LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL. ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA. ADMINISTRACIÓN LOCAL. ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y CORPORATIVA. ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL Evolución y regulación de la Administración en España. La evolución histórica de la personalidad jurídica de la Administración se inicia en la Edad Media, y ha sido una constante la consecución de definir las actuaciones del ámbito privado del público, así como concretar que la Administración actúa con una personalidad jurídica única. La influencia francesa se concretó en la separación del Derecho Público del Privado, distinguiendo actos de autoridad y actos de gestión, siendo sometida la Administración a un Derecho especial cuando hablamos de actos de autoridad y al Derecho ordinario en los actos de gestión. En este sentido fue Jellinek quién además aportó que para que sean propiamente jurídicas las relaciones entre el Estado y los súbditos es imprescindible que se reconozcan investidos de derechos y deberes recíprocos. El artículo 2 de la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) nos indica que la Administración General del Estado está constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actuando con personalidad jurídica única. Este precepto también se recoge de manera similar en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) en su artículo 3.4 señala que cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Clases de personas jurídicas públicas. La LRJPA, en su artículo 2.1 entiende por Administraciones Públicas: La Administración General del Estado. La Administración de las Comunidades Autónomas. Las Entidades que integran la Administración Local. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculada o dependiente de cualquier Administración Pública. Debemos subrayar que las Administraciones Públicas no ostentan una personalidad jurídica pública y otra privada, lo que ocurre es que a veces ejercitan su capacidad de Derecho Público y otras la de Derecho Privado, tal y como nos indica Entrena Cuesta. En cuanto a las clases de personas jurídicas públicas, la doctrina más común es la que divide en Entes Territoriales y no territoriales. Administración territorial, son aquellas que tienen el territorio como elementos esencial y, además, se ocupan de la satisfacción de una generalidad de necesidad públicas. Según el ámbito territorial sobre el que ejercen sus competencias, se distinguen la Administración del Estado, las de las Comunidades Autónomas y la Administración Local. Administración no territorial, que son aquellas creadas por una Administración Territorial, sin tener el territorio como elemento esencial y que se ocupan de la satisfacción de determinadas necesidades públicas. Dentro de la Administración institucional puede distinguirse entre entes corporativos y entes fundacionales. El artículo 3 de la LRJPA, modificado por la Ley 4/1999, se refiere a los principios generales en relación a las Administraciones Públicas y a este respecto preceptúa qué:
1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. 2. Las Administraciones Públicas, en sus relaciones se rigen por el principio de cooperación y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. 3. La actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico. 4. Actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. 5. En sus relaciones con los ciudadanos actúan de conformidad a los principios de transparencia y participación. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. La Constitución Española dedica su TítuloIV al Gobierno y la Administración, estableciendo el articulo 97 que el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado, ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes. Según la Constitución, el Gobierno se compone de: - Presidente - Vicepresidente - Ministros - Los demás miembros que establezca la Ley. El presidente del Gobierno, los Vicepresidentes y los Ministros forman un Órgano colegiado denominado Consejo de Ministros el cual dirige la Administración del Estado. Así, el artículo 103 de la Constitución dispone que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley. La Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, establece en su artículo 6.2 que en la organización central son órganos superiores y órganos directivos los siguientes: Organos superiores Los Ministros. Los Secretarios de Estado. Organos directivos. Los Subsecretarios y Secretarios Generales. Los Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales. Los Subdirectores Generales. En cuanto a la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los Delegados de Gobierno en la Comunidades Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados de Gobierno en las Provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector General.
ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Las Comunidades Autónomas están creadas al amparo de lo dispuesto en el Capítulo Tercero del Título VIII de la Constitución Española. Como premisa a la organización de las CCAA, el artículo 2 señala que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, reconociendo y garantizando el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. El artículo 137 reconoce a las CCAA, ya que establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, gozando de autonomía para la gestión de sus intereses. El artículo 143.1 indica que el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica, podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en el Título VIII de la Constitución y en sus respectivos Estatutos. En cuanto a sus órganos, la Constitución no establece un modelo a seguir. Únicamente las Comunidades Autónomas que hayan accedido a la Autonomía mediante la iniciativa referida en el artículo 152, sí que señala un modelo organizativo compuesto por: o Una Asamblea legislativa, elegida por Sufragio Universal y con representación proporcional al territorio. o Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. o Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, correspondiéndole la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Aquella. Las restantes CCAA han recogido una organización prácticamente idéntica a la establece el artículo 152.1. Con relación a las competencias de las distintas CCAA vienen recogidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, respetando los artículos 148, 149 y 150 de la Constitución, donde establece las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, las competencias exclusivas del Estado y la posibilidad de que el Estado pueda delegar en alguna Comunidad Autónoma materias que son de su competencia. ADMINISTRACIÓN LOCAL Como hemos visto anteriormente, respecto a la organización de las CCAA, el artículo 137 establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, gozando de autonomía para la gestión de sus intereses. El Titulo VIII de la Constitución Española dedica su Capítulo Segundo a la Administración Local. El artículo 140 determina que la Constitución garantiza la autonomía de los municipio. Estos gozan de de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a los respectivos Ayuntamientos integrados por los Alcaldes y los Concejales, siendo estos elegidos por los vecinos de
municipio mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos, en caso de Concejo Abierto. El artículo 141, respecto a la provincia nos dice que es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. En su apartado 2º señala que el gobierno y administración autónoma de las provincias estarán encomendadas a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Así mismo, el artículo 141, en su apartado 3º contempla la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, como son los supuestos de las comarcas y de las áreas metropolitanas. Por último, el artículo 141.4 señala que en los archipielagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos. El artículo 11 de la Ley 7/1985 reguladora de las bases del Régimen Local dispone que el municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Respecto a la provincia, el artículo 31, dice que es una entidad local determinada por la agrupación de municipios con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. En cuanto al número de entidades locales reconocidas legalmente, el artículo 3.1 de la Ley de bases de Régimen Local establece que son entidades locales territoriales: o El Municipio. o La Provincia. o La Isla en los archipiélagos baleas y canario. Gozan asimismo de la condición de entidades locales: o Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal. o Las comarcas y otras entidades que agrupan a varios municipios. o Las áreas metropolitanas. o Las Mancomunidades de Municipios. Por condición de Administración Pública de carácter territorial, los Municipios, las Provincias y las Islas tienen reconocidas en la esfera de sus competencias, diversas potestades, tales como: Potestad reglamentaria Potestad de autoorganización Potestad expropiatoria. Potestad de ejecución forzosa. Potestad sancionadora. Potestad tributaria. ADMINISTRACION INSTITUCIONAL Y CORPORATIVA. Siguiendo al profesor Entrena Cuesta, la Administración Institucional constituye aquel sector de la Administración Pública integrado por los entes públicos menores de carácter no territorial. De esta definición podemos entresacar las siguientes características: 1. Son Administración Pública, son entres públicos administrativos. 2. Disponen de personalidad jurídica.
