LA SUSPENSION DE LOS EFECTOS DEL ACTO EN EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Dr. Gustavo Contreras El principio general en materia administrativa es que el acto administrativo tiene carácter ejecutivo y ejecutorio, lo cual significa que el mismo tiene ejecutoriedad inmediata, aún cuando sea objeto de impugnación. Por lo cual se estima que no tiene carácter suspensivo respecto a sus efectos. Los actos administrativos en general, y específicamente los inquilinarios, sobre todo en el procedimiento de regulación de alquileres, se deben ejecutar inmediatamente al quedar firmes. Expresamente lo pauta el artículo 15 de la LRA al indicar: "...Hasta tanto dicha apelación sea decidida, quedará vigente la regulación efectuada por el Organismo competente y estará sujeto a repetición todo cuanto se cobre en exceso de dicha cantidad..." Por otro lado la LOPA del año 81 reiteró este principio cuando en el primer párrafo de su artículo 87, como regla general, dispuso: "...La interposición de, cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo previsión legal en contrario..." Fijémonos que esa frase final deja totalmente abierto el campo para poder lograr una suspensión preventiva del acto administrativo. Sin embargo ese rigorismo, que anteriormente había sido suavizado por decisiones de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de dictar medida preventiva de suspensión de la ejecución del acto administrativo, fue matizado primero por la LOCSJ del año 76. Y ulteriormente por la LOPA. Así, la primera de esas leyes en su artículo 136 dispone: "A instancias de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso..." Y la segunda en su artículo 87,29 párrafo establece: "..El órgano ante el cual se recurra podrá, de oficio o a petición de parte, acordar la suspensión de los efectos del acto recurrido en el caso de que su ejecución pudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la impugnación se fundamentare en el nulidad absoluta del acto" En estos mismos artículos se prevé caución para la dictación de esa cautelar. Con la diferencia que en la primera es optativo para el Juez el exigirla o no. En tanto que la esfera administrativa, el órgano ante el cual se solicita la suspensión deberá exigir la constitución previa de la caución que considerare suficiente. Y a la vez dictamina responsabilidad para el funcionario por la insuficiencia de la caución aceptada. Los fundamentos jurídicos de esta suspensión se encuentran claramente previstos en el aludido artículo de la LOCSJ cuando en el mismo los indica: a) Cuando así lo permita algún texto legal. b) Cuando fuere indispensable para evitar perjuicios irreparables, o c) Cuando fuere indispensable para evitar perjuicios de difícil reparación por la definitiva. En estos dos últimos fundamentos la Ley eja un amplio campo de decisión al Juez cuando indica que acordará la suspensión de los efectos del acto administrativo, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. De manera que son análisis no sólo objetivos, sino subjetivos de la libre
apreciación del Juez. Es en base a esta libre determinación que le plantea la Ley al Juez, por lo que sustentamos que el auto por el cual acordare o no con lugar la solicitud de la cautelar, no tiene apelación. Por lo anotado es que precisamos las características de esta singular medida preventiva, tomando como referencia las que indica el Dr. Nelson Eduardo Rodríguez G. en su tesis doctoral "El Sistema Contencioso-Administrativo Venezolano". Y ellas son: a) Evidentemente se trata de una medida preventiva. Como tal, está íntimamente relacionada con el proceso de anulación del acto administrativo y no podrá solicitarse, ni mucho menos acordarse, independientemente del procedimiento. Y como cautelar que es y en atención a 12. letra de la Ley que le permite al Juez suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, puede peticionarse y acordarse durante la tramitación del proceso, bien fuere en la primera o en la segunda instancia. En este sentido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión del 20-1279, con acierto sentenció:.. "La suspensión del acto procede en cualquier grado e instancia de la causa, pues se trata de una garantía del administrado frente a la prerrogativa administrativa. Por lo tanto, la suspensión puede solicitarse en el curso del procedimiento y aún en segunda instancia.." Y con relación a la apelación o no sobre la resolución que tomare el Juez respecto a la petición de esta preventiva, la misma Corte ha sostenido que "el auto por el cual se decide sobre la presentación de suspensión es susceptible de apelación cuando es dictado por el Tribunal de lo contencioso-administrativo de primera instancia. Aquí reiteramos lo sostenido por nosotros que cuando la suspensión no está fundada en alguna ley que la permita, es del libre arbitrio del Juez el decretarla o no con sujeción a lo que apuntamos. Interesante la referencia que se hace en la tesis susodicha que la medida de suspensión del Tribunal no produce efectos de cosa juzgada, por lo que siempre será posible plantear de nuevo la cuestión, tanto por el recurrente, cuando le ha sido negada, como por la Administración