgano. - Resulta lógico y jurídicamente correcto referirnos a un solo órgano administrador de tributos, que se encargue de la administración tanto de los tributos internos, como de los aduaneros. - Asimismo, también resulta lógico referirnos a un sólo órgano competente para resolver las reclamaciones sobre tributos internos y sobre tributos aduaneros; siendo por tanto ilógico llevar a cabo la distinción entre órgano encargado de resolver tributos internos y órgano encargado de los tributos aduaneros. - Con la Promulgación del D.S N 061-2002-PCM y del D.S N 115-2002-PCM, el criterio o parámetro recogido en los artículos 50, 51, 133 numerales 1) y 2) del Texto Unico Ordenado del Código Tributario, referido al órgano que administra el tributo, ha sido cambiado por el establecido en el artículo 73 inciso j) del D.S. N 115-2002, que se refiere al órgano generador del acto administrativo reclamado. - La materia que fundamenta el cobro de los tributos internos generados en la importación de las mercancías, que se plantea en la reclamación sobre dichos tributos internos y que sustenta el pronunciamiento de la administración para resolver tales reclamaciones, es de carácter netamente aduanera - Finalmente, serán competentes para resolver las reclamaciones sobre tributos internos generados en la importación de mercancías las Intendencias de Aduanas operativas, por que son precisamente los órganos que generan los actos reclamados que contienen los tributos internos.