3. En la Administración Institucional el territorio no constituye un elemento esencial, sin tan sólo el ámbito delimitador de su jurisdicción. 4. Carecen de personas que les estén subordinadas por un vínculo de sujeción general. 5. Pueden perseguir uno o varios fines específicamente determinados. 6. Puede haber tantas Administraciones Institucionales como fines a perseguir. Respecto al contenido de la Administración Institucional, se ha de señalar que dentro de la enorme gama de entes que compones esta Administración, cabe establecer dos grandes grupos, atendiendo a su estructura y funcionamiento, siendo estos los entes corporativos y los entes fundacionales. Los entes corporativos están montados sobre la base de universitates personarum, que persiguen intereses comunes a tales personas. Por ello se encuentran animados por una voluntad interna y pueden organizarse democráticamente. En cambio los entes fundacionales son universitates bonorum, y esos bienes son aplicados, conforme a las directrices de una voluntad externa, a la satisfacción de fines que no son propios de las personas que los administran, sino del entre que los crea. Entes corporativos. Concepto. Podríamos definir a la Administración Corporativa como aquélla compuesta por Entes Públicos de carácter institucional integrados por la asociación permanente y obligatoria de personas físicas y jurídicas para la satisfacción y defensa de sus intereses comunes. Clases. Podemos distinguir dos tipos de corporaciones: 1. Las que se crean por razones objetivas, es decir, por razón de la materia de la que se ocupan, como por ejemplo las Cámaras de Comercio. 2. Y las que se crean en atención a la cualidad de las personas que la integran, como por ejemplo los Colegios Profesionales. Entes fundacionales. Concepto. La ley General presupuestaria en lo que respecta al Estado, y a la ley de Haciendas Locales en lo que respecta a la Administración Local, identifican los Entes fundacionales con los organismo Autónomos podemos definirlos como Entidades de Derecho Público creados por la Ley con personalidad jurídica y patrimonio y tesorería propios, a quienes se encomienda la organización y administración de algún servicio público. Se encuentran regulados por la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Clases. Según el tipo de servicio que tengan encomendado, los organismo Autónomos pueden ser de dos clases: 1. Organismos autónomos de carácter administrativo. 2. Organismos autónomos de carácter comercial, financiero o análogos. ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA. El término administración consultiva se opone al de administración activa, en cuanto que la finalidad de aquella es la de preparar la actuación de otros órganos, el de aconsejar. Esta distinción entre administración activa y consultiva adquiere sus características actuales en la administración napoleónica con arreglo a la fórmula de Sieyes, cuya traducción al castellano reconoce que para juzgar y deliberar son buenos muchos, para ejecutar, uno sólo.
Los órganos activos necesitan muchas en muchas ocasiones para llegar a una adecuada formación de su voluntad, el asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, realizando su función mediante informes o dictámenes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico. El Consejo de Estado, antecedentes: Los antecedentes del Consejo de Estado debemos buscarlos desde los comienzos de la organización política estatal, porque la función consultiva ha sido siempre necesaria. Determinar cuándo aparece el primer precedente es una cuestión largamente discutida. El Tribunal Supremo, en sentencia de 26/11/1917, declaró que el Consejo de Estado es sucesor del de Castilla. Bajo los reinados de los Austrias y de los Borbones, sus Consejos de Estado eran un consejo ejecutivo de carácter político, no teniendo equiparación con el actual Consejo de Estado administrativo, que no es otra cosa que un trasplante a nuestro terreno del Conseil d Etat francés, creado por Napoleón. Sus primeras apariciones las hizo en la Constitución de Bayona y luego en las Cortes de Cádiz, teniendo en algún momento también funciones judiciales. La Ley de 5 de abril de 1904, dio al Consejo de Estado la organización que, con ligeras variaciones, ha perdurado hasta hoy. Regulación actual, funcionamiento y competencias. El artículo 107 de la Constitución Española proclama el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno y para realzar su importancia añade que una Ley Orgánica regulará su composición y competencias. Se regula por la Ley Orgánica 3/80 de 22 de abril. Debemos resaltar su separación orgánica del gobierno, en el sentido que no lo preside el Presidente del Gobierno, ni forman parte de el los Ministros. El Consejo actúa en Pleno o en Comisión Permanente, pudiendo actuar también en Secciones con arreglo a lo que dispone su Reglamento. Sus miembros son nombrados libremente por Decreto El Consejo de Estado debe emitir informe en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o los Ministros o las Comunidades Autónomas a través de sus Presidentes. De la misma forma, las respectivas Comunidades Autónomas podrán contar con sus propios órganos consultivos, en los términos de una Ley, conforme a su desarrollo estatutario. En el ámbito de las Corporaciones Locales, el asesoramiento jurídico preceptivo corresponderá a los Secretarios Generales, de conformidad en lo previsto en la Ley de Bases de Régimen Local. Bibliografía utilizada: Admón. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla 2002. Centro del opositor Madrid 2001. Centro de Estudios financieros, Valencia 2003. Sección de formación de la UNED, Madrid 2003