o algún opositora la solicitud de nulidad. Por supuesto, señala el autor, que ese replanteamiento sólo podrá ser tomado en cuenta por el órgano jurisdiccional, cuando hayan cambiado las circunstancias que determinaron la suspensión de los efectos del acto administrativo. Y que así, las partes pueden plantear de nuevo en cualquier momento el problema de la suspensión, ya que no opera en relación a ella la cosa juzgada. Este sano criterio lo sostienen Josefina Cálcaño de Temeltas y Allan R. Brewer-Carías en su mancomunada obra: "Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia-Estudios" al señalarnos:" La suspensión de efectos de los actos administrativos que pueden pronunciarlos tribunales de lo contencioso administrativo, conforme a lo previsto en el citado artículo 136 de la LOCSJ, es una decisión de carácter provisional y temporal y, por supuesto, no es definitiva, pues esto corresponde a la sentencia definitiva. Por ello, la suspensión de los efectos de los actos administrativos en vía jurisdiccional, en principio, no prejuzga sobre la definitiva. En otras palabras, "es una mera detención de la actividad administrativa, que nada prejuzga del resultado final del proceso jurisdiccional que tramite el Tribunal Contencioso-Administrativo" Esta naturaleza cautelar de la suspensión de los efectos del acto administrativo es a la vez amparante con respecto al administrado. Por ello, de forma aguda la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo en sentencia del 20-12-79, asentó: "aún en el caso extremo que tal auto adquiriese firmeza, por no haber sido interpuesto el recurso de apelación, siempre será posible
plantear de nuevo la cuestión. En primer lugar, si el acto negó la suspensión una vez en apelación el asunto principal se puede formular de nuevo la petición; en segundo lugar, el Tribunal puede, aun de oficio, reconsiderar la procedencia de la medida adoptada cuando cambien las circunstancias que lo determinaron, aun cuando la suspensión haya sido acordada en la instancia jurisdiccional superior por la apelación de la denegación de tal suspensión en primera instancia; y en tercer lugar, por falta de impulso procesal adecuado por el solicitante de la suspensión..." b) Ya habíamos señalado cómo esta cautelar es una excepción a la ejecutoriedad inmediata de los actos administrativos, independientemente de los recursos que pudieran interponerse contre al mismo. Y como excepción que es, los extremos para que proceda han de estar plenamente comprobados en las actas del expediente pues debemos insistir en que solo procede, aparte del caso señalado para norma legal expresa, cuando sea indispensable a) para evitar perjuicios irreparables, o b) para evitar perjuicios de difícil reparación. Con relación a ello y para mayor ilustración, creemos necesario transcribir extractos de decisión al respecto de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de fecha 8-11-84 con Ponencia del Dr. Pedro Miguel Reyes: "Ciertamente la posibilidad de suspender los efectos de un acto administrativo en esta sede jurisdiccional se encuentra establecido y está regulada como se señaló anteriormente en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, disposición que establece los requisitos para la procedencia de tal solicitud. Requisitos que podemos sistematizar así: a) La solicitud debe ser a instancia de parte, o sea que la misma sea formulada por quien tenga la cualidad de interesado en el recurso administrativo de anulación donde dicha petición se produce. Además debe tener un evidente interés para evitar que los efectos del acto impugnado recaigan en su esfera jurídica. En el caso de autos, este requisito se cumple a plena satisfacción, el accionante es el mismo solicitante de la suspensión y es obvio que las consecuencias del acto jurídico cuya nulidad se demanda recaerán de cumplirse en la esfera jurídica de la Línea Aeropostal Venezolana. b) Se requiere igualmente que la solicitud de suspensión recaiga sobre un acto administrativo de efectos particulares. Supuesto que se cumple a satisfacción en el presente procedimiento. c) Que la suspensión le permita la Ley o sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva. Ahora bien, al precisarse el cierto contenido de la expresión, daños irreparables o de difícil reparación", ha sido jurisprudencia reiterada de esta Corte, que para la procedencia de la solicitud de suspensión de los efectos de u n acto administrativo, tal expresión trasciende del ámbito de una consideración exclusivamente económica; y en tal sentido se ha asentado en diversas decisiones de este órgano jurisdiccional, que los daños pueden tener igualmente una consistencia institucional, en el sentido que de efectuarse o ejecutarse el acto administrativo impugnado, si bien no tendría una consecuencia valorable en dinero de manera inmediata, puede poner en peligro o afectar el desenvolvimiento ordinario de la empresa solicitante..." Es de resaltar que en esta decisión vemos las consideraciones de orden subjetivo del sentenciador, o interpretativo. Por ello sostenemos que no podría ser censurable en una apelación, cuando el mismo artículo ordenador así lo considera procedente.
