TEMA 13 EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL Y LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA 1.- DIMENSIONES DE LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS 1
1.- EL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL Y EL PRESUPUESTO La estructura del sector público español se estructura en 4 grandes niveles: OBJETIVOS DEL ESTADO CON EL PRESUPUESTO Efectuar ajustes en la asignación de recursos Redistribuir la renta Estabilizar la economía Recaudar fondos necesarios para conseguir estos objetivos 2.- EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO Un presupuesto es la previsión de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un año. El presupuesto del Estado es una previsión de ingresos para cubrir los gastos necesarios para llevar a cabo las políticas sociales, económicas y militares de la administración. Presupuesto del sector Público = Ingresos Públicos - Gastos públicos Si los ingresos públicos superan a los gastos públicos habrá un superávit presupuestario. Por el contrario, un déficit presupuestario tendrá lugar cuando los ingresos públicos sean menores que los gastos públicos. El presupuesto estará equilibrado cuando los ingresos públicos sean iguales a los gastos públicos. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO LEY DE PRESUPUESTOS Artículo 134, Constitución Española, 1978 2
1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector publico estatal y en ellos se consignara el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. 3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. 4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideraran automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. 5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, solo el Gobierno podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. 6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. 7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea. 3.- LOS COMPONENTES DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 1.- Los Presupuestos del Estado Recogen las obligaciones generales del Estado además de un conjunto de gastos que afectan a todos los departamentos ministeriales - Presupuestos de los organismos autónomos administrativos Son los de los entes públicos con personalidad jurídica propia y distintos del Estado. Se crean mediante Ley y no pueden presentar déficit - Presupuestos de los organismos autónomos comerciales, industriales y financieros Las funciones de los organismos comerciales, industriales y financieros son, en teoría, diferentes de las funciones administrativas del Estado y los organismos administrativos. 2.- La Seguridad Social Los presupuestos de la Seguridad Social constituyen un subsector dentro de los Presupuestos Generales del Estado y la responsabilidad de su elaboración recae en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Dentro de los gastos de la Seguridad Social, la partida más significativa es la de Prestaciones económicas (65,4%) seguida de la Asistencia Sanitaria (31%). Los gastos de la Seguridad Social se financian por las cotizaciones, sociales de los trabajadores y empresas y por las transferencias del Estado, representando estas últimas aproximadamente un 30 por 100 del total. 3.- Presupuestos de las sociedades estatales Las sociedades estatales son de dos tipos: - Las sociedades mercantiles, en cuyo capital resulta ser mayoritaria la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus organismos autónomos y demás entidades estatales de Derecho público. Sociedades de este tipo, por ejemplo, el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH) y el Instituto de Crédito Oficial (ICO). - Las entidades de Derecho público, con personalidad jurídica, que por Ley han de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado. La más importante es RENFE. 4.- Presupuestos de otros entes públicos El resto de los entes del sector público son aquellos que no están incluidos en los apartados anteriores (el Estado, los organismos autónomos, la Seguridad Social y las sociedades estatales). Estos entes se rigen por normas específicas y los más representativos se encuadran en dos grupos. El primero está integrado por el ente público Radiotelevisión Española (RTVE) y por la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV). 3
CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO Los Presupuestos Generales incluyen tres tipos de documentos: 1. Los estados de gastos, en los que deben figurar los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones. Esto es, una lista de los gastos con sus respectivas cantidades. 2. Los estados de ingresos, en los que se incluyen las estimaciones de los distintos derechos económicos a liquidar en el ejercicio, o lo que es lo mismo, una previsión de los ingresos a recaudar. Como anexo al presupuesto de ingresos se incluye el presupuesto de gastos fiscales, que constituye una estimación de lo que el Estado va a dejar de recaudar como consecuencia de las medidas de política fiscal o tributaria, las cuales suponen deducciones o desgravaciones que afectan a los tributos del Estado. 3. los estados financieros de las sociedades estatales, en los que figuran los estados patrimoniales y financieros de las distintas sociedades estatales. Los gastos y los ingresos contenidos en los Presupuestos Generales del Estado se clasifican según distintos criterios. De esta forma, se ofrece la información contenida en los presupuestos desde diferentes perspectivas y se facilita el análisis. LOS GASTOS DEL ESTADO: PRINCIPALES PARTIDAS Los gastos se clasifican en tres categorías: - Clasificación por programas. - Clasificación orgánica - Clasificación económica. ORGÁNICA ECONÓMICA FUNCIONAL (Responsable del gasto) (Naturaleza del gasto) (Finalidad del gasto) Centros Gestores Capítulos Grupos de Función - Direcciones Generales Artículos Funciones - Organismos Conceptos Subfunciones - Entes Públicos Subconceptos Programas La clasificación por programas refleja la finalidad del gasto y los objetivos que se pretenden conseguir con el presupuesto. La clasificación orgánica tiene carácter auxiliar respecto a la clasificación por programas. Indica quién realiza el gasto. Las dos primeras cifras identifican el departamento ministerial, y las dos cifras siguientes, la Dirección General o el servicio que concretamente realiza el gasto dentro del departamento. Estructura económica. Trata de distinguir según el destino y la naturaleza económica del gasto. Tiene el carácter de estructura auxiliar de la clasificación funcional ode programas como le ocurre también a la estructura orgánica. PRESUPUESTO DE GASTOS DEL ESTADO OPERACIONES CORRIENTES CAPÍTULO I CAPÍTULO II CAPÍTULO III CAPÍTULO IV OPERACIONES CAPITAL CAPITULO V Gastos de personal. Compra de bienes corrientes y servicios. Gastos financieros. Transferencias corrientes. Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria para necesidades inaplazables 4