Muchas han sido las decisiones pacíficas y reiterativas de la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo en ese sentido y de las cuales podemos resumir varias características de esta especial medida cautelar. A saber: a) Trátase evidentemente de una preventiva procesal, con la singularidad de ser no contenciosa en el sentido procesal de crear una incidencia. b) Es del libre arbitrio del Tribunal Contencioso su decreto. c) Participa de la naturaleza de las acciones de garantía y amparo de los derechos de los ciudadanos. d) De no acordársela dicha medida oportunamente y con sumariedad, se desvirtuarían los fines proteccionistas y de amparo de los administrados. Revocatoria de la suspensión del acto administrativo Ya nos hemos fijado que dentro de las características de la cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo se encuentran su excepcionalidad y su temporalidad. Medida de excepción, como estudiamos, al principio "favor acti" de la ejecutoriedad inmediata de lo dispuesto por el acto administrativo. Y su temporalidad, porque es una mera detención del acto administrativo mientras dure el proceso. Pero el legislador, previendo que el interesado o administrado que hubiere logrado ese efecto suspensivo, alargare el proceso para de esta manera evitar su ejecución para el supuesto de una conformatoria judicial del contenido del acto administrativo, como por ejemplo no pagando los derechos arancelarios para la expedición del Cartel a que se refiere el artículo 125 de la LOCSJ, previó la revocatoria del mismo exofficio, mediante un auto dejándolo sin efecto por contrario imperio. Así, en el aparte in-fine del artículo 136 de la LOCSJ se dictamina que: "...La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio...". Y es acertada esta previsión, pues de lo contrario se estaría dando pie a la desnaturalización propia de esa suspensión solo temporal de los efectos del acto administrativo. Cabe destacar que la otra parte, coadyuvante u opositor, podrían, ante esa falta de impulso procesal, efectuarlas observaciones pertinentes y solicitarle al Juez esa revocatoria, pero teniendo en cuenta que es de la plena soberanía del magistrado el acordar o no la misma. Es decir, no es vinculante para el Juez decidir en consecuencia de esa solicitud. Y por tanto ante la negativa a esa petición, no habrá lugar a apelación alguna. Clara es una decisión de la Corte Primera de lo contencioso Administrativo del 10 de Diciembre de 1987 en ese sentido: "...La validez de la apelación no solo depende del ejercicio oportuno de dicho recurso, sino que además es necesario que el interesado tenga la condición de apelante legítimo, y que el falso apelado sea en verdad apelable. Tales condiciones se derivan de lo dispuesto en los artículos 298 (lapso), 297 (apelante legítimo) y 288 y 289 (apelabilidad de la sentencias). En el presente caso, tal como lo ha interpretado la Corte a la luz del acuerdo interpretativo dictada por la Corte en pleno de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 19 de marzo de 1987, la apelación fue ejercida oportunamente, porque se anunció dentro de los cinco días de despachos siguientes a la decisión de fecha 29 de septiembre de 1987. Igualmente estima la Corte, que siendo el Municipio la parte pasiva del procedimiento, al no haber emanado de él, el acto administrativo impugnado, también tiene la condición de apelante legítimo. Sin embargo, respecto de la apelabilidad del falso apelado es necesario puntualizar lo siguiente: En sentencia de fecha 3-6-87, al referirse a la naturaleza de las decisiones que acuerdan la suspensión de los efectos de los actos administrativos, demandados en nulidad, esta Corte asentó lo siguiente:...cree, pues, la Corte que no se trata de una verdadera revocatoria por contrario imperio, la decisión que dictan los jueces contenciosos administrativos cuando declaran que cesa la medida
precautelativa de suspensión de los efectos de los actos administrativos particulares, por la falta de impulso procesal del solicitante se dice a medida, sino de una verdadera sentencia que declara la caducidad o decaimiento de tal medida, como sanción por el incumplimiento del deber procesal de impulsar el procedimiento que sume el beneficiado con al suspensión, y así se declara...". De los expuesto puede concluirse, que el recurso pertinente contra la decisión que acordó suspender los efectos del acto administrativo de autorización de la construcción de la estación de servicio, era el de apelación no el de revocatoria o reforma por contrario imperio, y no anunciarse apelación, la decisión de fecha 29 de septiembre de 1987 quedó definitivamente firme siendo, por tanto, por esta razón, inadmisible la apelación ejercida por el Municipio recurrente contra dicha decisión, y así se declara..." ABREVIATURAS: LOCSJ.: Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia LOPA.: LEY ORGANICA de Procedimientos Administrativos. LRA.: Ley de Regulación de Alquileres.