CAPÍTULO VI CAPÍTULO VII OPERACIONES FINANCIERAS CAPITULO VIII CAPÍTULO IX Inversiones reales y Gastos Patrimoniales Transferencias de capital Activos financieros Pasivos financieros CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS Los ingresos públicos pueden estructurarse orgánica o económicamente. - Estructura orgánica. Orgánicamente, los ingresos se clasifican por centros gestores que tienen presupuesto de ingresos independientes, integrantes del sector público estatal. El Estado tiene un solo presupuesto de ingresos, en el que se recogen todos los recursos del Tesoro Público. Las Comunidades Autónomas definen igualmente su propio presupuesto de ingresos. - Estructura económica. En razón de la estructura económica, se distinguen dos tipos de operaciones: o Operaciones corrientes, que comprenden los capítulos del 1 al 5 del presupuesto de ingresos. o Operaciones de capital, que comprenden los capítulos del 6 al 9 del presupuesto de ingresos. La clasificación económica define el objeto o la clase de ingresos y se utiliza para su imputación contable. ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL PRESUPUESTO El presupuesto de ingresos. Se divide en capítulos cuya denominación hace referencia al origen del ingreso. OPERACIONES CORRIENTES CAPITULO 1 Impuestos directos: - Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas - Impuesto sobre Sociedades. - Impuesto general sobre Sucesiones y Donaciones - Impuesto extraordinario sobre Patrimonio. CAPÍTULO II Impuestos indirectos: - Impuesto de Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados. - Impuesto sobre el Valor Añadido. - Impuesto especiales. - Impuesto de Tráfico Exterior - Renta de petróleos. CAPITULO III CAPITULO IV CAPÍTULO V Tasas y otros ingresos - Venta de bienes. - Prestaciones de servicios de Correos y de Telégrafos - Tasas fiscales Transferencias corrientes: - Contribuciones concertadas. - Loterías. Ingresos patrimoniales: - Intereses de anticipos y préstamos. - Dividendos y participación en beneficios. OPERACIONES CAPITAL CAPÍTULO VI Enajenación de inversiones reales CAPÍTULO VII Transferencias de capital CAPÍTULO VIII Operaciones de activos financieros CAPÍTULO IX Operaciones de pasivos financieros 5
4.- ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO Y LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA El ciclo presupuestario: elaboración y aprobación Desde el punto de vista formal, el ciclo presupuestario se inicia con la aparición de la Orden Ministerial de Instrucciones Presupuestarias, en la que se establecen las normas relativas al proceso de elaboración de los presupuestos. Siguiendo estas normas, los organismos y departamentos ministeriales con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado remiten al Ministerio de Economía y Hacienda sus correspondientes propuestas de gastos, así como las estimaciones de ingresos cuando corresponda, antes del día primero de mayo de cada año. Tomando como referencia esta información, el Ministerio de Economía y Hacienda elabora un anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que es remitido al Gobierno para su discusión en el Consejo de Ministros. Una vez discutido el anteproyecto y aprobado con las modificaciones que se estimen oportunas, se convierte en proyecto de ley dé Presupuestos que debe ser presentado al Congreso de los Diputados antes del día 1 de octubre. Las fases más importantes del plan de actuación presupuestaria estatal o autonómica son cuatro: la elaboración; la aprobación; la ejecución, y el control. FASE COMPETENCIA - PLAZO - P. Ministerios Ministerio Economía 4 meses (antes del 1 Mayo) - Elaboración Poder Ejecutivo 9(4+5) meses (antes del 1 de Octubre) - Aprobación Poder legislativo 3 meses (antes del 31 de Diciembre) - Ejecución Poder ejecutivo 12 meses (Año siguiente) - Control 24 a 36 meses (Año siguiente a su gasto) Interno: Poderes ejecutivo y legislativo Durante la ejecución Externo Tribunal de Cuentas 10 meses 1 LA TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA La presentación de los Presupuestos Generales del Estado al Congreso exige la entrega de cuatro grupos diferentes de documentos: 1. Con efectos legales. Los documentos incluidos en la categoría con efectos legales forman el presupuesto por programas que aprueba el Congreso de los Diputados. Contienen el articulado de la ley de presupuestos, de forma que integran el Presupuesto propiamente dicho. 2. Explicativos de los anteriores. Estos documentos sirven para explicar las grandes cifras contenidas en los presupuestos y analizar las diferencias con las contenidas en el ejercicio anterior. 3. Auxiliares de gestión. En este grupo figuran los documentos que son necesarios para la gestión presupuestaria de ingresos y gastos, pero que no requieren la aprobación oficial de las Cámaras al constituir datos auxiliares. 4. De desarrollo informativo. Son los documentos destinados a ampliar o especificar datos cuantitativos reflejados en los presupuestos. Estos documentos incluyen el anexo de personal con información sobre el número de funcionarios o categorías laborales adscritos a cada Dirección General u organismo autónomo. 6